中國(guó)在北極開展活動(dòng)有了政策依據(jù)

楊晨

1月26日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《中國(guó)的北極政策》白皮書，第一次全面準(zhǔn)確地闡述了中國(guó)如何看待北極的形勢(shì)與變化、中國(guó)與北極的關(guān)系、中國(guó)的北極政策目標(biāo)和基本原則、中國(guó)參與北極事務(wù)的主要政策主張，具有重要意義。白皮書明確了中國(guó)作為“北極事務(wù)重要利益攸關(guān)方”的定位，提出穩(wěn)步推進(jìn)北極國(guó)際合作的原則與主張，旨在增加中國(guó)北極政策的透明度，消除對(duì)中國(guó)參與北極開發(fā)的疑慮，發(fā)出中國(guó)致力于與國(guó)際社會(huì)共同維護(hù)北極的和平、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的積極信息。

白皮書問世“水到渠成”

在當(dāng)日的外交部例行記者會(huì)上，外交部發(fā)言人華春瑩表示，中國(guó)政府之所以現(xiàn)在發(fā)表北極政策白皮書，用一個(gè)詞來概括，就是“水到渠成”。華春瑩介紹，中國(guó)北極政策的出臺(tái)具有實(shí)踐基礎(chǔ)。中國(guó)自上世紀(jì)90年代開始就實(shí)質(zhì)性地參與北極事務(wù)，廣泛開展各類北極活動(dòng)，已經(jīng)成為北極活動(dòng)大國(guó)。華春瑩表示，“在實(shí)踐當(dāng)中，中國(guó)已逐漸形成了北極各具體領(lǐng)域的立場(chǎng)主張和通常做法，具備了總結(jié)提煉北極政策主張的基本條件?！薄爸袊?guó)盡快出臺(tái)北極政策也是國(guó)際社會(huì)的期待。制訂北極政策、規(guī)范指導(dǎo)北極活動(dòng)是各國(guó)通常做法，比如中國(guó)的近鄰日本、韓國(guó)，歐洲國(guó)家英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等非北極國(guó)家以及北極八國(guó)都已經(jīng)發(fā)布了北極政策文件。中國(guó)政府現(xiàn)在發(fā)表《中國(guó)的北極政策》白皮書應(yīng)該說是恰逢其時(shí)、水到渠成的。”

解讀白皮書

白皮書全文約9000字，除前言、結(jié)束語(yǔ)外，共包括四個(gè)部分，分別為北極的形勢(shì)與變化、中國(guó)與北極的關(guān)系、中國(guó)的北極政策目標(biāo)和基本原則、中國(guó)參與北極事務(wù)的主要政策主張。白皮書說，在經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化不斷深入發(fā)展的背景下，北極在戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)、科研、環(huán)保、航道、資源等方面的價(jià)值不斷提升，受到國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)注。北極問題已超出北極國(guó)家間問題和區(qū)域問題的范疇，涉及北極域外國(guó)家的利益和國(guó)際社會(huì)的整體利益，攸關(guān)人類生存與發(fā)展的共同命運(yùn)，具有全球意義和國(guó)際影響。

外交部副部長(zhǎng)孔鉉佑此前談到，北極是陸海兼?zhèn)涞慕?，它的特殊地理位置和生態(tài)環(huán)境決定了北極在科學(xué)研究、環(huán)境保護(hù)、資源利用和應(yīng)對(duì)氣候變化等方面具有不可替代的重要作用。北極問題不僅涉及北極國(guó)家，而且具有全球意義和國(guó)際影響。中國(guó)作為北極域外國(guó)家，是北極事務(wù)的積極參與者、建設(shè)者和貢獻(xiàn)者，努力為北極的變化和發(fā)展貢獻(xiàn)中國(guó)的智慧和力量。

中國(guó)政府發(fā)表《中國(guó)的北極政策》白皮書旨在向各方全面介紹中國(guó)參與北極事務(wù)的基本立場(chǎng)和政策主張，傳遞中國(guó)致力于與各方共同維護(hù)北極的和平、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的意愿。我們希望白皮書對(duì)內(nèi)有利于指導(dǎo)中國(guó)的北極活動(dòng)與北極的合作，提高中國(guó)公眾對(duì)北極問題的認(rèn)知。對(duì)外有利于與其他北極利益攸關(guān)方建立良性的互動(dòng)，共創(chuàng)北極更加美好的未來。

