人口流出與城市公共服務(wù)投入關(guān)系研究*——以D市為例

廣東培正學(xué)院 李芳

一、研究問題的提出

城市是現(xiàn)代人生活的居所，中國當(dāng)前人口城市化率在2020年達(dá)到63.89%，城市逐漸成為人口集聚工作和生活的主要場所。此前，像西安、天津、武漢等二線城市陸續(xù)出臺人口落戶的優(yōu)惠政策，主要指向的就是主動吸引人口集聚的內(nèi)涵。[1]可以說，中國當(dāng)前邁向城市化發(fā)展的高級階段，城市發(fā)展的成功與否同人口的集聚有著密切關(guān)系。毫不夸張地說，哪個城市獲得了人口集聚的優(yōu)勢地位，哪個城市就能在城市競爭中取得發(fā)展動力并逐漸勝出。[2]然而在城鎮(zhèn)化的實踐發(fā)展過程中，有些城市和城鎮(zhèn)對人口與產(chǎn)業(yè)的集聚能力不斷增強(qiáng)，而另一些城市卻面臨人口流失和產(chǎn)業(yè)衰敗的困境。如何有效維持城市業(yè)已集聚的人口規(guī)模，成為鞏固城鎮(zhèn)化成果的重要理論問題和實踐問題。

針對上述研究問題，學(xué)界對人口集聚與公共服務(wù)供給關(guān)系問題，進(jìn)行了有益的探索。二者之間的關(guān)系模式，為政府通過公共服務(wù)政策安排鞏固城鎮(zhèn)化成果提供了具有實踐指導(dǎo)意義的理論基礎(chǔ)。在人口總體趨勢向城市集聚的大背景下，已經(jīng)有部分城市出現(xiàn)了人口外流趨勢。人口外流現(xiàn)象也逐漸為學(xué)術(shù)界所注意。部分學(xué)者以“城市收縮”為主題探討了人口流出帶來的城市發(fā)展困境，并以國外的諸多收縮城市為案例進(jìn)行了較為詳細(xì)的分析。我國學(xué)者主要從城市發(fā)展機(jī)制視角，討論了城市人口流出與特定城市發(fā)展歷史的關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化供給與新型城鎮(zhèn)化二者之間是相互影響、相互促進(jìn)的關(guān)系[3]，同時也有學(xué)者通過回歸分析發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)對公共服務(wù)供給的促進(jìn)作用較為明顯，因為城鎮(zhèn)化提升可以促進(jìn)地方財政能力增強(qiáng)，從而推動地方公共服務(wù)供給水平顯著提高[4]。趙怡虹、李峰認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化可以提高勞動力資源配置效率，對城鄉(xiāng)差距具有收斂作用，因此能夠促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展與鞏固[5]。還有學(xué)者指出公共服務(wù)對勞動力流向有穩(wěn)健的影響作用，并進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)長期流動的勞動力更會選擇流向公共服務(wù)好的城市[6]。針對現(xiàn)實的差異情況，也有學(xué)者探討了公共服務(wù)供給與城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)明顯的錯位、不協(xié)調(diào)以及梯度差別[7]。江依妮的研究發(fā)現(xiàn)外來人口的增加對不受戶籍限制的公共服務(wù)的支出水平?jīng)]有直接影響，而與外來人口相關(guān)的部分公共服務(wù)支出水平，會隨外來人口的增加而提高[8]。

概而言之，人口集聚與公共服務(wù)供給關(guān)系問題研究的文獻(xiàn)日益豐富，相關(guān)經(jīng)驗研究也逐步在積累，研究視角也逐漸得到有效拓展，但是具有典型意義的針對個案的實證研究較為缺乏。在此背景下，本文主要以D市為例，探討人口流出與城市公共服務(wù)支出的關(guān)系特征，即從人口流出這個獨(dú)特視角，討論人口的縮減如何影響城市財政，繼而影響城市政府對公共服務(wù)的投入。對這一問題的研究有著重要的理論價值，同時也將對城市發(fā)展的實踐有著重要的指引作用。

