城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造提升城市品質(zhì)促進城市更新路徑探索
——以彭水自治縣為例

鄧光慶

(重慶市彭水縣規(guī)劃和自然資源局 重慶 409600)

2020年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2020〕23號），全國各地都在不斷推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造這一重大民生工程和發(fā)展工程，不斷深入貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于城市工作的重要講話精神，堅持以人民為中心，推動高質(zhì)量、高品質(zhì)生活，加強城市有機更新，促進城市品質(zhì)提升。因此，如何利用這一契機，補齊城市發(fā)展中的短板，改善人民的生活環(huán)境，提高民眾的生活質(zhì)量具有非常重要的研究意義?；诖耍疚囊耘硭灾慰h為例，分析調(diào)查彭水自治縣老舊小區(qū)現(xiàn)狀及存在的問題，以“城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造提升城市品質(zhì)促進城市更新路徑探索”為題進行研究，提出彭水自治縣老舊小區(qū)改造的對策建議，以期為今后老舊小區(qū)改造工作提供借鑒[1]。

一、彭水自治縣城鎮(zhèn)老舊小區(qū)現(xiàn)狀及存在的主要問題

（一）彭水自治縣城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀分析

彭水自治縣位于重慶市東南部、烏江下游，行政轄區(qū)3903平方公里，功能區(qū)定位為渝東南生態(tài)保護發(fā)展區(qū)，轄3個街道、18個鎮(zhèn)、18個鄉(xiāng)，2019年，彭水縣戶籍人口70.02萬，常住人口47.86萬，2010年到2019年間，彭水縣歷年常住人口有所遞減，但城鎮(zhèn)化率卻逐年上升，2019年全縣常住城鎮(zhèn)人口18.38萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到38.40%。

全域建設(shè)用地117.58平方公里，城鎮(zhèn)建設(shè)用地17.19平方公里。彭水自治縣基本構(gòu)建成了“一心、兩帶、三片區(qū)、六重點”的城鄉(xiāng)發(fā)展格局，“一心”即老城、新城、蚩尤九黎城一體化融合發(fā)展的中心城區(qū)。

2016—2018年，靛水新城快速建設(shè)，整體規(guī)劃范圍8.19平方公里，規(guī)劃人口8萬人，大量房企入駐，進展勢頭迅猛。但新城仍未成型，絕大部分人口仍然主要集中在老城，大量公共服務(wù)功能仍然由老城承擔(dān)，交通擁堵，公共資源配備不足，城市建筑擁擠散亂，大量的老破小仍然存在，城市風(fēng)貌有待進一步提高。

（二）彭水自治縣老舊小區(qū)現(xiàn)狀分析

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)主要是指城市內(nèi)或縣城內(nèi)建成年代較早、失養(yǎng)失修失管、市政配套設(shè)施不完善、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全、居民改造意愿強烈的住宅小區(qū)。彭水自治縣老舊小區(qū)主要集中在老城，即紹慶街道和漢葭街道兩個街道所轄范圍內(nèi)，彭水舊城區(qū)以烏江河為界限，烏江河以東的城區(qū)范圍屬于漢葭街道，烏江城以西的城區(qū)范圍屬于紹慶街道。通過到現(xiàn)場實地走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)彭水自治縣老舊小區(qū)存在以下方面的問題，現(xiàn)總結(jié)如下：

1.數(shù)量多且分散

經(jīng)初步排查，彭水自治縣城鎮(zhèn)范圍內(nèi)老舊小區(qū)共85棟，涉及戶數(shù)2839戶，40.41萬平方米，絕大部分都屬于獨棟住宅樓，分散于各個社區(qū)，且夾雜著很多早期國有土地上的自建房屋，紹慶街河堡社區(qū)14棟、濱江社區(qū)4棟、漢葭街道漁塘社區(qū)10棟、沙沱社區(qū)2棟、鼓樓社區(qū)34棟、石嘴社區(qū)21棟。

2.房屋年代久遠(yuǎn)，城市風(fēng)貌差

彭水縣老舊小區(qū)大多建于70、80、90年代，絕大部分都是老國企家屬樓院，單位集資建房樓，這些住宅區(qū)建筑密度大，規(guī)劃設(shè)計落后，結(jié)構(gòu)老化，房屋破舊，屋頂漏雨，墻體脫落，電氣線路老化，小部分沿街門市與樓層配備滅火器與消防栓，其余基本無消防設(shè)施，樓道堆放舊家具等木質(zhì)雜物，影響通行與救援，僅臨街面可供消防車通行，消防安全隱患大，環(huán)境臟亂差，離居住區(qū)一定距離才設(shè)垃圾收集點，建筑出入口占道經(jīng)營多，內(nèi)部基本不通機動車，停車場匱乏，配套設(shè)施嚴(yán)重落后、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全，人民生活幸福感差。

