強制分類背景下看生活垃圾管理運行機制的調(diào)整*——以武漢市垃圾分類處理現(xiàn)狀為例

華中師范大學(xué)社會學(xué)院 郭京驍，許帥航

2015年以來，隨著國務(wù)院《生態(tài)文明體制改革總體方案》的頒布，特別是《生活垃圾分類制度實施方案》《關(guān)于加快推進部分重點城市生活垃圾分類工作的通知》的出臺，以及全國首個強制性垃圾分類的地方性法規(guī)《上海市生活垃圾管理條例》的正式生效，強制性垃圾分類對城市原有垃圾管理政策的沖擊日益凸顯，城市生活垃圾管理運行體制面臨著前所未有的機遇和挑戰(zhàn)。

本文以生活垃圾分類重點城市——武漢市作為實地調(diào)查對象和經(jīng)驗分析材料，運用文本分析、政府訪談、問卷調(diào)查和參與觀察等方法，在2019年7月至2021年7月份對該市的生活垃圾分類投放、分類收運、分類處置等環(huán)節(jié)進行了詳細調(diào)查。研究的目的主要有以下幾點：（1）描述城市生活垃圾管理運行機制在由舊體制向強制分類的新體制過渡時期的主要特征；（2）指出現(xiàn)在生活垃圾管理運行過程中阻礙垃圾分類的主要因素；（3）提出建議，并為城市生活垃圾管理運行體制的調(diào)整和管理政策的創(chuàng)新提供事實和理論依據(jù)。

涉及生活垃圾管理運行過程中的不同環(huán)節(jié)行為主體或相關(guān)行為者在垃圾分類議題上“集體行動的困境”，關(guān)于集體行動的困境，與之相關(guān)的公共選擇分析模型影響最大的有三個：公用地悲劇、囚徒困境和集體行動的邏輯[1]。垃圾分類不僅是涉及政府各部門的公共管理事務(wù)，也是涉及政府、居民、企業(yè)等不同主體共同參與的集體行動或公共事務(wù)，因此生活垃圾的管理運行過程必然涉及集體行動的困境，甚至?xí)蔀槔诸惖闹匾璧K因素。

一、管理體制現(xiàn)狀

過去多年，垃圾分類工作對于國內(nèi)絕大多數(shù)城市來說都是“頑疾沉疴”，口號喊了多年卻始終未見成效。自20世紀90年代末期，武漢市開始推行垃圾分類工作，其中有三次較大規(guī)模的試點活動，卻又三次被叫停。在2015年，尤其是2017年之后，隨著國家層面正式出臺《生活垃圾分類制度實施方案》，以及武漢市被確定為垃圾分類重點城市，武漢市在當(dāng)年便出臺了《武漢市生活垃圾分類實施方案》，確定了城區(qū)生活垃圾分類試點范圍，制定了具體的實施方案。垃圾分類工作由城管委牽頭，各職能部門從自己的職責(zé)范圍出發(fā)協(xié)同推進。在由舊的生活垃圾管理政策向新的強調(diào)強制分類的生活垃圾管理政策轉(zhuǎn)變之際，生活垃圾管理工作進入了過渡期和轉(zhuǎn)型期，這一時期最典型的特征體現(xiàn)在管理組織架構(gòu)和管理制度安排上。

生活垃圾分類的管理工作看似簡單，實則涉及的部門單位、環(huán)節(jié)眾多，不同政府層級、管理部門的職責(zé)錯綜復(fù)雜。具體有以下幾個方面的表現(xiàn)：（1）在對不同種類生活垃圾的管理上，市城管委負責(zé)干濕垃圾（在當(dāng)前生活垃圾分類真正落實前，其負責(zé)幾乎所有的混合生活垃圾），市供銷合作總社負責(zé)可回收物，市食藥監(jiān)局負責(zé)有害垃圾；（2）在對不同場所生活垃圾的管理上，市工商局負責(zé)監(jiān)管農(nóng)貿(mào)市場的垃圾分類處理工作，市教育局負責(zé)監(jiān)管中小學(xué)場所的垃圾分類處理工作等；（3）在與生活垃圾分類處理相關(guān)的事宜上，市財政局負責(zé)撥款，市發(fā)改委負責(zé)相關(guān)垃圾處理設(shè)施的建設(shè)等；（4）市級政府負責(zé)垃圾分類的指導(dǎo)與監(jiān)管，具體執(zhí)行則由十三個區(qū)級政府各自負責(zé)。而主管生活垃圾分類工作的市城管委所擁有的權(quán)限往往并不能夠統(tǒng)籌其他的市級平行部門或區(qū)級政府實體。

