綠色發(fā)展下農業(yè)化學投入品濫用行為及法律規(guī)制

□楊啟帆 張 燕

[內容提要]農業(yè)化學投入品是指在農產品生產過程中添加或適用的農藥、抗生素、化學肥料等物質，是農業(yè)生產中最主要的投入品。農業(yè)化學投入品的科學使用能夠在對農業(yè)生產環(huán)境影響較小的條件下，保證農產品質量安全，提高農產品產量。但其使用量一旦超過閾值則會造成持久性有機污染物的大量累積，對農產品產地環(huán)境產生不可逆轉的破壞，影響農業(yè)生產環(huán)境和農產品質量安全。中國農業(yè)生產經營主體及生產模式的特殊性、交易市場重復博弈下農產品信息的不對稱性和法律責任不明確是造成農業(yè)化學投入品濫用的主要成因。因此，應當以《農產品質量安全法》為核心，建立“責任層次明晰、主體責任明確、免責和責任競合有法可依”的法律責任體系，完善農產品檢驗溯源制度。

在我國近四十年的農業(yè)發(fā)展中，農藥、化肥等農業(yè)化學投入品全面而深入地參與了農業(yè)的社會生產實踐過程，在提高農產品產量、節(jié)約勞動要素投入等方面發(fā)揮了重要作用，是中國農業(yè)取得巨大成就的主導動能之一[1]。盡管近些年我國的生物農業(yè)技術和綠色農業(yè)發(fā)展迅速，但總體上看，依靠資源消耗和農業(yè)投入品濫用提高農業(yè)生產的模式沒有改變，我國傳統(tǒng)高污染農業(yè)造成的面源污染已成為我國最嚴重的環(huán)境污染問題之一[2-3]。規(guī)制農業(yè)化學投入品濫用行為，改善農村農業(yè)的生產生活環(huán)境，提高農產品質量安全水平，是推動農業(yè)供給側結構性改革和實現綠色農業(yè)的發(fā)展的有效途徑之一[4]。

《中國農業(yè)綠色發(fā)展報告2018》顯示，我國水稻、玉米、小麥三大糧食作物平均化肥、農藥利用率僅為37.8%和38.8%，未利用部分往往會進入生態(tài)環(huán)境之中。我國糧食、蔬菜等生產過程中農藥、化肥等化學投入品的邊際生產率近似為0，存在大量的施用過量行為[5-6]。同時，農業(yè)化學投入品具有易殘留、難降解的特征，能夠以持久性有機污染物形態(tài)長期存在于生態(tài)系統(tǒng)[7]，這與農業(yè)面源污染分散性、不確定性、空間異質性等特征一致。推動農業(yè)生產行為的標準化、透明化，實現農業(yè)生產的規(guī)范化是解決農村污染、保護生態(tài)環(huán)境的關鍵環(huán)節(jié)之一。規(guī)制農業(yè)化學投入品的使用行為，協(xié)調農業(yè)發(fā)展與水土資源及其環(huán)境之間的關系，修復農業(yè)生態(tài)環(huán)境是我國農業(yè)發(fā)展至關重要、不可回避的問題。

民以食為天，農產品作為食品的源頭，其質量安全風險是影響食品質量安全的關鍵因素[8]。隨著生態(tài)農業(yè)的發(fā)展和高新技術在農業(yè)領域的應用，生產和消費綠色安全農產品逐漸成為現代農業(yè)市場發(fā)展的重要趨勢[9]。2019年農業(yè)農村部等7部門印發(fā)《國家質量興農戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》，將提高農產品質量安全水平作為戰(zhàn)略規(guī)劃的重點任務，并將科學適用農業(yè)投入品納入農業(yè)綠色發(fā)展的重要組成部分[10]。但目前我國農產品消費市場的農產品質量良莠不齊，安全優(yōu)質農產品的供給缺乏，不能滿足人民美好生活的需要。對農業(yè)化學投入品的使用行為的規(guī)制，有利于從生產環(huán)節(jié)把控農產品質量水平，實現產品的全方位溯源，逐步提高農產品品質，滿足人民對綠色優(yōu)質農產品和生態(tài)產品的需求。

一、農業(yè)化學投入品的使用現狀及影響因素

(一)農業(yè)化學投入品的使用現狀

《2017中國土地礦產海洋資源統(tǒng)計公報》顯示：截止到2016年末，全國耕地面積為13492.10萬公頃，因建設占用、災毀、生態(tài)退耕等減少耕地面積 34.50萬公頃[11]。從2009年到2016年，耕地面積從13538.46萬公頃下降到13492.10萬公頃，減少了46.36萬公頃，減少0.34%。與此同時，化肥施用量(折純量)從2009年的5404.4萬噸增加到2016年的6022.6萬噸，增加了618.2萬噸，增長11.44%；同期，農藥使用量從2009年的170.90萬噸增長至2015年的178.30萬噸，增加了7.40萬噸，增長了4.33%，見圖1、圖2。