二、彭水自治縣城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造實施的必要性

彭水縣舊城區(qū)控制規(guī)劃范圍8.48平方公里，卻承載著十幾萬常住人口，城區(qū)交通系統(tǒng)不完善，居民出行條件有待提升；城市建筑擁擠散亂，居住品質(zhì)急需提高；公共服務(wù)設(shè)施供給不合理，服務(wù)水平尚需提高；公共空間不成體系，品質(zhì)不高；城市特色不夠突出，風(fēng)貌形象有待提升，城市發(fā)展中存在著的這一系列問題，在棚戶區(qū)改造政策收緊，不再大拆大建的大環(huán)境下，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造則成為了當(dāng)下提升城市品質(zhì)，促進城市更新的一個重要抓手，只有通過這種微改造，通過“繡花”的功夫，結(jié)合城市設(shè)計，系統(tǒng)性做好生態(tài)修復(fù)、城市修補，完善老舊小區(qū)功能配套，才能進一步提升居住水平，提升城市品質(zhì)。

三、彭水自治縣城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作進展

2020年，全國老舊小區(qū)改造工作在各地方實施推進，彭水自治縣對紹慶街道原勞動局宿舍樓、漢葭街道原糧食局宿舍樓和原綜貿(mào)公司3處老舊小區(qū)實施了改造工程，改造的內(nèi)容主要是外墻面排危整治、消防設(shè)施設(shè)備更新以及屋面翻修等改造工作，這三處老舊小區(qū)改造提升了房屋的使用功能，改善了居民的居住條件，讓群眾出行更加安全、放心。但是在改造過程中，出現(xiàn)了資金困難、部分群眾不予配合，項目包裝上存在一定難度、改造內(nèi)容簡單等一系列問題，仍需在下一步工作中吸取經(jīng)驗，拓寬思路，充分利用老舊小區(qū)改造這把劍，做好城市“雙修”，真正提升人民的獲得感、幸福感。

四、彭水自治縣城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造路徑探索

（一）老舊小區(qū)改造工作的原則

1.堅持“以人為本”

老舊小區(qū)改造作為惠及民生的工程，目的是滿足人民對美好生活的需要，為老百姓創(chuàng)造更加安定、美好、和諧、幸福的居住環(huán)境，在改造中必須關(guān)注老百姓自身的需求，建設(shè)者的一切活動都要兼顧老百姓的利益。雖然是在政府主導(dǎo)下展開的改造工程，但是在整個規(guī)劃設(shè)計、改造內(nèi)容、建筑材料、技術(shù)工藝、以及后期物業(yè)管理等方面都要有業(yè)主參與，要充分體現(xiàn)民意[2]。

2.堅持“規(guī)劃引領(lǐng)”

秉承先規(guī)劃，后建設(shè)的原則，以社區(qū)為研究范圍進行整體謀劃，加強老舊小區(qū)改造的精細(xì)化設(shè)計，充分挖掘利用小區(qū)或街區(qū)的存量資源，在城市風(fēng)貌特別管控區(qū)、重點管控區(qū)，應(yīng)充分結(jié)合城市設(shè)計，因地制宜，多措并舉，完善公共服務(wù)設(shè)施，整合優(yōu)化公共空間資源，實現(xiàn)城市修補和有機更新[3]。

3.堅持“建管并重”

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)規(guī)劃是一項非常綜合的社會空間規(guī)劃。它不僅僅是空間地域范圍內(nèi)的改造，是經(jīng)濟、社會、環(huán)境相協(xié)調(diào)的一個可持續(xù)發(fā)展過程，決定著城市治理能力的提升，老舊小區(qū)的“共建共治共享”與“共同締造”等理念都與城市治理密不可分。城市一直在變化，老舊小區(qū)改造的需求也一直存在，這就勢必要求建立一種老舊小區(qū)相關(guān)法律法規(guī)、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、政策機制的制定以及基層治理的提升等方面的長效機制。

4.堅持文化傳承

城市發(fā)展日新月異，歷史性街區(qū)巷落被鋼筋水泥磚房所代替，具有地方特色的，承載著文化印記的歷史建筑越來越稀少。留住歷史建筑，可以延續(xù)城市文化的血脈，可以豐富城市建筑生態(tài)內(nèi)涵，可以感受某個時代的政治、經(jīng)濟、文化氣息。老舊小區(qū)改造在兼顧完善功能的同時，更應(yīng)注重歷史文化的傳承，保護歷史街區(qū)，改善居住條件，提高環(huán)境品質(zhì)的同時，更應(yīng)展現(xiàn)城市特色、延續(xù)歷史文脈[4]。

