長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域協(xié)同治理與高質(zhì)量發(fā)展研究

袁世偉

摘要：長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶流域面積寬廣，在生態(tài)環(huán)境治理上涉及眾多利益主體，單純依靠某一個(gè)地區(qū)無(wú)法取得實(shí)質(zhì)性成果，需要各個(gè)省市在政策和意愿上協(xié)同治理。當(dāng)前，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)各省市在生態(tài)治理的實(shí)際過程中，主要包括主體困境、利益沖突、制度困境等制約因素，同時(shí)不同地區(qū)政府對(duì)政策反應(yīng)速度及出臺(tái)相關(guān)政策工具會(huì)有差異，造成差異的原因包括各地的資源稟賦、地方生態(tài)環(huán)境脆弱性、政府治理能力、財(cái)政收支狀況等客觀因素。

關(guān)鍵詞：協(xié)同機(jī)制;長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶;生態(tài)一體化發(fā)展;差異化

一、長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)之現(xiàn)實(shí)境遇

（一）自然境遇：縱橫千里增加治理難度

長(zhǎng)江干支流流經(jīng)以及延伸至青、藏、川、滇、渝、鄂、湘、贛、皖、蘇、滬和貴、甘、陜、豫、桂、粵、浙、閩等19個(gè)省（區(qū)、市），縱橫西東6300km，流域總面積180萬(wàn)平方米。流域內(nèi)包含各種地形和地貌，從發(fā)源地唐古拉山到入海口之間包含了山地、平原、盆地和丘陵多種環(huán)境，流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境復(fù)雜多樣。當(dāng)前長(zhǎng)江沿線區(qū)域生態(tài)一體化建設(shè)還處于探索階段，形成的是跨區(qū)域、多政府參加的組織架構(gòu)。其中，最能夠代表長(zhǎng)江沿線區(qū)域生態(tài)一體化制度建設(shè)成果的是多方主體簽署的一系列方案、協(xié)議。但是，這些方案、協(xié)議存在實(shí)際操作困難，缺乏明確的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，更多是一種呼吁，無(wú)法實(shí)質(zhì)上解決跨區(qū)域執(zhí)行和監(jiān)督難困境。

（二）區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距明顯

人均GDP是評(píng)價(jià)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的常用指標(biāo)，2019年，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶中人均GDP最高的上海市（157406元）較最低的貴州?。?6582元）高出11萬(wàn)元，是貴州省的3.4倍，極化現(xiàn)象凸顯;長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶中上游地區(qū)人均GDP分別為61756.5元，均低于全國(guó)人均 GDP（70774元）;上游地區(qū)人均GDP只有下游地區(qū)（129947元）的44%，中游地區(qū)人均GDP不到下游地區(qū)的50%。下游長(zhǎng)三角地區(qū)與上中游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大落差，增加了全流域統(tǒng)籌發(fā)展的難度。

（三）生態(tài)功能定位下的生態(tài)責(zé)任與發(fā)展權(quán)益

長(zhǎng)江流域生態(tài)功能區(qū)段的劃分，是保持長(zhǎng)江生態(tài)系統(tǒng)功能完整性的必然要求，同時(shí)也是造成各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)巨大差異的客觀影響條件。由于生態(tài)定位與自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展不一致，導(dǎo)致各區(qū)域所追求的目標(biāo)無(wú)法取得一致。例如上游的青海三江源是長(zhǎng)江之源、中華水塔，云南、貴州等地是長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)禁止開發(fā)區(qū)，上游四省劃定的生態(tài)保護(hù)紅線范圍為33.27萬(wàn)平方公里，占長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿江11個(gè)省市總劃定生態(tài)保護(hù)紅線面積54.43平方公里的61.12%。但上述四省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)中下游地區(qū)處于落后狀態(tài)，他們希望減少生態(tài)環(huán)境的制約，增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間;中游的湖北、湖南、江西等本身也是全國(guó)重要的生態(tài)保護(hù)區(qū)域，在享用上游提供優(yōu)質(zhì)水資源產(chǎn)品和服務(wù)的同時(shí)又積極承接下游因高質(zhì)量發(fā)展需要而轉(zhuǎn)移的部分產(chǎn)能;下游的江蘇、浙江、上海等地經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，長(zhǎng)三角地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后迫切希望中上游地區(qū)能夠切實(shí)履行生態(tài)保護(hù)責(zé)任，但是下游地區(qū)未對(duì)中上游地區(qū)因生態(tài)功能定位而導(dǎo)致發(fā)展受限給予合理的生態(tài)補(bǔ)償。

