基于政策文本共詞可視化證據(jù)的生育政策演化：1949-2019

賈洪波，謝沁璇

(北京航空航天大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100191)

1 引言

生育政策是人口政策和公共政策的重要組成部分，它與人口的自然變動、人口發(fā)展乃至整個社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行都密切相關(guān)。公共政策變遷和演化是特定時期政策環(huán)境的客觀反映，是政策制定主體依據(jù)特定時期國情對有關(guān)政策議題作出的專門規(guī)定。我國生育政策的演化也不例外，其與我國不同發(fā)展階段特定的社會經(jīng)濟(jì)形勢聯(lián)系密切，集中反映了不同歷史時期我國人口數(shù)量、質(zhì)量與結(jié)構(gòu)的變動規(guī)律。

國外學(xué)者專門討論生育政策演化階段的研究較少，既有文獻(xiàn)主要是對發(fā)展中國家和歐洲等發(fā)達(dá)國家人口和生育政策面臨的困境、政策調(diào)整原因、政策措施選擇、政策效果分析等方面的研究。比如，Blake(1965)就是否將縮小家庭規(guī)模納入人口政策進(jìn)行探討，并認(rèn)為是否縮小家庭規(guī)模需要考慮情感因素。Davis(1967)以發(fā)展中國家為例，對人口政策目標(biāo)、政策執(zhí)行過程、現(xiàn)行政策困境進(jìn)行分析，并討論了人口控制政策的新方向。McNicoll(1978)對生育政策及其依據(jù)進(jìn)行總結(jié)并提出了質(zhì)疑，認(rèn)為生育政策存在不注重社會組織在家庭和國家之間的聯(lián)系、生育政策研究只著眼于某個政策工具等問題。Bongaarts(1994)認(rèn)為發(fā)展中國家人口控制政策存在更多可能性，不僅僅局限于控制家庭規(guī)模、供應(yīng)節(jié)育用具等。Morgan & Rackin(2010)針對近半個世紀(jì)以來發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家生育率變化，討論了生育政策調(diào)整后家庭規(guī)模、兒童需求、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化。國內(nèi)學(xué)術(shù)界主要關(guān)注中國生育政策演化和調(diào)整，既有研究聚焦于四個方面：第一，生育政策演化的歷史、特點(diǎn)和原因。大部分學(xué)者對不同生育政策階段進(jìn)行了劃分，分析政策目標(biāo)和環(huán)境的變化(鄧進(jìn)、尹德挺，2019)；也有學(xué)者從不同視角探索生育政策調(diào)整的原因。比如，金易(2014)從社會學(xué)和人口學(xué)角度探討生育政策調(diào)整的依據(jù)和路徑；原新(2016)從政策體系完善的角度分析生育政策動態(tài)演化過程。第二，生育政策調(diào)整效應(yīng)。比如，于洪、曾益(2015)探討延遲退休年齡與調(diào)整生育政策的雙重效應(yīng)和降低養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率的可能性；盛亦男(2019)對“全面二孩”政策實(shí)施背景下婦女就業(yè)質(zhì)量進(jìn)行研究。第三，生育政策調(diào)整效果評估。王廣州(2017)通過人口抽樣調(diào)查、生育意愿調(diào)查等數(shù)據(jù)對生育政策調(diào)整后的目標(biāo)人群和預(yù)期效果進(jìn)行評估；石人炳、陳寧、鄭淇予(2018)把學(xué)術(shù)界對于“二孩政策”兩次調(diào)整效果的態(tài)度總結(jié)為“遇冷”、“符合預(yù)期”、“難以判定”三類。第四，生育政策調(diào)整的人口預(yù)測方法。比如，郭志剛(2004)對于生育政策調(diào)整的人口模擬方法進(jìn)行探討，介紹了年齡遞進(jìn)模型以及提出對人口模擬方法的建議；馬芒(2017)運(yùn)用隊(duì)列分要素法的基本原理構(gòu)建了農(nóng)村人口預(yù)測模型。

綜上所述，既有文獻(xiàn)較少有對我國生育政策演化進(jìn)行長周期、系統(tǒng)化的定量分析。雖然個別學(xué)者對生育政策演化進(jìn)行了定量研究，但也多采用簡單頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，沒有能夠?qū)ι甙l(fā)展脈絡(luò)與政策主題變遷間的互動關(guān)系提供可靠的量化證據(jù)。本文試圖彌補(bǔ)既有研究缺陷，通過對1949-2019年我國生育政策文本共詞可視化分析，從政策主題視角探索生育政策不同發(fā)展階段關(guān)注的重點(diǎn)以及生育政策演化的特征和趨勢。論文第二部分介紹本文的研究方法和數(shù)據(jù)來源，第三部分對1949-2019年我國生育政策文本進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)分析，第四部分對1949-2019年我國生育政策演化不同階段主題進(jìn)行共詞可視化分析，第五部分提煉1949-2019年我國生育政策演化的特征和未來我國生育政策演化的趨勢。