（二）老舊小區(qū)改造工作的基本路徑

1.建立長效組織保障機制

為有序開展城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作，彭水自治縣成立了由分管副縣長任組長，縣政府辦聯(lián)系副主任、縣住房城鄉(xiāng)建委、縣發(fā)改委、縣財政局、縣規(guī)劃和自然資源局主要領(lǐng)導(dǎo)任副組長的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造提升工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了成員單位及部門的職責(zé)，并確定縣城投集團作為項目業(yè)主，具體負(fù)責(zé)每個項目改造提升的組織實施，鼓勵規(guī)劃、勘察、設(shè)計、項目管理等專業(yè)機構(gòu)、社會組織作為技術(shù)支撐單位參與老舊小區(qū)改造和社區(qū)服務(wù)提升工作。

2.確定改造研究范圍

針對不同的改造提升內(nèi)容提出相應(yīng)設(shè)計方案的研究范圍：

完善公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)配套設(shè)施以及公共空間布局的，應(yīng)以社區(qū)為研究范圍，結(jié)合舊城控制性地塊規(guī)劃、宗地權(quán)屬、道路、自然山水、物業(yè)單元等空間邊界適度優(yōu)化。

提升空間風(fēng)貌的，應(yīng)以沿街、濱水等連續(xù)且相對完整的界面為研究范圍，烏江、郁江兩岸沿江、城市道路兩側(cè)、山城步道沿線、城市陽臺對景區(qū)域等城市主要景觀面的建筑，應(yīng)做外立面的改造。

增設(shè)門廳、樓梯、電梯、廚衛(wèi)的，應(yīng)以建筑樓棟為研究范圍。

完善開放式小區(qū)物業(yè)管理的，應(yīng)以劃分物業(yè)單元為最小研究范圍。

3.明確改造內(nèi)容

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造內(nèi)容分為基礎(chǔ)類、完善類、提升類三類?；A(chǔ)類改造，主要包括拆違拆臨、安防、環(huán)衛(wèi)、消防、道路、照明、水電氣暖、光纖、建筑物修繕、管線規(guī)整等，目的主要是完善基礎(chǔ)設(shè)施，滿足居民最基本的生活需求；完善類改造：主要包括加裝電梯、停車場、物業(yè)用房、無障礙設(shè)施等，目的主要是完善配套設(shè)施、提升小區(qū)整體環(huán)境；提升類改造：包括增加社區(qū)養(yǎng)老、托幼、家政、衛(wèi)生防疫等，目的在于提升社區(qū)公共服務(wù)水平；改造內(nèi)容豐富，涵蓋了居民日常生活的方方面面。老舊小區(qū)改造牽涉人員廣，涉及戶數(shù)多，群眾意見不好統(tǒng)一，很難有滿足所有人意愿的方案。在改造實施過程中應(yīng)充分征求居民意愿，按照菜單式選擇改造內(nèi)容，充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)基層社會治理的作用，做好組織工作，協(xié)調(diào)各方訴求，平衡各方利益。

4.合理制定改造方案

老舊小區(qū)改造，應(yīng)由專業(yè)人員進行實地走訪調(diào)查，充分了解民意，再交由專業(yè)的設(shè)計公司進行高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計，每個小區(qū)根據(jù)改造內(nèi)容的不同，設(shè)計制定不同的改造方案。彭水自治縣具有它獨特的一面，和大城市有所不同，彭水縣域內(nèi)老舊小區(qū)規(guī)模小，絕大多數(shù)為獨棟樓，那么在改造中就要充分運用城市更新和街區(qū)更新思維。將多個小區(qū)聯(lián)合，共享一些空間資源，或者結(jié)合周邊街區(qū)充分挖掘存量空間資源，就近為居民提供托幼、養(yǎng)老、商業(yè)、休閑等服務(wù)，將分散的資源進行打包提供整體服務(wù)，形成服務(wù)片區(qū)，擴大更新空間范圍，使每個小區(qū)都能享受完整的配套服務(wù)設(shè)施，只有整合資源，才更有利于打造完整社區(qū)，也更容易吸收社會資本，形成規(guī)模效益，老舊小區(qū)改造才能形成良好的可持續(xù)發(fā)展模式[5]。