二、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)一體化協(xié)同治理思路

生態(tài)一體化協(xié)同治理思想的提出，是區(qū)域治理改革的現(xiàn)實(shí)需求，也是推動(dòng)治理能力現(xiàn)代化的改革要求，更是生態(tài)環(huán)境等社會(huì)公共產(chǎn)品治理領(lǐng)域告別傳統(tǒng)政府單一主體參與模式，步入“多元主體共治”協(xié)同治理的時(shí)代進(jìn)步。

（一）權(quán)責(zé)分明的三位一體治理主體

良好的生態(tài)環(huán)境意味著清潔的空氣、干凈的水源、 安全的食品、豐富的物產(chǎn)，充分體現(xiàn)了公共產(chǎn)品的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。首先，以健全生態(tài)治理制度為前提，制定行之有效的信息傳遞、監(jiān)督與考核機(jī)制。例如將綠色政績(jī)與綠色GDP 核算納為地方政府生態(tài)治理考核，同時(shí)積極推動(dòng)市場(chǎng)與公眾的參與積極性。其次，明確企業(yè)在三方合力治理中的角色定位，并根據(jù)其治理的參與度，逐步賦予企業(yè)更多自治權(quán)限，進(jìn)一步積極調(diào)動(dòng)其參與積極性、規(guī)范其生產(chǎn)廢棄物排放行為、提高其生態(tài)治理利益獲得，以達(dá)到區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理效益的最佳。

（二）構(gòu)建利益聯(lián)動(dòng)的多元主體治理模式

要想從根本上治理生態(tài)環(huán)境，必須實(shí)現(xiàn)不同利益主體之間的目標(biāo)統(tǒng)一。將不同利益主體的需求進(jìn)行梳理，構(gòu)建統(tǒng)一的利益價(jià)值鏈條，才能改變過去僅僅由政府唱“獨(dú)角戲”的局面?？梢哉f，構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)治理模式的關(guān)鍵就在于能否成功構(gòu)建滿足各區(qū)域、各主體的完整利益鏈條。價(jià)值鏈的設(shè)置應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)的觀念和思維，同時(shí)價(jià)值鏈條應(yīng)跟隨環(huán)境的變化時(shí)刻動(dòng)態(tài)調(diào)整，才能形成行之有效的協(xié)同治理機(jī)制。對(duì)于政府而言，其核心利益訴求在于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào);對(duì)于企業(yè)而言，其核心利益訴求在于利潤(rùn)獲取、政府關(guān)系維護(hù)、生態(tài)道德約束與公眾形象樹立等;對(duì)于社會(huì)團(tuán)體與公眾而言，其核心利益訴求則在于居住環(huán)境的優(yōu)美與宜居?？梢姡胶馊咧g的不同核心利益訴求是政府、企業(yè)、公眾協(xié)同治理機(jī)制構(gòu)建的前提。

三、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)一體化協(xié)同治理機(jī)制的整體構(gòu)建

以三位一體為治理主體、利益聯(lián)動(dòng)為治理基礎(chǔ)、生態(tài)文明思想為治理前提，構(gòu)建多元互動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)化參與結(jié)構(gòu)的縱向權(quán)力分配系統(tǒng)與橫向協(xié)作行動(dòng)系統(tǒng)，最終形成正式與非正式的生態(tài)共治多維協(xié)作關(guān)系立體范式。