《武漢市生活垃圾分類管理辦法》于2020年出臺，《管理辦法》及其配套制度將細化完善生活垃圾分類相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范。不過，根據(jù)其他先行省市的經(jīng)驗來看，《管理辦法》的出臺并不必然標(biāo)志著強制性垃圾分類政策在短時間內(nèi)落實。這也就意味著辦法的出臺僅僅意味著強制性垃圾分類工作邁出第一步，之后仍有包括配套政策研究、制度建構(gòu)和居民動員等，強制性垃圾分類無法在短時期內(nèi)實現(xiàn)真正落實和有效運行。

相關(guān)管理部門在過渡時期出現(xiàn)了“搭便車”行為。集體行動如果沒有很好地進行組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計和組織制度的建構(gòu)，那么公共組織就會成為“大鍋飯”的溫床，“自利性”就會腐蝕“公共性”[2]。因此，在“城市生活垃圾分類”的集體目標(biāo)下，缺少完善和明確的制度設(shè)計，運動式治理的組織架構(gòu)又無法實現(xiàn)有效的常態(tài)化運行，就會為生活垃圾分類的公共管理事務(wù)中所涉及的眾多部門和單位的“搭便車”行為提供了便利。垃圾分類管理工作這項公共事務(wù)在管理層面上就遇到了集體行動的困境。

二、垃圾投放環(huán)節(jié)的居民和政府行動

本環(huán)節(jié)針對生活垃圾投放的居民主體獲得第一手資料的最主要方法是問卷調(diào)查。本次問卷調(diào)查的內(nèi)容主要有兩大方面：一是受訪者的基本情況；二是受訪者垃圾分類投放的意愿度、認知度和參與度等主體內(nèi)容。此次調(diào)查目標(biāo)樣本量為1300個，實際回收1221份問卷，其中有效問卷為987份，問卷有效率為80.84%，問卷有效率較高。通過對紙質(zhì)問卷數(shù)據(jù)進行錄入?yún)R總和分析整理，可以得到表1基本的樣本信息：

表1 樣本描述

有效樣本中，18歲-59歲人群占主體，絕大多數(shù)受訪者受過中等及以上程度教育，除漢陽區(qū)外，每個主城區(qū)問卷占比均在15%左右，占比相差不大，樣本分布隨機、均勻，本研究的數(shù)據(jù)來源較為可信。

居民生活垃圾分類投放的意愿和行為產(chǎn)生背離。一方面，居民對生活垃圾分類投放的關(guān)注度、參與意愿度都很高。在課題組回收到的998份有效居民問卷中，關(guān)注垃圾分類，即“比較關(guān)注”和“非常關(guān)注”垃圾分類的居民受訪者總和占比為68.9%，接近七成；而不關(guān)注垃圾分類，即“不太關(guān)注”和“完全不關(guān)注”垃圾分類的居民受訪者總和占比為7.81%，不到總?cè)藬?shù)的一成。愿意參與生活垃圾分類的受訪者占83.39%，明確表示不愿意參與到垃圾分類行動中的受訪者只占2.63%，絕大多數(shù)居民受訪者對參與生活垃圾分類投放的意愿高漲。另一方面，雖然有大約四分之三的受訪者或多或少地賣過“廢報紙等紙類”“廢鐵塊等金屬”和“塑料瓶等塑料”等各種廢品，在非正式意義上促進了可回收物的“分類投放”；但在日常生活中對生活垃圾按照不同種類進行嚴格地分類投放的受訪者幾乎為零。