為了讓大家更好的理解白皮書的主要內(nèi)容，孔鉉佑用“明確定位、設(shè)定目標(biāo)、堅(jiān)持原則、闡釋主張”這十六個(gè)字加以概括。

“明確定位”就是中國(guó)是北極事務(wù)的重要利益攸關(guān)方，這一身份定位是中國(guó)參與北極事務(wù)的基本出發(fā)點(diǎn)。這個(gè)定位體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，中國(guó)是地緣上的近北極國(guó)家，中國(guó)是陸上最接近北極圈的國(guó)家之一，北極的自然狀況及其變化對(duì)中國(guó)的氣候系統(tǒng)、生態(tài)系統(tǒng)以及中國(guó)的農(nóng)林漁和海洋等產(chǎn)業(yè)具有直接的影響。第二，中國(guó)是北極有關(guān)跨區(qū)域和全球性問題或事務(wù)的重要攸關(guān)方和參與者，特別是北極的氣候變化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源勘探與可持續(xù)利用、和平安全和發(fā)展等全球性挑戰(zhàn)，與包括中國(guó)在內(nèi)的域外國(guó)家密不可分。中國(guó)作為聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)和一系列涉北極國(guó)際條約的締約國(guó)，作為世界貿(mào)易大國(guó)和能源消費(fèi)大國(guó)，對(duì)北極跨區(qū)域和全球性事務(wù)肩負(fù)重要責(zé)任，與各國(guó)利益相融、休戚與共。

設(shè)定目標(biāo)。中國(guó)的北極政策目標(biāo)是：認(rèn)識(shí)北極、保護(hù)北極、利用北極和參與治理北極。上述目標(biāo)要素有機(jī)聯(lián)系，構(gòu)成一個(gè)不可分割的整體。認(rèn)識(shí)北極是中國(guó)開展北極活動(dòng)的先導(dǎo)。保護(hù)與利用北極是中國(guó)參與北極活動(dòng)的兩種主要形式。依法治理北極是中國(guó)參與北極事務(wù)規(guī)范化管理的主要手段。通過認(rèn)識(shí)、保護(hù)、利用和參與北極的治理，中國(guó)致力于同各國(guó)一道，推動(dòng)北極的可持續(xù)發(fā)展。

堅(jiān)持原則。中國(guó)堅(jiān)持本著“尊重、合作、共贏、可持續(xù)”的基本原則參與北極事務(wù)。尊重就是要相互尊重，既尊重北極國(guó)家在北極享有的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，尊重北極土著人的傳統(tǒng)和文化，也尊重北極域外國(guó)家依法在北極開展活動(dòng)的權(quán)利和自由，尊重國(guó)際社會(huì)在北極的整體利益。合作就是要在北極建立多層次、全方位、寬領(lǐng)域的合作關(guān)系。

闡釋主張。中國(guó)參與北極事務(wù)的主要政策主張有五項(xiàng)：第一，不斷深化對(duì)北極的探索和認(rèn)知；第二，保護(hù)北極生態(tài)環(huán)境和應(yīng)對(duì)氣候變化；第三，依法合理利用北極資源，以可持續(xù)的方式參與北極航道、非生物資源、漁業(yè)等生物資源和旅游資源的開發(fā)利用；第四，積極參與北極治理和國(guó)際合作；第五，促進(jìn)北極和平與穩(wěn)定。

本著國(guó)際法原則開展北極活動(dòng)

全球變暖使北極航道有望成為國(guó)際貿(mào)易的重要運(yùn)輸干線。我們作為海上貿(mào)易大國(guó)，也密切關(guān)注北極航道的開發(fā)利用情況，除了中國(guó)之外，包括日本、韓國(guó)等貿(mào)易大國(guó)也都非常關(guān)注利用的情況。我們?cè)敢馀c有關(guān)國(guó)家特別是北極國(guó)家在北極航道的經(jīng)濟(jì)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和海洋科研等方面來開展互利互惠的合作。

同時(shí)，中國(guó)尊重北極國(guó)家依法對(duì)其國(guó)家管轄海域行使管理權(quán)。我們注意到北極國(guó)家為服務(wù)通航，從法律制度、基礎(chǔ)設(shè)施、海圖、油污預(yù)防和反應(yīng)等方面都做了很多充分的準(zhǔn)備。我國(guó)主張北極國(guó)家依據(jù)國(guó)際法來管理北極航道，充分保障各個(gè)國(guó)家依法利用北極航道的權(quán)利和自由。