二、人口流出與公共服務(wù)關(guān)系的理論框架建構(gòu)

本文的研究對象是D市人口流出狀況與地方政府公共服務(wù)投入的關(guān)系情況。在探究二者之間的內(nèi)在聯(lián)系及其機(jī)制的過程中，先構(gòu)建如下理論框架以進(jìn)行定量分析。人口流出與公共服務(wù)投入之間，實際上存在著一個循環(huán)影響的關(guān)系鏈條。

首先是人口狀況，即D市的常住人口。城市的公共服務(wù)面向城市常住人口，二者之間存在著相互影響的機(jī)制鏈條?？梢悦鞔_的是，人口的集聚先會影響相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)狀況與規(guī)模，繼而通過產(chǎn)業(yè)的發(fā)展影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)總量。城市經(jīng)濟(jì)是一切服務(wù)建立的基礎(chǔ)，因此，藉由人口與產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)聯(lián)，可以構(gòu)筑人口與各種服務(wù)的關(guān)系。在城市發(fā)展中，城市常住人口在影響產(chǎn)業(yè)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量的前提下，對政府影響最大的是相應(yīng)的稅收收入。[9]那么財政收入當(dāng)然會通過預(yù)算的方式進(jìn)一步影響財政支出和投入的方向，這就構(gòu)成了人口影響最終公共服務(wù)投入的關(guān)系鏈條。這一關(guān)系鏈條，實際上是一個“閉環(huán)”鏈條。顯然，面向城市常住人口的公共服務(wù)的投入會對人口集聚城市的意愿產(chǎn)生影響，最終公共服務(wù)藉由影響人口而反之影響產(chǎn)業(yè)規(guī)模乃至經(jīng)濟(jì)總量的發(fā)展。[10]

當(dāng)然，這個理論框架所囊括的影響政府公共服務(wù)投入的因素，在特定的時期中或有不同。但是，總體而言，不同時期的影響因素之間的邏輯關(guān)系即為上述影響關(guān)聯(lián)。理論框架的建構(gòu)，主要為分析現(xiàn)實狀況提供一個可以把握的視角，通過理論的提煉，能夠更為清晰的理解和厘清影響現(xiàn)實狀況發(fā)展的實際狀況。那么，本文后續(xù)實證分析，即是建立在這個理論框架之上，后續(xù)的實證模型，所要驗證的即為理論框架中究竟何種因素在最大程度影響了公共服務(wù)投入，既而形成了一種特有的公共服務(wù)投入與城市人口集聚的關(guān)聯(lián)。（見圖1）

圖1 理論框架圖

圖2 1990-2019年D市常住與戶籍人口狀況

圖3 2008-2019年D市預(yù)算收入與支出

三、人口流出視角下的公共服務(wù)投入影響分析

（一）D市的人口流出與公共服務(wù)投入狀況

D市作為一個以人口流出為特征的收縮城市，其主要表現(xiàn)就體現(xiàn)在其常住人口和戶籍人口之間缺口的持續(xù)性擴(kuò)大。實際上，自20世紀(jì)90年代開始，D市的戶籍人口就開始呈現(xiàn)大于常住人口的態(tài)勢，而這一人口流出狀態(tài)一直持續(xù)發(fā)展。至2019年，戶籍人口高于常住人口近180萬人。在D市人口持續(xù)流出的背景下，公共服務(wù)投入的狀況本文以一般公共預(yù)算支出為衡量指標(biāo)。在2008年以后，公共預(yù)算支出呈現(xiàn)不斷增長的態(tài)勢，可以看作政府對公共服務(wù)投入的持續(xù)擴(kuò)大。實際上，D市一般預(yù)算支出的增幅特別顯著。2008年一般預(yù)算支出約83億元，至2019年支出規(guī)模接近460億元。然而，放置在人口收縮的背景下，人口持續(xù)收縮，公共服務(wù)投入持續(xù)增大，二者之間到底呈現(xiàn)何種關(guān)系，這個問題的張力立刻凸顯出來。地方人口如果影響政府的財政，按照應(yīng)有的內(nèi)在邏輯，人口的流失應(yīng)該造成政府公共服務(wù)投入的縮減。然而D市的公共支出并未受到人口流失的影響，二者的內(nèi)在關(guān)聯(lián)具有極為重要的理論價值。