居民對生活垃圾分類的自覺行動存在著囚徒困境。在強制性垃圾分類政策未實施之前，對于面臨生活垃圾分類投放行為選擇的居民，我們可以將其大致分為三類：（1）獨立投放生活垃圾分類，在實際行動中會切實地做到分類投放；（2）想要對生活垃圾分類投放，但是在實際中行為有隨機性；（3）不想分類投放，在實際生活中也絕不會自愿主動地做出分類投放的行為（除非有強制性法律規(guī)定等外部壓力）。其中，對于第二類人來說（占居民的絕大多數(shù)），常常存在著囚徒困境問題。因為就生活垃圾分類投放而言，其可以帶來更好的城市環(huán)境、全社會的資源節(jié)約和城市的和諧、可持續(xù)發(fā)展，可以被看作是一種公共產(chǎn)品或公共事業(yè)。因此，每個理性的人最優(yōu)的選擇都是“不分類”，這種均衡會使得生活垃圾分類投放在沒有強制監(jiān)管的前提下無法完成、公共福利無法提高。

居民與城市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)的垃圾收運單位之間存在著特定的博弈行為，即居民有可能分類投放，也有可能不分類投放；而垃圾收運單位有可能分類收運，也有可能混合收運。在這種情況下，博弈的居民和垃圾收運單位雙方由于相互不相信對方，最終陷入了集體行動的困境，結(jié)果就是誰都沒有分類?？傮w來看，分類投放環(huán)節(jié)的居民主體和分類收運環(huán)節(jié)的單位主體之間的不信任和抱怨在統(tǒng)一有效的制度建構(gòu)完成前是難以避免的。

最后，武漢市生活垃圾分類投放的配套硬件設(shè)施尚未建設(shè)完成。一方面，武漢市的公共場所（道路、公園、“三站一場”等）正在進行“撤桶”，即撤去公共場所的垃圾桶，代之以環(huán)衛(wèi)部門每天及時地定時定點收集、運輸生活垃圾。另一方面，武漢市各社區(qū)、單位、機構(gòu)實體等正在陸續(xù)更換四分類垃圾桶或箱房（綠色的廚余垃圾桶，藍色的可回收物桶，紅色的有害垃圾桶，灰色的其他垃圾桶），為生活垃圾“四分法”的推行提供硬件保障。根據(jù)項目組對相關(guān)政府部門的訪談和對大量社區(qū)的走訪，發(fā)現(xiàn)2019年5月份全市約有50%的社區(qū)、企事業(yè)單位更換了四分類垃圾桶。武漢市城管委表示，到2020年底，四分類垃圾桶將會覆蓋全市所有的社區(qū)、單位等場所。也就是說，不管居民對垃圾分類的意愿度或認知度有多高，武漢市現(xiàn)階段的硬件設(shè)施尚無法滿足對生活垃圾進行分類投放的要求。

三、垃圾收運處置環(huán)節(jié)的運行現(xiàn)狀

垃圾收運處置工作由市城管委指導(dǎo)，由各區(qū)的城管局負責(zé)執(zhí)行，實行屬地管理。具體來說，每個區(qū)主要的生活垃圾收運工作劃片區(qū)進行，每一個片區(qū)設(shè)置一個垃圾中轉(zhuǎn)站作為垃圾收運的“神經(jīng)中樞”，具體負責(zé)該片區(qū)日常的垃圾收集和垃圾清運車調(diào)度工作。由于目前全市絕大部分生活垃圾是混合投放、收運與處置，因此末端的焚燒、水泥協(xié)同和填埋三種不同的垃圾處置方式日常所處置的生活垃圾并沒有質(zhì)的區(qū)別，只有量的區(qū)別，不同處置方式每天所能處理的混合生活垃圾量是不同的。

（一）硬件設(shè)施建設(shè)