彭水縣老國稅局宿舍樓、老物資局宿舍樓都位于紹慶街道河堡社區(qū)，并在相鄰的舊城控制性詳細(xì)規(guī)劃地塊范圍內(nèi)，編制項目改造方案要充分整合資源，以多個小區(qū)銜接的城市街區(qū)為編制范圍，共享空間資源，以舊城控制性詳細(xì)規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，結(jié)合節(jié)點改造，危房收購，零星拆建等，為小區(qū)配備相應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施配套，完善城市交通路網(wǎng)及市政配套設(shè)施，增加城市公共空間，美化臨江面、臨街面等城市重要景觀節(jié)點，提升環(huán)境品質(zhì)。

彭水縣歷史悠久，早在春秋戰(zhàn)國時期，這里就孕育了古老的“黔中文化”，充分挖掘歷史文化資源，提升城市人文內(nèi)涵，促進城市更新，為城市留下印記，為人們留下鄉(xiāng)愁，這也是老舊小區(qū)改造中應(yīng)遵循的原則。在2020年彭水縣城市建設(shè)中，道路交通節(jié)點改造使整個城市面貌得到了進一步的提升，漢葭街道十字街、南門洞、豆芽灣，烏江三橋節(jié)點改造工程，擴寬了城市道路，改善了交通擁堵的現(xiàn)象，提升了人民幸福感，而在今后的老舊小區(qū)改造過程中，要充分結(jié)合城市道路節(jié)點改造形象提升工程，挖掘歷史人文資源，將彭水北濱路的碼頭、遇仙橋、童家院子、張家院子、天津路、紅軍渡廣場等一系列歷史文化資源串連成線，改造老舊小區(qū)整體提升城市品質(zhì)的同時，要充分保護城市地域人文特色，塑造特色歷史文化景觀，把彭水自治縣建設(shè)成為具有獨特魅力和歷史文化氣息、宜居宜憩的特色旅游城市。

5.多方位、多渠道籌集資金

目前，彭水縣老舊小區(qū)改造資金主要來源于中央財政資金補助，居民自籌。資金缺乏成為老舊小區(qū)改造中最大的困難。多方位籌集資金，合理利用小區(qū)資源進行二次開發(fā)是推動老舊小區(qū)改造長效運行的有效途徑。

由于居民對改造后價值提升效果缺乏信心，出資意愿較低，大部分資金靠財政補貼，資金來源單一，財政吃緊，量大面廣的老舊小區(qū)改造僅靠政府，遠(yuǎn)無法彌補巨大的資金缺口。所以，要加大老舊小區(qū)改造項目的包裝，充分挖掘老舊小區(qū)改造產(chǎn)生的收益，如物業(yè)管理費、停車費、公共區(qū)域廣告收益、閑置空間改造提升帶來的其他商業(yè)租賃收入等，向上積極爭取專項債券融資、銀行貸款融資、社會企業(yè)出資等多渠道資金的籌集。

6.加強建后管理

對具備條件的老舊小區(qū)，可由街道辦事處指導(dǎo)成立業(yè)主委員會會居民小組，通過業(yè)主委員會引進物業(yè)服務(wù)企業(yè)實施專業(yè)管理；不具備條件的，由街道辦事處組建社區(qū)物業(yè)管理中心，通過業(yè)主大會或者居民會議等方式聽取居民意見，提供日常保潔、設(shè)施設(shè)備維護、公共秩序維護等物業(yè)服務(wù)；對不具備成立物業(yè)管理中心的，可通過業(yè)主大會或者居民會議等方式，共同實施居民自治物業(yè)管理。只有提前謀劃好改造后的管護養(yǎng)護，并注重維護保養(yǎng)的有效性，建立長效管理機制，才能確保改造后有人維護，有人管理，才能真正提升居民對美好生活的需要[6]。

雖然在老舊小區(qū)改造過程中會遇到資金籌集難，老百姓利益訴求不同不支持不理解，電力、通信等由專營公司負(fù)責(zé)部分重復(fù)施工、協(xié)調(diào)推進難，建筑分散項目包裝難等一系列問題，但是通過老舊小區(qū)改造，既能解危除險，保障居住安全，又能提升居民居住環(huán)境，改善居住條件，也有利于改善現(xiàn)有城市面貌，促進城市更新，這是順應(yīng)時代的發(fā)展，也是一項重大的民生工程和幸福工程，要將老舊小區(qū)改造認(rèn)同為一次“建設(shè)性的再造”，要讓這次全民行動得到真正貫徹與落實，要讓城市空間品質(zhì)和文化品質(zhì)得到同步提升的同時，使居住其里的人們生活更加美好幸福。