PPP項目風險管理研究
——基于C市軌道交通項目

中車南京浦鎮(zhèn)車輛有限公司 杭永先，仇邦邦

一、案例概況

（一）C市軌道交通PPP項目基本情況

C市是江淮地區(qū)重要的交通樞紐，長江三角洲中心區(qū)域城市之一，毗鄰經(jīng)濟發(fā)達、城軌交通經(jīng)驗豐富的J省省會N市。C市軌道交通PPP項目是C市跨省融入N市，實現(xiàn)跨界一體化發(fā)展的重要戰(zhàn)略支點，對C市意義非常重大。該條軌道交通PPP項目的特殊之處在于它是一條跨越兩個省份兩個地級市（即A省C市和J省N市）的項目。該條軌道交通PPP項目線路長約35公里，建設(shè)總工期為48個月，項目總投資估算約100億元，目前該條軌道交通PPP項目前期審批流程已經(jīng)完成，項目已經(jīng)開工進入建設(shè)階段。

（二）C市軌道交通PPP項目運作方式

經(jīng)過C市人民政府的公開招標，Z集團中標該條軌道交通PPP項目并與C市人民政府授權(quán)的政府出資方代表合資成立PPP項目公司，雙方在該PPP項目公司中分別持股70%和30%。該PPP項目合作年限長達30年，回報機制為常用的“可行性缺口補貼和使用者付費”。該PPP項目公司承擔該項目后續(xù)的投資融資、基本建設(shè)、運營和維保，并獲取該條城市軌道交通項目的票務(wù)收益、非票務(wù)經(jīng)營收入及其政府部門支付的政府補貼。該線路總投資約100億元，其中：項目資本金約25億元（占總投資的25%)由社會資本方（Z集團）與C市人民政府指定的出資代表企業(yè)按照1:1占比注資。資本金以外的項目債務(wù)資金（約80億元）由PPP項目公司申請辦理銀行貸款處理，PPP項目公司作為融資行為主體，承擔融資責任并擔負還款義務(wù)。C市財政局按照PPP合同書規(guī)定對PPP項目公司進行政府補貼。合作期結(jié)束后，PPP項目公司將該軌道交通項目無償移交給C市或其指定單位。C市軌道交通PPP項目運作具體情況如圖1所示。

圖1 C市軌道交通PPP項目運作方式

二、PPP項目風險管理分析

通過采用多種風險識別方法進行系統(tǒng)分析，可以發(fā)現(xiàn)該條軌道交通PPP項目目前主要存在以下風險。

（一）融資風險

C市軌道交通PPP項目投資達上百億元，建設(shè)資金投入巨大。在C市人民政府與Z集團（社會資本方）合作成立的PPP項目公司中，資本金（占25%）由政府方和社會資本方各出一半，同時PPP項目公司負責通過申請銀行貸款落實剩余的債務(wù)資金（占75%)并承擔融資責任及還款義務(wù)。C市政府在PPP項目公司與相關(guān)銀行簽訂的貸款協(xié)議中不提供項目融資擔保。

（二）建設(shè)風險

該PPP項目的建設(shè)風險主要包括以下幾個方面，即設(shè)計變更產(chǎn)生的風險、工期延誤產(chǎn)生的風險以及建設(shè)成本超支產(chǎn)生的風險。由于C市軌道交通項目后續(xù)要和N市軌道交通項目貫通運營，目前C市軌道交通項目已經(jīng)比N市軌道交通項目提前開工近1年，各項進度均比N市提前很多，目前N市段的線路發(fā)生變更，進而導(dǎo)致C市軌道交通線路不得已被迫進行線路變更，由此導(dǎo)致C市軌道交通項目相關(guān)設(shè)計變更成本大大增加；其次，由于國內(nèi)新冠肺炎疫情、和N市的鏈接接口等因素造成C市軌道交通項目原開通時間節(jié)點已實現(xiàn)不了。另外，由于項目工期延誤及工期延誤期間原材料上漲、人工成本上漲等綜合因素疊加造成建設(shè)成本的增加。

（三）運營風險

該PPP項目的運營風險主要包括以下幾個方面，即運營主體產(chǎn)生的風險、運營成本超支產(chǎn)生的風險以及市場收益不足產(chǎn)生的風險。由于該軌道交通PPP項目公司缺乏城市軌道交通項目的運營能力，沒有相關(guān)項目業(yè)績和經(jīng)驗，后續(xù)該項目如何運營目前成為C市人民政府主要關(guān)心的一個重要事項。同時受項目的人工費用、物料費用、運維費用及相關(guān)管理費用等綜合因素的疊加影響，運營成本超支成為運營期間主要的潛在風險。另外，由于在項目前期客流預(yù)測不足以及營運期間項目票價收入及非客運收入兩方面原因造成的項目收益不足風險成為運營期間另一個主要的潛在風險。

（四）合作風險

政府部門與私人資本之間不同屬性的沖突以及項目參與者之間不同利益的分歧，對PPP項目的建設(shè)、運營和產(chǎn)出產(chǎn)生一定程度的不良影響，主要包括兩方面的風險，即關(guān)系風險和第三方風險。關(guān)系風險主要指在PPP項目公司中，政府方與社會資本方兩方對于權(quán)利、義務(wù)分配不當以及雙方溝通方面存在的問題產(chǎn)生的相關(guān)風險，這種風險很可能損害項目所有正常的建設(shè)和運營，從而造成巨大損失。第三方風險主要指由于第三方的原因造成PPP項目在建設(shè)和運營過程中的相關(guān)風險，比如承包商的原因?qū)е马椖拷ㄔO(shè)進度受到影響產(chǎn)生的風險，以及分銷商原材料供應(yīng)不及時產(chǎn)生的風險。