每一個片區(qū)都建有一個垃圾中轉(zhuǎn)站，中轉(zhuǎn)站內(nèi)設(shè)有調(diào)度室、垃圾壓縮裝運處和后勤保障處等。每一個垃圾中轉(zhuǎn)站都配備有大小、類型不同的垃圾運輸車，以適應(yīng)不同的道路狀況、人流密度和垃圾狀況。垃圾運輸車主要有以下幾種：一是大型垃圾清運車，主要在凌晨車流、人流量不大的情況下清運寬闊道路兩旁的生活垃圾；二是大型垃圾清運壓縮車，該車除了裝運，還可以對生活垃圾進行壓縮脫水，減少了中轉(zhuǎn)站垃圾壓縮機的負擔(dān)；三是中型垃圾清運車，主要在道路較窄、不適宜大型垃圾清運車進入的區(qū)域進行生活垃圾的清運；四是小型垃圾清運電瓶車，主要負責(zé)在白天對居民區(qū)和商鋪密集的區(qū)域進行生活垃圾清運。

“五焚燒、兩協(xié)同、兩填埋”的生活垃圾處理廠，即五個焚燒發(fā)電廠（江夏長山口垃圾焚燒發(fā)電廠、漢口北垃圾發(fā)電廠等），日垃圾處理能力為7500噸，目前在滿負荷運行；兩個協(xié)同處置水泥窯（陳家沖、長口山水泥窯協(xié)同預(yù)處理廠），日垃圾處理能力為3000噸，目前基本滿負荷運行；兩個衛(wèi)生填埋場（長口山、陳家沖生活垃圾填埋場），日垃圾處理能力3600噸，目前基本滿負荷運行。武漢市目前對混合生活垃圾的日處理能力為14100噸，日平均生活垃圾產(chǎn)生量為12000噸左右。當(dāng)某些處理廠需要維護，或者遇到生活垃圾產(chǎn)生的高峰期時，垃圾處理廠可能會超負荷運行。

面向餐飲機構(gòu)的四個餐廚垃圾處理廠（漢口西部、武昌地區(qū)、武漢百信餐廚廢棄物處置廠等），日處理能力800噸，目前滿負荷運行。武漢市城管委近年來與市內(nèi)商圈的餐飲機構(gòu)、學(xué)校和大型企業(yè)單位的食堂簽訂了餐廚垃圾收運協(xié)議，對這些機構(gòu)的餐廚廢棄物進行專門收運處置。但是當(dāng)武漢市在未來推行強制垃圾分類政策之后，社區(qū)等場所分類出來的廚余垃圾量勢必會驟升（廚余垃圾量占生活垃圾總量的40%左右），目前的餐廚垃圾處理廠處理能力遠遠無法滿足未來所需，故需要更多的餐廚垃圾處理設(shè)施或更先進的技術(shù)。

有害垃圾處理廠。武漢市二妃山醫(yī)療廢物處置中心或大型醫(yī)院的處理中心：專門處理醫(yī)藥機構(gòu)的醫(yī)療廢物或過期藥品，每天處理能力為40噸，目前基本滿負荷運行；格力美公司：專門處置廢舊電池，由于廢舊電池量不大，而且眾多居民沒有分類投放，可以收集到的廢舊電池更少，隔一段時間才會收集一次廢舊電池進行專門處理，該公司對廢舊電池的處理能力尚未完全發(fā)揮出來。

（二）不同種類垃圾的收運處置方式

大部分地區(qū)的混合生活垃圾采用垃圾集中轉(zhuǎn)運的收運方式。首先，由各個片區(qū)的中轉(zhuǎn)站安排環(huán)衛(wèi)工人和垃圾清運車分別在凌晨4點-7點、上午9點-12點、下午3點-6點三個固定的時間段對道路、商鋪和社區(qū)等場所的垃圾、垃圾桶進行清理、裝車；其次，清理、裝車的生活垃圾由垃圾運輸車運輸?shù)狡渌鶎倨瑓^(qū)的垃圾中轉(zhuǎn)站進行簡單的分揀和壓縮脫水處理；最后，壓縮脫水后的生活垃圾再次由垃圾運輸車按照配額運輸至末端處理廠進行處理。武漢市絕大多數(shù)區(qū)域的生活垃圾都是混合收運，全市每天的生活垃圾產(chǎn)量約為1.2萬噸。