2 研究方法和數(shù)據(jù)來源

2.1 研究方法

本文采用社會網(wǎng)絡(luò)分析方法并運(yùn)用Bibexcel軟件和Ucinet軟件對1949-2019年生育政策演化進(jìn)行研究。做法如下：首先研讀生育政策文本，分別提取政策制定主體和主題詞。發(fā)文單位即為政策制定主體。如果部分發(fā)文單位在發(fā)布一些政策文件時使用簡稱，而在發(fā)布另一些政策文件時使用全稱，則將簡稱和全稱政策主體兩者合并，統(tǒng)一以全稱作為政策制定主體。對于政策主題詞，本文通過參考北大法寶數(shù)據(jù)庫的政策類別，人工編碼并提取能夠體現(xiàn)政策內(nèi)容重點(diǎn)的政策主題詞，將同義詞與近義詞合并，最終形成政策主題詞列表。例如《國家人口計(jì)生委關(guān)于印發(fā)城鎮(zhèn)違法生育專項(xiàng)治理行動方案的通知》文件中，提取了原文中的“黨委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”、“計(jì)劃生育管理”、“城鎮(zhèn)帶頭”、“穩(wěn)定低生育水平”等關(guān)鍵詞，由于“黨委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”與其他政策中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”含義相近，因此合并為“黨的領(lǐng)導(dǎo)”。同時，為了更準(zhǔn)確體現(xiàn)政策內(nèi)涵，提取了

表1 不同政策制定主體發(fā)布的生育政策數(shù)量 (單位：個)

“穩(wěn)定低生育水平”主題詞。此外，政策主題詞提取盡量體現(xiàn)政策主題詞本身的涵義，避免過于籠統(tǒng)，比如與養(yǎng)老相關(guān)的主題詞中，包括“養(yǎng)老保障”、“家庭養(yǎng)老”、“養(yǎng)老服務(wù)”等多個主題詞。其次，將提取的生育政策主體和主題詞導(dǎo)入Bibexcel軟件，分別得出政策主體和不同演化階段生育政策主題的共詞矩陣。最后，利用Ucinet軟件中的Net-draw功能繪制出可視化共詞矩陣網(wǎng)絡(luò)圖，以便對質(zhì)性劃分的生育政策演化階段提供微觀量化的可視化證據(jù)，在此基礎(chǔ)上總結(jié)和提煉1949-2019年來我國生育政策演化的特點(diǎn)以及把握未來我國生育政策演化的方向。

2.2 數(shù)據(jù)來源

本文研究的政策文本來源于北大法寶數(shù)據(jù)庫。本文以“生育”為關(guān)鍵詞，采用全文模糊查找方式，共選取1949-2019年有關(guān)生育的851條政策信息，去除復(fù)函、轉(zhuǎn)發(fā)、回復(fù)、人員免職撤職等無關(guān)政策文本，只保留有效的相關(guān)政策文本，最后共保留263部政策文本作為分析樣本，其中包括法律法規(guī)、管理辦法、決定、意見及通知等文件形式。

3 生育政策文本的描述性統(tǒng)計(jì)

3.1 生育政策制定主體的描述性統(tǒng)計(jì)

政策制定主體在政策制定過程中具有舉足輕重的作用(耿國階，2007)。為了后文分析方便，這一部分先行把生育政策不同制定主體即發(fā)文主體發(fā)布的政策文本數(shù)量匯總，見表1。

從表1可以看出1949-2019年我國不同政策制定主體發(fā)布的生育政策文本呈現(xiàn)以下幾個特點(diǎn)：

第一，多個政策制定主體獨(dú)立或者聯(lián)合發(fā)布生育政策。1949-2019年共有35個政策制定主體獨(dú)立或者聯(lián)合發(fā)布了生育政策，生育政策發(fā)布部門具有多樣性。其中，35個部門中有10個部門獨(dú)立發(fā)布過生育政策，占發(fā)文部門總數(shù)的29%，有33個部門聯(lián)合發(fā)布過生育政策，占發(fā)文部門總數(shù)的94%。1949-2019年我國在生育政策發(fā)布主體結(jié)構(gòu)方面呈現(xiàn)以聯(lián)合發(fā)文部門占絕大多數(shù)、獨(dú)立發(fā)文部門相對較少、多個發(fā)文部門參與生育政策發(fā)布的多元化格局。

表2 生育政策制定主體的點(diǎn)度中心度和中心勢指數(shù)

第二，生育政策發(fā)文主體以國務(wù)院及其下屬的國家部委為主。1949-2019年國務(wù)院及其下屬的國家部委如國家人口和計(jì)劃生育委員會、(1)2013年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案不再保留國家人口和計(jì)劃生育委員會。國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會、(2)2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案不再保留國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會。國務(wù)院其他各部委等是最主要的生育政策制定主體，三者發(fā)文數(shù)量占總發(fā)文數(shù)量的70%。

11.冬季仔豬容易發(fā)生豬瘟、口蹄疫、流行性腹瀉、霉菌中毒、敗血型鏈球菌病、疥螨、喘氣病，故建議在此期間針對性不間斷的投服“菌毒痘瘡消(消瘡散)”、“金多西（50%鹽酸多西環(huán)素粉）”、“抗毒干擾肽（七清敗毒顆粒）”、“伊愛爾（0.6%伊維菌素預(yù)混劑）”、“解毒應(yīng)激（VC、環(huán)丙預(yù)混劑）”、“仔豬痢亭（10%硫酸粘桿菌素可溶性粉）”，連用5～7 d。