（一）治理主體決策一體化機(jī)制構(gòu)建

中央政府應(yīng)充分做好頂層制度設(shè)計(jì)，并明確不同省市等各級(jí)政府的利益訴求與權(quán)責(zé)規(guī)范。根據(jù)長(zhǎng)江沿線不同區(qū)域的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化狀況，構(gòu)建生態(tài)保護(hù)專門化的分工格局，并建立多層次、網(wǎng)絡(luò)化的決策聯(lián)席制度共同處理跨界生態(tài)環(huán)境問題及沖突。治理主體決策一體化機(jī)制可分為三個(gè)層次統(tǒng)籌構(gòu)建，頂層決策由中央人民政府牽頭，財(cái)政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部具體執(zhí)行，水利部、交通運(yùn)輸部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、應(yīng)急管理部協(xié)助實(shí)施;中層由長(zhǎng)江上、中、下游政府聯(lián)席會(huì)協(xié)同參與決策;底部由市場(chǎng)與社會(huì)公眾共同參與、監(jiān)督、反饋;全方位考量“政府—市場(chǎng)—公眾”等多方訴求，建立多主體、多層級(jí)、網(wǎng)絡(luò)式的府際協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)而形成整體、系統(tǒng)的長(zhǎng)江流域生態(tài)一體化決策治理機(jī)制，充分發(fā)揮多元治理主體共治的決策能效。

（二）協(xié)同治理機(jī)制的整體構(gòu)建

決策一體化機(jī)制的建設(shè)需要有效的執(zhí)行、激勵(lì)與保障，以及先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)支撐。因此，生態(tài)一體化協(xié)同治理機(jī)制應(yīng)由生態(tài)治理決策一體化機(jī)制、生態(tài)治理目標(biāo)生成機(jī)制、生態(tài)利益協(xié)調(diào)機(jī)制、生態(tài)責(zé)任劃分機(jī)制、生態(tài)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、治理資源保障機(jī)制等構(gòu)成，形成“六體合一”的整體構(gòu)建。同時(shí)，需要根據(jù)政府、市場(chǎng)、公眾三方的生態(tài)訴求進(jìn)行利益整合與調(diào)整，形成有機(jī)統(tǒng)一的生態(tài)治理職能、理順機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)，強(qiáng)調(diào)跨機(jī)構(gòu)部門之間的協(xié)同創(chuàng)新與合作聯(lián)動(dòng)，建立跨區(qū)域生態(tài)治理職能體系。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)一體化協(xié)同治理機(jī)制整體構(gòu)建由生態(tài)治理決策一體化機(jī)制協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)、公眾多方，確立區(qū)域與地方生態(tài)治理目標(biāo)，整合多方、跨區(qū)域生態(tài)利益，合理劃分各地、各級(jí)生態(tài)責(zé)任，建立生態(tài)治理資源保障機(jī)制，以及制定生態(tài)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域生態(tài)科學(xué)有效治理。

四、結(jié)語(yǔ)

生態(tài)治理機(jī)制建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)和責(zé)任政府構(gòu)建的一項(xiàng)重要內(nèi)容。長(zhǎng)江作為世界水能第一大河、亞洲第一長(zhǎng)河，全線匯聚了1萬(wàn)余條支流， 沿線滋養(yǎng)了近 5 億人口，橫跨我國(guó)東中西三大區(qū)域，其作為我國(guó)重要的生態(tài)系統(tǒng)組成區(qū)域，對(duì)沿線省市以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與綠色轉(zhuǎn)型具有重大意義。如何在保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的雙重任務(wù)下，緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)兩者之間所產(chǎn)生的不協(xié)調(diào)、不平衡、不充分等問題，已成為流域、濱海或近海經(jīng)濟(jì)活躍區(qū)政府治理水平與治理能力的重要體現(xiàn)。因此，構(gòu)建長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)一體化協(xié)同治理機(jī)制是新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的迫切訴求，更是綠色發(fā)展理念的科學(xué)內(nèi)涵。

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