三、加強PPP項目風險管理的措施

項目風險管理的基本和最主要的原則就是：風險一般由最適合的一方來承擔。但需要具體項目具體情況具體分析。

（一）C 市政府應(yīng)該采取的風險管理措施

1.加強項目全程風險管理監(jiān)督

由于PPP項目存在周期性長、階段性多、風險性復(fù)雜等具體特征，在PPP項目中必須做好項目的監(jiān)督管理工作。C市人民政府需要對該城市軌道交通PPP項目在建設(shè)、運營、設(shè)施使用和移交、合同款項等方面加強全方位、全過程的監(jiān)督和管控。

2.加強與N市的銜接接口管理

由于建設(shè)階段存在的設(shè)計變更、工期延誤及建設(shè)成本增加風險一定程度上都與N市的銜接順暢與否存在很大關(guān)系，所以C市人民政府應(yīng)牽頭進一步加強與N市的對接，形成雙方高層定期會晤機制，明確雙方具體對接負責人及工作小組。雙方應(yīng)定期就雙邊項目進度、線網(wǎng)銜接、運營管理機制、后續(xù)軌道交通相關(guān)系統(tǒng)的采購等方面進行溝通。

3.加強履約合作以及風險預(yù)案

C市人民政府需要清楚自身在該PPP項目中的定位和角色，清楚自己的權(quán)責利，同時幫助PPP項目公司進一步完善公司內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，盡可能的避免因溝通不善等原因造成的項目損失。此外，C市人民政府應(yīng)積極協(xié)助PPP項目公司擔負相關(guān)的經(jīng)濟風險，盡可能的在合法合規(guī)的基礎(chǔ)上給予該項目相應(yīng)的優(yōu)惠和支持政策（比如貼息和稅收等方面）。

（二）項目公司應(yīng)該采取的風險管理措施

1.加強建設(shè)管理及成本控制

建設(shè)期間建設(shè)成本超支受制于多種因素，比如：原材料、人工、設(shè)備等市場價格的上漲，工期延誤導(dǎo)致相關(guān)成本的增加，施工方案沒有優(yōu)化導(dǎo)致施工周期及建設(shè)投入的增加，以及工程、設(shè)計的變更等因素。PPP項目公司可以針對建設(shè)成本超支風險的具體原因提出具體的、針對性地應(yīng)對措施，比如：業(yè)主應(yīng)該在施工方案的優(yōu)化和比選方面進行把控，避免重復(fù)施工，利于縮短工期，減少建設(shè)成本支出。業(yè)主應(yīng)積極關(guān)注所需原材料及系統(tǒng)設(shè)備市場行情，采取合理購置方案，嚴格控制采購成本支出。業(yè)主應(yīng)把控設(shè)計院對設(shè)計方案進行精心設(shè)計，避免頻繁變更，造成相關(guān)成本增加。

2.加強運營管理及成本控制

關(guān)于后續(xù)運營主體事宜，鑒于PPP項目公司沒有軌道交通項目運營能力，可提供兩種思路：即自主運營+有豐富行業(yè)經(jīng)驗的運營咨詢單位提供相關(guān)運營咨詢服務(wù)；以及委托運營模式即PPP項目公司自己不運營，通過公開招標選擇有豐富行業(yè)運營經(jīng)驗的運營商代為運營。PPP項目公司可從以下幾個方面對運營成本的控制進行應(yīng)對，比如：建立運營成本預(yù)算機制，嚴格把控各項費用支出，做好監(jiān)督審計；完善人力資源體制，建立科學(xué)合理的招用留人機制，盡可能降低人工成本；考慮將相關(guān)運營維保轉(zhuǎn)嫁給專業(yè)的運營維保公司以節(jié)省人力成本。積極尋求C市政府的財政補助及支持。

3.加強風險管理及信息交流

關(guān)于項目的風險管理，PPP項目公司可以從完善內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)入手，成立針對性的風險管理部門牽頭負責風險管理，形成全員全公司的風險管理機制。應(yīng)制訂優(yōu)化相關(guān)的風險管理體系，加快培育專業(yè)化的風險管理人才隊伍。關(guān)于項目的信息交流，PPP項目公司可以從信息共享機制的建設(shè)入手，進一步實現(xiàn)信息交流與溝通渠道的擴展。這可以從以下兩方面落實，一是PPP項目公司加強與C市政府的密切聯(lián)系，做到政策動態(tài)的及時性；二是PPP項目公司加強與其他參與方的溝通聯(lián)系，避免信息溝通不及時等原因造成的不利影響。此外，PPP項目公司需要加強內(nèi)外部信息的整合，實現(xiàn)內(nèi)外部監(jiān)管的加強。

四、結(jié)束語

以城市軌道交通行業(yè)為代表的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域在未來發(fā)展?jié)摿薮?，PPP模式以其特有的優(yōu)勢在該領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)廣泛的應(yīng)用。雖然PPP模式在中國還不太完善，還需要不斷的去摸索和實踐，但只要我們研究好PPP項目的風險管理，PPP模式在我國的新基建事業(yè)中會發(fā)揮出更大的作用。