試點地區(qū)的廚余垃圾目前仍采用垃圾轉(zhuǎn)運站集中轉(zhuǎn)運的收運方式。東西湖區(qū)試點地區(qū)的生活垃圾進行了兩種分類，即將混合的生活垃圾分為廚余垃圾和其他生活垃圾兩類。居民在投放時基本上沒有做到分類投放，主要由專門的環(huán)衛(wèi)工人或保潔人員對垃圾桶內(nèi)的生活垃圾進行人工分揀。試點地區(qū)分揀出來的廚余垃圾除了在收運環(huán)節(jié)有專門的運輸車，其他環(huán)節(jié)的處置依舊與混合清運的生活垃圾一樣，故將其看做與生活垃圾處于同一條垃圾分類處理線上，試點地區(qū)每天分揀出來的廚余垃圾總量約為200噸。

餐飲機構(gòu)的餐廚廢棄物采用巡回收集直運的收運方式，即餐廚廢棄物直接由環(huán)衛(wèi)機構(gòu)收運到餐廚廢物處理廠進行專項的回收處理。目前絕大多數(shù)餐飲機構(gòu)與環(huán)衛(wèi)部門簽訂了收運協(xié)議，餐廚廢棄物首先由餐飲企業(yè)配合城管部門進行先期分揀，然后由城管部門進行專項的巡回直運，即不經(jīng)過垃圾中轉(zhuǎn)站而直接運輸?shù)綄ｉT的餐廚垃圾處理廠進行末端處置。每天專項收運的餐廚廢棄物總量約為750噸。

醫(yī)藥機構(gòu)的有害垃圾采取巡回收集直運的收運方式。日常生活垃圾中的有害垃圾主要分為醫(yī)療廢物、廢舊燈管和廢電池等。其中，醫(yī)療廢物和過期藥品主要集中于醫(yī)藥機構(gòu)，與餐廚垃圾的處理方式相似，醫(yī)藥機構(gòu)的醫(yī)療垃圾和過期藥品由專門的運輸車定期清運，并送到專門的武漢市二妃山醫(yī)療廢物處置中心進行處理；廢舊燈管和廢電池等有害垃圾的量很少，分揀出來的更少，僅占生活垃圾總量的萬分之六點七左右，基本上與其他生活垃圾混合清運、焚燒處理。分揀出來的少量有害垃圾中，電池有專門的處理廠，廢舊燈管無法處理而只能暫時儲存。每天專項收運處置的有害垃圾總量為30多噸。

四、武漢市生活垃圾管理運行機制的問題及建議

（一）影響垃圾分類的主要因素

第一，運動式治理能否實現(xiàn)常態(tài)化運行。其實在各項基層工作中，運動式治理的例子并不少見，集中力量處理一項工作常常能迅速見效，但如何實現(xiàn)常態(tài)化運行？運動式治理短期效應(yīng)的一個重要原因是，相關(guān)部門在畢其功于一役的行政壓力驅(qū)動下“用力過猛”，不利于治理成果的有效積累。而正如我們在文章的開始所提到的，發(fā)達國家往往需要用十幾年甚至數(shù)十年的時間才能使社會大眾真正養(yǎng)成垃圾分類的生活方式和個人習(xí)慣，可見垃圾分類不是一個短期的工作，它需要長時間的積累。

第二，管理部門之間、居民與居民、居民與環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)、環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)與再生資源回收系統(tǒng)等存在著廣泛的集體行動困境或利益沖突。除了我們上文提到的前三對集體行動困境之外，環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)和再生資源回收系統(tǒng)之間的利益沖突在于環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)以垃圾收運量作為收運單位的報酬支付標(biāo)準(zhǔn)，將混合生活垃圾中的可回收物分揀出來給再生資源系統(tǒng)，除了主管垃圾分類工作的城管委之外，其他相關(guān)部門在對垃圾分類事務(wù)的管理上“搭便車”；居民與居民之間在垃圾分類問題上相互不信任、搭便車、不作為；居民與垃圾收運和處置單位之間相互抱怨，存在著不信任；環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)與再生資源系統(tǒng)存在利益沖突，阻礙了可回收物的正常分類。