（二）公共服務(wù)投入影響因素回歸分析

本文選取公共服務(wù)投入總額作為因變量y，自變量為全社會固定資產(chǎn)投資額（x1）、社會消費(fèi)品零售總額（x2）、地方一般公共預(yù)算收入（x3）、地區(qū)生產(chǎn)總值（x4）、人口流出數(shù)量（x5）。為了便于回歸分析和比較研究，本文根據(jù)收集到的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)，建立了以下多元線性回歸模型：y=β0+β1x1+β2x2+β3x3+β4x4+β5x5+εi其中，xi（i=1，2，…，5）為選取的影響因素經(jīng)濟(jì)指標(biāo)；βi（i=1，2，…，5）為各指標(biāo)對應(yīng)的系數(shù)；β0為截距系數(shù)，它表示解釋變量為0時公共服務(wù)支出總額；β1、β2、β3、β4、β5為斜率項系數(shù)；εi為隨機(jī)干擾項，將影響y的其他因素歸入其中。

當(dāng)數(shù)據(jù)中存在多個不同的自變量指標(biāo)，各自變量之間容易存在多重共線性問題。此時采用逐步回歸分析方法，可以有效消除多重共線性的影響，并且在兼顧所選變量重要性和有效性的同時，最大程度減少由于引入冗余變量所帶來的誤差。在本文的研究中，存在多個可能影響公共服務(wù)投入的自變量指標(biāo)，因此采用逐步回歸分析法可以有效地篩選出對因變量即“公共服務(wù)投入”影響最大的自變量指標(biāo)，同時把影響最小的自變量指標(biāo)自動剔除，從而得到最終的回歸模型?，F(xiàn)經(jīng)過軟件進(jìn)行回歸分析所得到的結(jié)果如表1、表2：

表1 方程總體擬合度結(jié)果

表2 回歸方程模型系數(shù)值

從回歸分析結(jié)果各表看，F(xiàn)值為586.576，對應(yīng)顯著性為0.000，小于0.05，滿足多重共線性檢驗，說明其回歸系數(shù)均具有統(tǒng)計學(xué)意義上的顯著性。在所得到的回歸方程中，全社會固定資產(chǎn)投資額變量對應(yīng)的顯著性水平為0.000，小于0.05，其對應(yīng)的t值為24.219，說明其與公共服務(wù)投入間存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，而另一個影響公共服務(wù)投入的變量為人口流出數(shù)，二者之間構(gòu)成負(fù)相關(guān)關(guān)系。由所得到的回歸方程：Y = 20.405 + 0.13x1-0.15x5，可知固定資產(chǎn)投資額增長1個單位，公共服務(wù)投入可以增加0.13個單位；人口流出數(shù)量增加1個單位則會引起公共服務(wù)投入減少0.15個單位。