3.2 生育政策制定主體的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

可以用點(diǎn)度中心度和中心勢指數(shù)以及結(jié)構(gòu)圖對生育政策制定主體的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，見表2和圖1。

從表2和圖1可見，國家人口和計(jì)劃生育委員會處于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的中心，點(diǎn)度中心度和中心勢指數(shù)均居于首位。這說明該政策主體在生育政策制定方面對于其他主體影響力較強(qiáng)，并且在協(xié)作關(guān)系中有著較強(qiáng)的凝聚力。這是因?yàn)閲胰丝诤陀?jì)劃生育委員在計(jì)劃生育管理領(lǐng)域具有協(xié)調(diào)推動其他部門工作的職責(zé)，并且還負(fù)責(zé)起草衛(wèi)生和計(jì)劃生育管理相關(guān)政策，是多數(shù)生育政策制定的執(zhí)牛耳者。此外，該政策制定主體在婦女權(quán)益、藥具管理、醫(yī)療費(fèi)用、人口統(tǒng)計(jì)等領(lǐng)域均有跨部門的合作。生育政策制定主體的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化特征，多數(shù)部門之間展開了兩兩合作或多方合作。

圖1 生育政策制定主體的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖

4 生育政策演化不同階段主題共詞的可視化

4.1 第一階段：鼓勵生育的萌芽時期(1949～1953年)

這段時期是新中國成立初期，當(dāng)時正在醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷和恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)。我國生育政策萌芽期始于1950年衛(wèi)生部制定的《機(jī)關(guān)部隊(duì)婦女干部打胎限制的辦法》以及1952年衛(wèi)生部制定的《限制節(jié)育及人工流產(chǎn)暫行辦法》。只有資本主義社會存在相對過剩人口觀念的影響(穆光宗、王本喜、周建濤，2016)、學(xué)習(xí)前蘇聯(lián)鼓勵人口生育模式、長期戰(zhàn)爭創(chuàng)傷引致的“人多力量大”思維慣性、對傳統(tǒng)“鼓勵生育”、“限制節(jié)育”價值取向的繼承(黃娟，2015)這四個方面是促成這段時期采取鼓勵生育政策的主要原因。這一階段生育政策主題詞頻次、政策主題詞點(diǎn)度中心度和中心勢指數(shù)、政策主題詞關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖分別見表3、表4和圖2。

表3 第一階段生育政策主題詞頻次

表4 第一階段生育政策主題詞點(diǎn)度中心度 和中心勢指數(shù)

圖2 第一階段生育政策主題詞關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖

從表3、表4和圖2可見，這一階段生育政策以鼓勵生育為主，并對節(jié)育用具、藥具供應(yīng)進(jìn)行限制和管理。

4.2 第二階段：逐步主張節(jié)制生育的發(fā)展時期(1954～1970年)

第一階段鼓勵生育政策引起了人口過快增長，總?cè)丝谟?954年超過6億增加到1969年超過8億(原新，2014)?！按筌S進(jìn)”、1959-1961三年大饑荒、1966年爆發(fā)的“文化大革命”進(jìn)一步導(dǎo)致人口數(shù)量與糧食生產(chǎn)乃至與整個國民經(jīng)濟(jì)關(guān)系嚴(yán)重失調(diào)。國家領(lǐng)導(dǎo)人如劉少奇、鄧穎超、鄧小平等從1954年開始關(guān)注并提倡節(jié)制生育(劉少奇，1985；鄧穎超，1994；王躍生，2016)。這些因素均使第一階段鼓勵生育政策逐步轉(zhuǎn)向主張節(jié)制生育的政策。比如，1955年中共中央頒布了《關(guān)于控制人口問題的指示》。1962年12月18日中共中央、國務(wù)院頒布的文件提到：“在城市和人口稠密的農(nóng)村提倡節(jié)制生育，適當(dāng)控制人口自然增長率，使生育問題由毫無計(jì)劃的狀態(tài)逐漸走向有計(jì)劃的狀態(tài)，這是我國社會主義建設(shè)中既定的政策”。還比如，1964年國務(wù)院成立了計(jì)劃生育委員會，隨后開始了控制人口增長的計(jì)劃生育管理。不過，1957年反右派斗爭擴(kuò)大化對馬寅初等主張節(jié)制生育學(xué)者的批判使剛起步的節(jié)制生育政策沒有得到有效實(shí)施(王輝、楊卿栩，2019；陳社英，2020)。這一階段生育政策主題詞頻次、政策主題詞點(diǎn)度中心度和中心勢指數(shù)、政策主題詞關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖分別見表5、表6和圖3。

表5 第二階段生育政策主題詞頻次

從表5、表6和圖3可見，這一階段生育政策開始關(guān)注“節(jié)制生育”，在生育政策中規(guī)定對節(jié)育的相關(guān)醫(yī)療技術(shù)展開研究，并提出了計(jì)劃生育的具體要求，如晚婚晚育、優(yōu)化醫(yī)療條件、婦幼關(guān)懷等。