維護(hù)是指維護(hù)北極國(guó)際治理的基本法律框架。目前沒有統(tǒng)一的國(guó)際條約來規(guī)范各類的北極活動(dòng)，《聯(lián)合國(guó)憲章》、《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和《斯匹次卑爾根群島條約》，為北極的國(guó)際治理提供了基本的法律框架或者基本遵循。實(shí)踐證明這些框架是行之有效的，得到了各有關(guān)國(guó)家的認(rèn)同和接受，也有力保障了公平合理的北極秩序。為了北極國(guó)際治理，我們認(rèn)為還是應(yīng)該繼續(xù)維護(hù)和堅(jiān)持這一基本的法律框架。

尊重是指尊重北極國(guó)際治理的合作機(jī)制。經(jīng)過多年的發(fā)展，北極治理已經(jīng)建立起全球、區(qū)域、國(guó)家三個(gè)層次，多個(gè)利益攸關(guān)方參與的多元合作機(jī)制。這些機(jī)制總體上運(yùn)行還是有效的，有利推動(dòng)了各個(gè)領(lǐng)域的北極合作。今后北極國(guó)際治理應(yīng)當(dāng)充分尊重現(xiàn)行的合作機(jī)制，平衡的顧及、照顧各方利益，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)合作共贏。

發(fā)展是指推動(dòng)北極國(guó)際治理與時(shí)俱進(jìn)、有序的發(fā)展。近年來，北極的搜救、科研、航行等領(lǐng)域的新規(guī)則都陸續(xù)出臺(tái)。北冰洋公海的漁業(yè)協(xié)定談判也已經(jīng)完成，代表了北極國(guó)際治理的最新發(fā)展。所以我們期待與有關(guān)各方一道，本著相互尊重、合作共贏的理念，繼續(xù)推動(dòng)北極國(guó)際治理的健康有序發(fā)展。

增信釋疑很重要

上海國(guó)際問題研究院全球治理所所長(zhǎng)助理趙隆參與撰寫了該白皮書。作為學(xué)者，此前當(dāng)趙隆去參加有關(guān)北極的國(guó)際會(huì)議時(shí)，常會(huì)遇到這樣的問題：“中國(guó)的報(bào)告為什么沒有出來？中國(guó)到底想在北極干什么”。在他看來，這份白皮書實(shí)際上是中國(guó)參與北極合作的前提，即中國(guó)有了一份指導(dǎo)性的文件，未來在國(guó)際上的交流有了更明確的大方向。

趙隆認(rèn)為，白皮書可以向外界傳遞出一個(gè)信息：中國(guó)不會(huì)去超越自己的身份，去替代北極國(guó)家來治理、管控北極。但是它里面的很多想法和思考，實(shí)際上體現(xiàn)了中國(guó)國(guó)家和領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于全球治理的思想，和對(duì)于整個(gè)新疆域（也就是深海、極地、外空、互聯(lián)網(wǎng)）的新思考。包括習(xí)近平主席在日內(nèi)瓦講話里提出的，新疆域合作，中國(guó)要堅(jiān)持和平、主權(quán)，普惠、共治原則。這些原則都在白皮書里有所體現(xiàn)。

另外，我們更關(guān)注北極，也提出了一些想法。比如各國(guó)在北極要相互尊重。北極國(guó)家依據(jù)相關(guān)國(guó)際法，享有主權(quán)權(quán)利，包括管轄權(quán)。我們提倡的是其他國(guó)家包括北極國(guó)家，也應(yīng)該尊重中國(guó)根據(jù)國(guó)際法享有的一些權(quán)利和自由，包括科學(xué)考察，航道利用等。

趙隆談到，總體上來看，北極國(guó)家對(duì)于中國(guó)參與北極事務(wù)持歡迎態(tài)度，中國(guó)與所有北極國(guó)家都建立了對(duì)話機(jī)制。但難以避免的是一些媒體和學(xué)者對(duì)中國(guó)的參與持懷疑態(tài)度，比如認(rèn)為中國(guó)要打破身份界限，超越非北極國(guó)家的身份，將自己的軍事力量向北極部署、掠奪資源等。但這份報(bào)告出來以后，可能會(huì)有澄清的作用，減少這種各方對(duì)于中國(guó)的疑慮。因?yàn)橹耙恢倍紱]有官方的說法，更多的是學(xué)界和新聞界討論?，F(xiàn)在給出一份這樣的官方報(bào)告，能夠清楚表明中國(guó)對(duì)北極的立場(chǎng)和看法，會(huì)起到積極的作用，減少不切實(shí)際的負(fù)面聲音。