第三，硬件設(shè)施建設(shè)不完善，運用不合理。雖然武漢市目前已經(jīng)基本形成了生活垃圾收運處置線、餐飲機構(gòu)的餐廚垃圾收運處置線、醫(yī)藥機構(gòu)和少數(shù)社區(qū)的有害垃圾（醫(yī)療垃圾）收運處置線三條收運處理線，但與“四分類”相配套的許多硬件建設(shè)尚不完善，也不合理。例如，在最開始的垃圾投放環(huán)節(jié)，全市尚未普及四分類垃圾桶；在垃圾收運環(huán)節(jié)，可回收物的收運處置線尚未打通，相應(yīng)的配套設(shè)施也沒有建設(shè)落實；在垃圾處置環(huán)節(jié)，對占生活垃圾總量約40%的餐廚垃圾的日處理能力僅為800頓，遠遠無法滿足四分類措施落實后處理產(chǎn)生的約每日5000頓的餐廚垃圾要求。

（二）對策性建議

完善垃圾分類法律法規(guī)體系，健全配套的實施機制。分類投放、分類收集、分類運輸、分類處置的生活垃圾分類處理系統(tǒng)的建立首先需要強有力、完善的制度保障。垃圾分類工作是一個涉及政府部門、機構(gòu)實體、環(huán)節(jié)眾多的系統(tǒng)性工作，自發(fā)的、或者自下而上地推行垃圾分類工作幾乎不可能，需要一個統(tǒng)一、強有力而又完善的頂層設(shè)計。無論是針對短期性的運動式治理問題，還是針對不同主體間的行動困境和利益矛盾，健全的法律體系和配套機制都是解決問題的最根本措施。

加強宣傳教育，注重知識傳播。投放環(huán)節(jié)對于垃圾分類的影響最大，居民作為垃圾投放環(huán)節(jié)的主體更是垃圾分類工作最重要的一類主體。武漢市民對生活垃圾分類熱情高漲，但關(guān)于垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)等知識掌握不足。可以通過垃圾分類宣傳“進社區(qū)”、垃圾分類教育“進課堂”等形式提升市民對垃圾分類的知曉度，注重對居民潛移默化的行為塑造才是長久之計。

建立定時定點分類投放的制度和激勵制度。生活垃圾分類處理系統(tǒng)建設(shè)最重要的兩個環(huán)節(jié)為分類投放、分類處置環(huán)節(jié)?？梢酝ㄟ^定時定點投放的方式，讓市民集中在某些時間段、某些固定投放點集中投放，方便監(jiān)管。針對混合堆放所帶來的衍生問題，可以由針對居民的分類激勵機制來加以解決，在激勵和懲罰雙重機制的作用下，可以較好地促進居民分類投放。

鼓勵社會資本投入，加強技術(shù)研發(fā)。生活垃圾分類處理系統(tǒng)各環(huán)節(jié)的硬件建設(shè)、人員雇傭、資金投入、技術(shù)研發(fā)等投入巨大，單靠政府主體很難承擔(dān)所有投入，可以發(fā)揮市場化機制的優(yōu)勢，推動垃圾分類處理工作的有效運轉(zhuǎn)。武漢市目前近六成的生活垃圾采取焚燒處理，缺乏對分類后的不同種類的生活垃圾進行高效的回收處理、資源化利用的新技術(shù)。管理體制是運動式治理的組織架構(gòu)在短時期內(nèi)無法真正落實的制度建構(gòu)，在垃圾投放和收運環(huán)節(jié)的實際運作中存在著廣泛的集體行動困境和利益矛盾，而在垃圾處置環(huán)節(jié)主要存在處置設(shè)施不完善、不合理等問題。垃圾分類工作的落實是一項需要長期積累的公共事務(wù)，應(yīng)該在完善頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，加強教育和宣傳，建立懲罰和激勵機制，并通過社會各主體的合作進行垃圾處置新技術(shù)的研發(fā)和創(chuàng)新，為強制性垃圾分類政策和管理制度的真正落實提供條件。