4.3 第三階段：計(jì)劃生育政策成型時期(1971～1991年)

20世紀(jì)70 年代人口總和生育率高達(dá)5-6(任遠(yuǎn)，2020)，在死亡率下降的情況下人口繼續(xù)高位增長，“文化大革命”使經(jīng)濟(jì)滑坡從而導(dǎo)致人口與經(jīng)濟(jì)矛盾更加突出(張翼，2006)，這是我國從20世紀(jì)70年代開始在全國范圍內(nèi)開展全面計(jì)劃生育的主要原因。此外，國際社會節(jié)育運(yùn)動、控制人口思想的傳播、計(jì)劃生育政策宣傳也對計(jì)劃生育政策形成起到了相當(dāng)大的作用(位秀平、吳瑞君，2013)。這一階段計(jì)劃生育政策方向從“寬松”向“嚴(yán)格”轉(zhuǎn)變。1973年提出了“晚、稀、少”生育政策。1980年9月25日，中共中央頒布《關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》，提出國家鼓勵一對夫婦只生一個孩子。1982年十二大確定計(jì)劃生育為我國基本國策。1984-1991年國家進(jìn)一步完善計(jì)劃生育政策，形成各地方計(jì)劃生育條例(馮立天、馬瀛通等，1999)?！八钠铡睌?shù)據(jù)公布后，中共中央、國務(wù)院1991年5月發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)計(jì)劃生育工作嚴(yán)格控制人口增長的決定》，要求保持計(jì)劃生育政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。這一階段生育政策主題詞頻次、政策主題詞點(diǎn)度中心度和中心勢指數(shù)、政策主題詞關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖分別見表7、表8和圖4。

從表7、表8和圖4可見，這一階段生育政策是“開小口，堵大口”，計(jì)劃生育政策成為基本國策，計(jì)劃生育政策體系越來越成熟，其細(xì)則和配套措施也越加完善，“技術(shù)指導(dǎo)”、“宣傳教育”、“藥具供應(yīng)”、“獨(dú)生子女”、“獎勵和限制”、“計(jì)劃生育”、“黨的領(lǐng)導(dǎo)”等成為這一階段主要生育政策工具。

4.4 第四階段：低生育水平穩(wěn)定時期(1992～2012年)

實(shí)施了大約20年的計(jì)劃生育政策后，人口總和生育率在20世紀(jì)90年代已低于2.1的更替水平(包蕾萍，2009；王廣州、周玉嬌、張楠，2018)。從20世紀(jì)90年代開始我國步入了生育政策相對穩(wěn)定期，在既有政策和各省區(qū)計(jì)劃生育條例框架內(nèi)力求取得計(jì)劃生育抓緊和抓好之間的平衡(馮立天、馬瀛通等，1999)，其目的主要是為了鞏固計(jì)劃生育工作的既有成果以便在2000年把人口總量控制在13億，同時也調(diào)整和規(guī)避計(jì)劃生育帶來的部分負(fù)面影響。2000年3月中共中央“穩(wěn)定低生育水平”的決定為21世紀(jì)初計(jì)劃生育政策作了定位(喬曉春、任強(qiáng)，2006)。2001年國家頒布《中國人民共和國計(jì)劃生育法》，確立了計(jì)劃生育政策的法律地位。此外，我國生育政策還將普遍與特殊相結(jié)合，如對部分農(nóng)村獨(dú)女戶的“一孩半”政策，人口不足1000萬的少數(shù)民族允許生二胎，對個別少數(shù)民族鼓勵生育等。生育政策呈現(xiàn)多樣化形態(tài)(郭志剛、張二力、顧寶昌、王豐，2003；原新，2014)。這一階段生育政策主題詞頻次、政策主題詞點(diǎn)度中心度和中心勢指數(shù)、政策主題詞關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖分別見表9、表10和圖5。

從表9、表10和圖5可見，這一階段生育政策聚焦點(diǎn)在于穩(wěn)定低生育水平、合理促進(jìn)人口流動、提高人口素質(zhì)、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)人口規(guī)劃，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展。此外，這一時期生育政策還具有以下幾個特點(diǎn)：第一，政策客體涵蓋廣泛，包括了城鎮(zhèn)和農(nóng)村，并且規(guī)定了農(nóng)村基層為計(jì)劃生育的重點(diǎn)；第二，家庭結(jié)構(gòu)問題成為新的關(guān)注點(diǎn)。“文明幸福家庭”、“家庭養(yǎng)老”等政策主題詞進(jìn)入了生育政策文本視野；第三，國家衛(wèi)生財(cái)政支出受到關(guān)注。“醫(yī)療費(fèi)用管理”、“生育基金管理”、“財(cái)政補(bǔ)助”等與政府財(cái)政有關(guān)的主題詞的點(diǎn)度中心度和中心勢指數(shù)較高。

4.5 第五階段：“二孩”政策優(yōu)化時期(2013年至今)