中國(guó)對(duì)北極的探索相較于俄羅斯等國(guó)還是小巫見大巫，在沒有合適的條件和設(shè)備下，將如何實(shí)施這樣的計(jì)劃？就此問題，趙隆回應(yīng)：首先要遵循一個(gè)漸進(jìn)的原則。另外一個(gè)原則是，要做自己份內(nèi)的事情，不能超越自己的身份定位，也不能超越相關(guān)法律賦予你的權(quán)利和自由。也就是在力所能及的范圍之內(nèi)，做一個(gè)公共產(chǎn)品的提供者，包括一個(gè)建設(shè)性的合作者，要把這個(gè)定位搞清楚，而不是說有了這個(gè)報(bào)告，就大張旗鼓地進(jìn)軍北極，我覺得這個(gè)是非常不切實(shí)際的。

中國(guó)人的“北極行動(dòng)”

自從上個(gè)世紀(jì)90年代起，中國(guó)對(duì)北極事務(wù)的參與也邁出了實(shí)質(zhì)性的步伐。當(dāng)前中國(guó)北極活動(dòng)的重點(diǎn)主要是包括北極科研、北極保護(hù)和北極合作三個(gè)方面。第一，中國(guó)持續(xù)開展北極的科研，探索和認(rèn)知是中國(guó)北極活動(dòng)的優(yōu)先方向。2004年中國(guó)的北極黃河站監(jiān)測(cè)，從1990年起，中國(guó)以“雪龍?zhí)枴笨瓶即瑸槠脚_(tái)，成功的進(jìn)行了8次北冰洋的科學(xué)考察和14個(gè)年度的黃河站的站基科學(xué)考察。中國(guó)已經(jīng)在北極地區(qū)逐步建立起海洋、冰雪、大氣、生物、地質(zhì)等多學(xué)科的觀測(cè)體系。

第二，中國(guó)堅(jiān)持加強(qiáng)北極的保護(hù)。北極保護(hù)主要包括應(yīng)對(duì)北極的氣候變化、保護(hù)北極獨(dú)特的自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)、尊重北極多樣化的社會(huì)文化，以及土著人的歷史傳統(tǒng)。我們切實(shí)遵循《巴黎協(xié)定》的原則精神，采取減排措施來保護(hù)北極生態(tài)系統(tǒng)，持續(xù)參與北極候鳥遷徙研究，支持包括候鳥在內(nèi)的北極物種的保護(hù)合作。

第三，中國(guó)積極推動(dòng)北極的合作。與各有關(guān)方面開展了北極合作是我們參與北極事務(wù)的有效途徑，中國(guó)北歐北極合作研討會(huì)迄今已經(jīng)分別在中國(guó)和北歐共舉辦了五屆，成為中國(guó)與北歐國(guó)家間探討北極合作的重要平臺(tái)。2013年，我們成功主辦了第五屆世界馴鹿養(yǎng)殖者代表大會(huì)，展現(xiàn)了我們與北極土著人組織的良好合作。中國(guó)參與俄羅斯亞馬爾LNG項(xiàng)目成為北極國(guó)際合作的一個(gè)典范。從2016年開始，中國(guó)、日本、韓國(guó)北極事務(wù)高級(jí)別對(duì)話，每年舉行一次，到現(xiàn)在為止已經(jīng)舉行了兩次，有力推動(dòng)了三國(guó)相關(guān)北極交流與合作。據(jù)了解，今年中日韓的有關(guān)北極對(duì)話還將舉行。

當(dāng)前，“一帶一路”國(guó)際合作不斷取得積極成果。其中“一帶一路”建設(shè)與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟的對(duì)接合作也在穩(wěn)步的得到推進(jìn)。中國(guó)同俄羅斯在“一帶一路”建設(shè)與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟對(duì)接的框架下，也在積極的探討北極航道的開發(fā)利用合作，并且將北極航道開發(fā)利用，包括打造“冰上絲綢之路”作為對(duì)接的重要方向，加以推動(dòng)。中國(guó)將依托北極航道的開發(fā)利用，與俄羅斯以及其他有關(guān)有意愿的國(guó)家共同建設(shè)“冰上絲綢之路”。