農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”建設條件下東北城市面臨的問題與對策研究

白曉明

摘要：2017年1號文件提出，國家將要建設糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)，鐵嶺作為東北地區(qū)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市將在建設中發(fā)揮重要作用。如何能夠發(fā)揮自身優(yōu)勢、解決發(fā)展面臨的問題難點，值得研究和思考。在未來，東北地區(qū)將不斷盤活資源，深化農(nóng)業(yè)優(yōu)勢產(chǎn)能合作，開創(chuàng)農(nóng)業(yè)對外開放合作將迎來新局面。

關鍵詞：糧食生產(chǎn)功能區(qū);重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū);農(nóng)業(yè)發(fā)展

2017年3月31日，中華人民共和國國務院正式印發(fā)《關于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)的指導意見》，從此開始長達五年的糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)的建設工作（以下稱為“兩區(qū)”）。鐵嶺市是全國糧食主產(chǎn)區(qū)之一，市委、市政府高度重視農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全問題，“兩區(qū)”建設對于鐵嶺市農(nóng)業(yè)發(fā)展以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略都是千載難逢的好機遇，目前已經(jīng)完成了672.6萬畝的劃定工作，在未來將進一步建設高標準農(nóng)田，從長遠角度可以看出未來國家將進一步加強激勵和引導地方政府的糧食種植工作，最終實現(xiàn)地方抓糧不吃虧，農(nóng)民種糧得實惠的目的。

一、“兩區(qū)”建設的意義

一是落實國家糧食安全戰(zhàn)略。當前我國糧食安全存在隱憂，隨著改革開放，人民生活水平提高了，對肉、蛋、奶的需求和質(zhì)量要求不斷提高，這需要大量消耗谷物作為飼料，同時大豆種植方面也存在巨大缺口，糧食安全形式緊迫。于是國家出臺藏糧于地、藏糧于技的戰(zhàn)略，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。近年來，中國成為世界工廠，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷推進，對農(nóng)業(yè)用地的占用、對土壤、水源的影響也逐步顯現(xiàn)，威脅到糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。因此國家推動“兩區(qū)”建設，一方面堅守18億畝耕地紅線，將部分農(nóng)業(yè)用地劃為永久農(nóng)田，另一方面在自然資源環(huán)境條件較好、農(nóng)業(yè)基礎設施比較完善的優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)，運用現(xiàn)代化科學管理方法，增強糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力，既維護國家糧食安全又能確保農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

二是農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的重要抓手。當前中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，經(jīng)濟發(fā)展模式向高質(zhì)量發(fā)展進行轉(zhuǎn)變，百姓對農(nóng)產(chǎn)品的需求也發(fā)生了很大變化，必須大力推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。通過建立“兩區(qū)”，將優(yōu)勢資源聚集到農(nóng)業(yè)核心地區(qū)，用整體思路來規(guī)劃農(nóng)業(yè)發(fā)展，將現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)理念融入我國農(nóng)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化區(qū)域布局，盤活現(xiàn)有資源，為農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革提供有力保障，提高農(nóng)業(yè)種植水平，增強我國農(nóng)產(chǎn)品核心競爭力。

三是促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。與歐美等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)不同，我國仍有大部分地區(qū)采取小農(nóng)戶經(jīng)營的農(nóng)業(yè)種植模式，存在普遍科技水平不高，農(nóng)用地規(guī)模較小，盡管機械化使用率逐年提升，但總體來講跟西方現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相比，發(fā)展方式稍顯粗放。以“兩區(qū)”為平臺，推動農(nóng)業(yè)科技應用，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)發(fā)展機制，有利于推動建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，有利建立現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)應用，能夠根據(jù)實際情況精準監(jiān)測、精準灌溉和網(wǎng)絡銷售，提高科技水平和生產(chǎn)銷售利潤，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平提高。

二、“兩區(qū)”建設對鐵嶺市農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響

鐵嶺市“兩區(qū)”建設仍處于起步階段，目前劃定工作已經(jīng)落實到各個縣（市）區(qū)，伴隨著驗收工作的開展，劃定工作即將完成。在科學劃定的基礎上，進一步大力建設糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)。兩區(qū)建設完成以后將對鐵嶺市產(chǎn)生如下影響：