2013年11月，十八屆三中全會提出“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國策，啟動實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策”。2015年12月全國人大常委會通過的《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》(2015修正)第十八條第一款規(guī)定：“國家提倡一對夫妻生育兩個子女”，我國從2016年開始進(jìn)入了全面“二孩”政策階段。低生育陷阱(王廣州、周玉嬌、張楠，2018)、出生人口性別比失衡(穆光宗、余利明、楊越忠，2007)、人口老齡化(莫龍，2009)、老年人口贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)加重(陳為雷，2002；高和榮，2003)、第一次人口紅利下降(蔡昉，2020)等對社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的系統(tǒng)性影響是新時代生育政策調(diào)整的主要原因。這一階段生育政策主題詞頻次、政策主題詞點(diǎn)度中心度和中心勢指數(shù)、政策主題詞關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖分別見表11、表12和圖6。

從表11、表12和圖6可見，這一階段生育政策由控制生育轉(zhuǎn)變?yōu)檫m當(dāng)鼓勵生育，“單獨(dú)二孩”、“全面二孩”等政策主題詞開始出現(xiàn)?！叭丝诮】怠背蔀檫@一階段政策主題詞網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)的中心。此外，隨著老齡化發(fā)展，“養(yǎng)老保障”、“家庭發(fā)展”、“家庭養(yǎng)老”也成為了政策關(guān)注重點(diǎn)。“社會福利”、“扶貧救災(zāi)救濟(jì)”、“財(cái)政補(bǔ)助”、“專項(xiàng)資助”等政策主題詞顯示政府對與生育相關(guān)的公共服務(wù)資金支持越加重視，推動包括生育在內(nèi)的人口均衡發(fā)展力度越來越大，生育政策演化的內(nèi)容越來越多。

表10 第四階段生育政策主題詞點(diǎn)度中心度和中心勢指數(shù)

5 生育政策演化的特征和趨勢

5.1 生育政策演化的特征

第一，生育政策演化速度具有漸進(jìn)性。我國從建國初期的鼓勵生育政策逐步演化到后來以節(jié)制生育為主的計(jì)劃生育政策，再從節(jié)制生育政策逐步演化到目前的全面“二孩”生育政策，整個演化過程經(jīng)歷了長達(dá)70年時間。前文討論的生育政策五個階段的政策主題詞頻次、點(diǎn)度中心度和中心勢指數(shù)、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖均顯示我國生育政策采取了漸進(jìn)式的演化道路。五個階段的生育政策主題詞頻次表格顯示，前一個階段部分生育政策主題詞會漸進(jìn)地順延成為下一個或下幾個階段生育政策主題詞。比如，“藥具供應(yīng)”作為主題詞從生育政策第一階段延續(xù)到了第五階段，盡管其在不同階段所起的政策作用有差別，但是這至少表明“藥具供應(yīng)”始終是我國生育政策實(shí)施的手段之一；“晚婚晚育”作為主題詞從生育政策第二階段延續(xù)到了第三階段，從第四階段后不再成為主題詞；“人口控制”這個主題詞同時是第二、三、四階段的生育政策主題詞，從第五階段后不再成為主題詞；“醫(yī)療費(fèi)用管理”作為生育政策主題詞在第三階段開始出現(xiàn)，到第四階段出現(xiàn)的頻次最高；“人口健康”作為生育政策主題詞在第四階段開始出現(xiàn)，到第五階段出現(xiàn)的頻次最高。五個階段生育政策主題詞點(diǎn)度中心度和中心勢指數(shù)表格、生育政策主題詞關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖均呈現(xiàn)出與主題詞頻次表格所顯示的類似特點(diǎn)。我國生育政策演化在速度方面的漸進(jìn)性主要受制于兩個因素。首先，受制于制度變遷自身的路徑依賴性。道格拉斯·C.諾思(2014)指出，“路徑依賴意味著歷史是重要的。不去追溯制度的漸進(jìn)性演化過程，我們就無法理解今日的選擇。”諾思制度變遷的路徑依賴?yán)碚摬粌H強(qiáng)調(diào)歷史上的選擇具有不可逆性,而更在于制度的選擇要受現(xiàn)行的制度安排、權(quán)力關(guān)系、政治斗爭、國家行為和文化傳統(tǒng)的約束(劉和旺，2006)。我國生育政策屬于正式制度安排，其演化有明顯的路徑依賴痕跡。比如，生育政策第一階段采取了鼓勵生育的做法，如前文所述其部分原因是受制于長期戰(zhàn)爭創(chuàng)傷引致的“人多力量大”思維慣性以及對傳統(tǒng)“鼓勵生育”、“限制節(jié)育”價值取向的繼承(黃娟，2015)。這說明生育政策第一階段就存在路徑依賴?yán)碚撍鶑?qiáng)調(diào)的心智模式對制度駐存的影響。還比如，我國在前文描述的生育政策第四階段已經(jīng)出現(xiàn)了人口總和生育率下降到更替水平，但是直到2013年即生育政策第五階段才開始實(shí)施二孩生育政策。生育政策實(shí)質(zhì)是在生育問題上實(shí)施的對社會價值的權(quán)威性分配方案，以協(xié)調(diào)個體之間、個體與國家之間目標(biāo)和價值分配方面的沖突(姚宗橋，2003)。因此，國家對生育政策調(diào)整時會系統(tǒng)地考慮對不同主體的可能影響，通常非常慎重和存在一個觀望期。既往高生育率歷史使生育政策制定者擔(dān)心生育率反彈為這種觀望期的存在提供了一個注腳。這至少從一個方面說明我國生育政策從第四階段向第五階段演化存在著路徑依賴性。其次，受制于我國整體漸進(jìn)式改革道路的影響，尤其是改革開放以來生育政策演化受漸進(jìn)式改革道路的影響明顯。生育政策每一次改革都涉及到社會價值的重新分配。我國生育政策演化適應(yīng)于而非超越于國家整體的漸進(jìn)式改革道路，也包括“摸著石頭過河”的局部試點(diǎn)性改革。比如，即使在生育政策第三階段我國依然考慮計(jì)劃生育政策的合情合理性、群眾的可接受度以及計(jì)劃生育政策執(zhí)行的可行性，1984年《關(guān)于計(jì)劃生育工作情況的匯報(bào)》(中發(fā)[1984]7號)仍然規(guī)定除城市、城市郊區(qū)外，在部分農(nóng)村地區(qū)逐步實(shí)行允許第一胎生育了女孩的農(nóng)民夫婦再生一個孩子(蘇富達(dá)、劉雪松，2014)。再比如，我國生育政策由第四階段演化到第五階段后，生育政策第五階段最初只實(shí)施“單獨(dú)”二孩政策，發(fā)現(xiàn)政策效果不明顯后又漸進(jìn)地演化到“全面”二孩政策。