四、結(jié)論與對策

（一）結(jié)論

通過回歸分析的結(jié)果，可以看出前文所構(gòu)建的理論邏輯中表述的影響城市公共服務(wù)投入的內(nèi)在機(jī)制仍然是成立的。只是在特定的城市中，影響因素的作用大小有所差異。在本文的研究對象中，影響城市公共服務(wù)投入的主要是固定資產(chǎn)投資和人口流出規(guī)模兩個因素，而其他諸如國民生產(chǎn)總值，財政收入狀況等因素的影響作用相對較小。固定資產(chǎn)投資在本案例研究中，與城市公共服務(wù)投入呈現(xiàn)正向關(guān)系。那么可以看出，固定資產(chǎn)投資帶動的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，比較直接地影響了政府能夠左右的財力，從而給政府的公共服務(wù)投入帶來較為直接的影響。而人口流出數(shù)量與公共服務(wù)的投入是負(fù)向關(guān)系，說明此前建立的人口規(guī)模影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展并且影響政府支出規(guī)模的基本邏輯還是成立的。然而，需要注意的是，所獲得的回歸方程的截距，是較大數(shù)值的正截距。說明上述兩項因素的影響，在一定范圍內(nèi)并不直接作用于公共服務(wù)投入，而地方政府的內(nèi)在投入動能較為充分。換言之，在固定資產(chǎn)投資和人口流出規(guī)模的影響都忽略不計時，政府公共服務(wù)投入仍為截距項的取值20.405。這說明了在所取值的自變量之外仍然存在影響地方政府進(jìn)行公共服務(wù)投入的因素。結(jié)合政府財政收支圖表看，地方政府的赤字財政不斷呈現(xiàn)擴(kuò)張趨勢，說明地方政府在財政約束之外，有著強(qiáng)烈的擴(kuò)張性投入的動機(jī)。當(dāng)然，相關(guān)研究指出我國地方政府的預(yù)算“軟約束”狀況，使得其不顧財政現(xiàn)狀而進(jìn)行較大規(guī)模的公共工程投資的情形比較多見。這既是地方政府晉升激勵機(jī)制帶來的結(jié)果，也是地方政府債務(wù)約束制度不夠健全導(dǎo)致的一種現(xiàn)象。

（二）相關(guān)政策建議

第一、加強(qiáng)人口引導(dǎo)政策，推動常住人口的持續(xù)增長。對于D市而言，人口的持續(xù)流出已經(jīng)形成了一定的政策慣性，而且規(guī)模呈現(xiàn)不斷增大的態(tài)勢。人口的持續(xù)流出無論從何種角度而言，都將對城市發(fā)展的基礎(chǔ)造成不利的影響。在華南地區(qū)，人口持續(xù)向珠三角集聚的大趨勢難以改變，但是就D市而言，下轄三縣兩區(qū)，三縣流出人口占據(jù)了人口流出規(guī)模的比重最大。因此，如何留住縣域人口實際是其扭轉(zhuǎn)整個人口流出局面的根本。那么本市建立鼓勵縣域人口在D市區(qū)落戶的政策，以及賦予縣級人口落戶市區(qū)的相應(yīng)公共服務(wù)權(quán)利可能有效引導(dǎo)縣域人口的流入，減少流出，形成市域范圍人口相對均衡增長的態(tài)勢。第二、優(yōu)化政府固定資產(chǎn)投資流向，形成公共服務(wù)設(shè)施的大跨步發(fā)展。D市的固定資產(chǎn)投資額對公共服務(wù)投資的影響較為明顯。那么進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)政府及社會投資向公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)入，繼續(xù)強(qiáng)化固定資產(chǎn)投資對公共服務(wù)的支撐作用，將對D市整體的發(fā)展提供堅實的保障。在固定資產(chǎn)繼續(xù)發(fā)展的格局下，一方面公共服務(wù)得到加強(qiáng)，另一方面良好的發(fā)展格局也將吸引人口的流入，有利于D 市整體經(jīng)濟(jì)社會良性循環(huán)增長。第三、強(qiáng)化財政風(fēng)險意識，形成財政收支的平衡增長格局。D市作為三線城市，政府的投資導(dǎo)向關(guān)系到整個社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本格局。然而，當(dāng)前D市的財政赤字趨勢不斷擴(kuò)大。換言之，當(dāng)前D市公共服務(wù)的增長以及維系增長的固定資產(chǎn)投資，較多是政府赤字財政給與的支持。這種發(fā)展態(tài)勢的可持續(xù)性仍然存在潛在風(fēng)險。當(dāng)前需要加大人口流入的引導(dǎo)，在擴(kuò)大常住人口規(guī)模的基礎(chǔ)上，形成切實的經(jīng)濟(jì)內(nèi)在需求，從而推動經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長，才能從根本上構(gòu)建D市城市發(fā)展的良好內(nèi)在增長機(jī)制，推進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。