一是兩區(qū)建設給鐵嶺帶來固定資產(chǎn)投資。目前鐵嶺存在經(jīng)濟發(fā)展“一小兩低”的現(xiàn)狀，正缺少固定資產(chǎn)投資來帶動經(jīng)濟增長，在兩區(qū)建設和高標準農(nóng)田建設過程中，農(nóng)業(yè)資金和基礎設施建設投資要積極向“兩區(qū)”傾斜，而且在未來將要加大投入，后期也會產(chǎn)生相應的設備維護和農(nóng)田保養(yǎng)等費用，推動經(jīng)濟發(fā)展。

二是完善農(nóng)業(yè)信貸、保險機制，創(chuàng)新金融支農(nóng)產(chǎn)品和服務。在兩區(qū)建設的推動下，兩區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)信貸行業(yè)將快速發(fā)展。在政府的推動下，農(nóng)業(yè)合作社等相關企業(yè)的服務下，農(nóng)業(yè)將打破以往看天吃飯、弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的特性，不斷推進銀行、農(nóng)村信用社、保險公司、擔保機構(gòu)聯(lián)動機制，在可控的范圍內(nèi)創(chuàng)新小額貸款試點，為農(nóng)業(yè)發(fā)展添磚加瓦，優(yōu)先在“兩區(qū)”范圍內(nèi)探索農(nóng)產(chǎn)品價格和收入保險試點，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)沒有后顧之憂。

三是以“兩區(qū)”建設為契機推廣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術。在建設兩區(qū)初期做好規(guī)劃，建設汗可灌溉、澇可排水的現(xiàn)代化高標準農(nóng)田，將水、電、互聯(lián)網(wǎng)建設到田間地頭為高科技的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)做好打算。運用優(yōu)選良種技術提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，用新型配置技術和高科技觀測手段來提高農(nóng)產(chǎn)品種植效率，不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化水平，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

三、“兩區(qū)”建設面臨的問題

（一）土地流轉(zhuǎn)難

由于種植糧食比較效益低，農(nóng)戶不愿土地流轉(zhuǎn)用以種糧。以鐵嶺市主要作物之一的玉米為例，近年來收購價格在0.6元至0.7元之間，由于陳糧去庫存、玉米進口等因素，價格一直在低位徘徊。近年來種子、化肥、人工成本不斷上漲，造成每畝地每年收益只有三百多元的情況，豐產(chǎn)但不豐收，可能造成農(nóng)戶將耕地轉(zhuǎn)租給租金較多的個人或組織，造成與糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設“搶地”的情況發(fā)生。

（二）投入機制有待于完善

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設要求高，資金投入大，隨著“兩區(qū)”建設的不斷推進，后續(xù)投入多，成本回收慢，是需要經(jīng)過長時間來發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。承擔建設任務的龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社等經(jīng)營主體由于自身資金積累不足，缺乏有效的融資手段，可能造成后續(xù)投資跟不上，加上部分鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村由于歷史欠賬問題，導致財政困難拿不出配套資金，會影響兩區(qū)建設投資，投入機制亟需完善。在運輸公路、橋梁、公用基礎設施方面，需要政府引導，并加大財政投入。

（三）糧食功能區(qū)“非糧化”現(xiàn)象日趨明顯

糧食功能區(qū)建成后，農(nóng)田生產(chǎn)條件大為改善。部分農(nóng)民對農(nóng)業(yè)政策認識不到位，由于利益驅(qū)動，將土地高價出租給種植大戶種植蔬菜、水果等多年生經(jīng)濟作物，功能區(qū)內(nèi)部分農(nóng)戶也放棄種糧而改種經(jīng)濟作物，這完全違背了建設糧食生產(chǎn)功能區(qū)的初衷。目前由于糧食價格偏低導致糧食主產(chǎn)區(qū)中的個別農(nóng)戶改種經(jīng)濟作物，導致糧食功能區(qū)種植非糧化的問題。加上經(jīng)濟作物的經(jīng)濟價值較高，推動土地承包費用不斷上漲，小農(nóng)戶與種糧大戶相比不具備競爭力。