圖5 第四階段生育政策主題詞關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖

表11 第五階段生育政策主題詞頻次

表12 第五階段生育政策主題詞點(diǎn)度中心度和中心勢指數(shù)

第二，生育政策演化依據(jù)受制于當(dāng)時的政策環(huán)境。中國生育政策演化過程有一個目標(biāo)就是使不同階段的生育政策適合于當(dāng)時的政策環(huán)境。前文討論的生育政策五個階段的政策主題詞頻次、點(diǎn)度中心度和中心勢指數(shù)、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖是我國生育政策環(huán)境可視化的外在反映。下面以生育政策點(diǎn)度中心度和中心勢指數(shù)為例說明。比如，新中國成立初期由于在多方面學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式，受此政治環(huán)境影響，我國生育政策第一階段鼓勵生育，表4顯示第一階段生育政策主題詞“限制節(jié)育”和“節(jié)育用具管理”的點(diǎn)度中心度和中心勢指數(shù)數(shù)值排列靠前。再比如，鼓勵生育政策實(shí)施后由于人口快速增長超越了國民經(jīng)濟(jì)承受能力，我國當(dāng)時總體上國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱這一經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定了從生育政策第二階段開始逐步考慮采取節(jié)制生育政策，表6顯示第二階段生育政策主題詞“節(jié)制生育”、“人口控制”和“藥具供應(yīng)”的點(diǎn)度中心度和中心勢指數(shù)數(shù)值位居前三，表8顯示第三階段生育政策主題詞“技術(shù)指導(dǎo)”、“宣傳教育”、“藥具供應(yīng)”、“獨(dú)生子女”、“獎勵和限制”的點(diǎn)度中心度和中心勢指數(shù)數(shù)值排列前五位。還比如，當(dāng)出現(xiàn)了“丁克”、“獨(dú)身”、“少子”等文化環(huán)境并有了實(shí)質(zhì)性生育意愿和生育率下降時，我國在生育政策第五階段實(shí)施了“二孩”政策并強(qiáng)化了生育政策中有關(guān)人口健康、社會保障等公共服務(wù)的內(nèi)容，表12顯示第五階段生育政策主題詞“人口健康”、“宣傳教育”、“監(jiān)督檢查”、“計(jì)劃生育服務(wù)管理”、“機(jī)構(gòu)與員工管理”、“養(yǎng)老保障”、“社會福利”、“公共服務(wù)均等化”、“家庭發(fā)展”、“人口規(guī)劃”的點(diǎn)度中心度和中心勢指數(shù)數(shù)值排列前十位。當(dāng)然，我國生育政策演化依據(jù)的是不同時段政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)這五大政策環(huán)境的綜合影響，而非簡單依據(jù)于某一時段截然分開的某一方面的政策環(huán)境。同時，如前文所述，受制度變遷路徑依賴的影響，生育政策演化與其所依據(jù)的政策環(huán)境在某個時點(diǎn)或者時段存在滯后現(xiàn)象，并非在所有時點(diǎn)和所有時段均實(shí)現(xiàn)了生育政策與其政策環(huán)境的一一對應(yīng)。

圖6 第五階段生育政策主題詞關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖

第三，生育政策演化軌跡向鼓勵生育回歸。前文討論的生育政策五個階段政策主題詞頻次、點(diǎn)度中心度和中心勢指數(shù)、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖為我國生育政策演化軌跡向鼓勵生育回歸提供了可視化證據(jù)。下面以不同階段生育政策主題詞頻次為例說明。第一階段生育政策主題詞“限制節(jié)育”頻次最高。第二階段生育政策主題詞“節(jié)制生育”頻次最高。第三階段生育政策主題詞“技術(shù)指導(dǎo)”頻次最高，“獨(dú)生子女”、“計(jì)劃生育”、“獎勵和限制”等頻次居前三位。這四階段生育政策主題詞“醫(yī)療費(fèi)用管理”、“農(nóng)村計(jì)劃生育管理”、“穩(wěn)定低生育水平”等頻次居前五位。第五階段生育政策主題詞“人口健康”頻次最高，“公共服務(wù)均等化”、“人口規(guī)劃”、“農(nóng)村計(jì)劃生育管理”、“婦幼關(guān)懷”、“技術(shù)指導(dǎo)”、“生育資金管理”等頻次居前五位。此外，“計(jì)劃生育服務(wù)管理”、“家庭發(fā)展”、“全面兩孩”、“社會福利”、“社會關(guān)懷”等頻次也較高。不同階段生育政策主題詞頻次的這一變化過程表明，我國生育政策演化經(jīng)歷了鼓勵生育、控制生育、計(jì)劃生育、少生優(yōu)生、提倡生育的歷史軌跡。生育政策從建國初期鼓勵生育出發(fā)，經(jīng)過幾十年演化又回歸到鼓勵生育。我國生育政策的這一演化軌跡為人口轉(zhuǎn)變理論增添了新的注腳。三階段、四階段和五階段人口轉(zhuǎn)變理論在細(xì)微處有差別，但一個共同點(diǎn)是隨著時間推進(jìn)人口生育率和死亡率的關(guān)系逐步從高位均衡轉(zhuǎn)變?yōu)榈臀痪?。我國生育政策演化因?yīng)了人口出生率和死亡率從高到低的轉(zhuǎn)變過程。1949年我國人口出生率和死亡率分別為36‰和20‰(李仲生，2006)，《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2019》數(shù)據(jù)顯示，1978年人口出生率和死亡率分別為18.25‰和6.25‰，2018年人口出生率和死亡率分別為10.94‰和7.13‰。從新中國成立以后開始的人口轉(zhuǎn)變過程按照布萊克的五階段論模式、湯普森和諾特斯坦的三階段論模式基本上是可以觀察的(李仲生，2006)。盡管我國生育政策第五階段出現(xiàn)了與第一階段相似的鼓勵生育取向，但這兩個不同階段鼓勵生育的政策有本質(zhì)區(qū)別。生育政策第一階段鼓勵生育是在近似高位靜止?fàn)顟B(tài)實(shí)施的鼓勵生育政策，其主要目標(biāo)是提高人口數(shù)量，是前人口轉(zhuǎn)變時期實(shí)施的鼓勵生育政策。生育政策第五階段鼓勵生育是在近似低位靜止?fàn)顟B(tài)實(shí)施的生育政策，其目標(biāo)在提高人口數(shù)量的同時，還注重人口質(zhì)量改善，是后人口轉(zhuǎn)變時期實(shí)施的鼓勵生育政策。

第四，生育政策演化內(nèi)容日益復(fù)雜。生育率理論表明影響生育率的因素包括經(jīng)濟(jì)、社會、生物、文化等多個方面，這決定了生育政策自身應(yīng)該涉及影響生育率的經(jīng)濟(jì)、社會、生物、文化等多方面內(nèi)容，生育政策本身就具有復(fù)雜性。前文討論的生育政策五個階段政策主題詞頻次、點(diǎn)度中心度和中心勢指數(shù)、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖為我國生育政策演化內(nèi)容日益復(fù)雜提供了可視化證據(jù)。下面以不同階段以生育政策關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖為例說明。一如前述，隨著生育政策逐步演化，生育政策關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖中不同階段政策主題詞的數(shù)量逐步增多，從幾個增加到幾十個，不同階段生育政策主題詞與其它主題詞連線增多、關(guān)系更加多元化。這說明我國生育政策演化從政策內(nèi)容相對比較單一逐步演化到一個內(nèi)容日益復(fù)雜的政策體系。

5.2 生育政策演化的趨勢

第一，實(shí)施適當(dāng)鼓勵生育的生育政策。我國完成了傳統(tǒng)的人口轉(zhuǎn)變過程(雷安，1993)，進(jìn)入后人口轉(zhuǎn)變期(于學(xué)軍，2000)。在實(shí)施全面“二孩”政策的基礎(chǔ)上繼續(xù)實(shí)施適當(dāng)鼓勵生育的政策是未來我國生育政策演化的基本趨勢之一。其理由在于：第一，制度變遷的路徑依賴性決定了全面“二孩”政策必然會繼續(xù)實(shí)施一段時間。因?yàn)槿妗岸ⅰ闭邔?shí)施時間不長，其效應(yīng)完全顯現(xiàn)并對該效應(yīng)進(jìn)行客觀評估乃至于以評估結(jié)果為基礎(chǔ)實(shí)施新的生育政策還需要一個過程，這也符合前文討論的1949-2019年我國生育政策演化的漸進(jìn)性特征。相對于第四階段的生育政策而言，全面“二孩”政策實(shí)質(zhì)上是一種鼓勵生育的政策。因此，在未來一段時期內(nèi)堅(jiān)持全面“二孩”政策實(shí)質(zhì)上就是堅(jiān)持鼓勵生育政策。這成為判斷未來一段時期我國實(shí)施鼓勵生育政策的基本依據(jù)之一。第二，鼓勵生育是一些完成人口轉(zhuǎn)變國家在生育政策方面采取的通行做法。中國步入后人口轉(zhuǎn)變國家行列必然會面臨著后人口轉(zhuǎn)變時期人口出生率和死亡率長期在低位運(yùn)行這一規(guī)律的制約，應(yīng)該要采取鼓勵生育的做法。第三，由于長期實(shí)施節(jié)制生育政策，我國面臨著人口老齡化嚴(yán)重、勞動力人口相對短缺、出生人口性別比失衡、人口負(fù)債壓力大等問題。緩解這些問題需要我國繼續(xù)采取適當(dāng)鼓勵生育的政策以實(shí)現(xiàn)人口均衡發(fā)展。今后通過政策支持降低生育和孩子撫養(yǎng)成本、盤活勞動力市場資源、建構(gòu)性別平等觀念、構(gòu)筑全方位家庭支持體系等都應(yīng)該是鼓勵生育政策要考慮的內(nèi)容。

第二，實(shí)施前瞻性的生育政策。人口慣性是人口發(fā)展規(guī)律之一(茅倬彥，2010)。人口慣性的突出特點(diǎn)是持續(xù)時間很長,一般要三四十年或更長(查瑞傳，1982)。中國是一個人口大國，如果人口政策尤其是生育政策偏離正確方向，那么在人口變動慣性作用下帶來的負(fù)面影響將是巨大的。比如，我國生育政策第一階段鼓勵生育的措施就沒有考慮到人口轉(zhuǎn)變完成之前高位均衡的現(xiàn)狀，從而使生育政策第二階段和第三階段節(jié)制生育工作在人口慣性下面臨巨大壓力。還比如，由于沒有前瞻性地放寬生育限制，使我國從生育政策第四階段開始出現(xiàn)了持續(xù)的總和生育率低于更替水平的現(xiàn)實(shí)。因此，如何實(shí)施前瞻性的生育政策以盡量減少人口變動慣性帶來的負(fù)面影響就成為未來生育政策演化的一個基本方向。工業(yè)社會逐步以向短暫性、新奇性、多樣性后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)(阿爾文·托夫勒，2018)對人口戰(zhàn)略發(fā)展提出了更高要求。實(shí)施前瞻性生育政策實(shí)質(zhì)上就是要提前預(yù)警生育政策調(diào)整的時點(diǎn)，避免由于人口變動慣性對生育政策調(diào)整效果的消解。實(shí)施前瞻性生育政策需要做到：首先，實(shí)時檢測人口變動和發(fā)展現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，從而為基于真實(shí)狀態(tài)來預(yù)測和模擬未來人口變動和發(fā)展?fàn)顟B(tài)奠定基礎(chǔ)。其次，定期模擬和預(yù)測未來人口變動和發(fā)展?fàn)顟B(tài)，從而為生育政策調(diào)整提供預(yù)警依據(jù)。再次，在掌握準(zhǔn)確生育政策調(diào)整預(yù)警依據(jù)的基礎(chǔ)上，及時調(diào)整生育政策來盡量降低人口慣性的影響。

第三，實(shí)施與其他公共政策相協(xié)調(diào)的生育政策。促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展是我國既定的人口政策目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這一政策目標(biāo)的關(guān)鍵在于實(shí)施有利于人口長期均衡發(fā)展的生育政策。內(nèi)容日益復(fù)雜是1949-2019年我國生育政策演化的特征之一。這預(yù)示著未來一段時期我國實(shí)施有利于人口長期均衡發(fā)展的生育政策離不開與其他公共政策的協(xié)調(diào)。一些國家在生育政策和其他公共政策協(xié)調(diào)方面進(jìn)行了積極嘗試。比如，法國對于生育孩子的婦女給予養(yǎng)育津貼并報(bào)銷托兒費(fèi)用，實(shí)施父母帶薪休假制度。日本通過義務(wù)教育階段援助、學(xué)費(fèi)減免等方式減少撫養(yǎng)孩子成本，并通過“天使計(jì)劃”完善母子保健醫(yī)療體制。我國為了實(shí)施與其他公共政策相協(xié)調(diào)的生育政策，一方面，未來我國生育政策內(nèi)容應(yīng)該全面涉及包括影響生育率的經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)因素，以這些因素為抓手盡量調(diào)控生育率；另一方面，制定相關(guān)生育政策時尤其應(yīng)加強(qiáng)與住房、教育、戶籍、婚姻、社會保障、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等這些政策決策部門的溝通和協(xié)調(diào)，消除制度短板對生育政策效果的掣肘。