圖1 2009-2016年全國耕地面積與農用化肥施用量變化趨勢

圖2 2009-2016年全國耕地面積與農藥使用量變化趨勢

同時，2000年至2017年期間，我國化肥施用強度整體表現為增長趨勢，但近幾年出現放緩下降態(tài)勢，由2000年的265.28公斤/公頃增至2017年的352.27公斤/公頃，增長了86.99公斤，增加了32.79%。國際公認的化肥施用強度的安全上限為225公斤/公頃，我國化肥施用強度是國際化肥施用強度上限的1.57倍。同期，我國農藥使用強度整體表現為增長趨勢，但近些年也呈現放緩下降態(tài)勢，由2000年的8.18公斤/公頃增至2015年的10.69公斤/公頃，增長了2.50公斤，增加了30.56%，是發(fā)達國家農藥使用強度上限的1.53倍，見圖3、圖4。近十年統(tǒng)計數據表明，我國農業(yè)生產依靠化肥、農藥等農業(yè)化學投入品的濫用來提高農業(yè)產量的狀況依然沒有得到根本性改變。

圖3 2000-2017年農用化肥、農藥施用強度(公斤/公頃)

(二)影響農業(yè)投入品使用行為的因素

1.人力資本對農業(yè)化學投入品使用行為的影響

本文按照農業(yè)生產者的存在形式分為農戶、企業(yè)和其他組織，同時根據個體異質性對農業(yè)生產者的人力特征分為固有性人力資本和獲得性人力資本。固有性人力資本是指農業(yè)生產者自出生或成立時取得，不通過任何其他途徑取得的人力資本，如年齡、體力、稟賦等。獲得性人力資本是指農業(yè)生產者通過后天的生活經驗、學習教育、購買建設或其他途徑獲得的，具有主體差異性的人力資本，如受教育程度、環(huán)境保護意識等。

以農戶為存在形式的農業(yè)生產者兼具固有性人力資本和獲得性人力資本。就固有性人力資本而言，農戶個人身體能力越強，單位時間的農事工作效率越高，雇傭成本越小或為零，生產利潤越高；因身體能力的有限性而使用濫用農業(yè)化學投入品的可能性較低。農戶的學習認識能力越強，通過使用新技術和掌握市場信息實現較大利潤的可能性越高。農戶的年齡與勞動能力、學習認識能力呈現倒U字型關系，即先上升后下降。因此，農戶的身體能力和學習認識能力與農業(yè)化學投入品的濫用行為有負相關性，農戶的高齡化與農業(yè)化學投入品的濫用行為存在正相關關系。

獲得性人力資本對農戶的農業(yè)化學投入品行為亦具有影響。一般來說，農戶的受教育程度越高，農戶對農業(yè)活動和農產品的認知程度、環(huán)保意識越高。在不完全信息動態(tài)博弈中，個體獲得和認識的信息越多，對個體越有利。農戶對農業(yè)活動和農產品認知程度對農業(yè)化學投入品使用行為具有直接影響，隨著對農業(yè)活動和農產品認知程度的提高，農戶出現該行為的可能性越低。企業(yè)和其他組織僅具有獲得性人力資本，影響其農業(yè)化學投入品使用行為的因素與農戶類似，如環(huán)保意識、認知程度、獲取市場信息的能力等。

2.生產特征對農業(yè)化學投入品使用行為的影響

農業(yè)生產者的生產特征主要包括耕地規(guī)模、生產模式、生產技術和生產記錄四個大方面。本文認為耕地的適度規(guī)模化能夠產生明顯的規(guī)模經濟效益，而極大的規(guī)?；诋斍暗那闆r下，需要增加大量的人力資本和技術成本，可能會出現規(guī)模經濟不明顯或規(guī)模不經濟。我國目前的農業(yè)生產模式依然是以家庭為單位的小農戶生產模式，在不增加人力成本的基礎上，促進耕地的規(guī)?；?、集中化，采用現代生產技術能夠節(jié)約人工成本、時間成本。同時，規(guī)?；霓r產品生產有利于農業(yè)生產者建立固定的銷售渠道，獲得市場上更強的議價能力；也可以降低農產品檢測成本和難度，減少由于成本問題而導致的檢測造假。

農業(yè)生產者采用的生產模式與進行農業(yè)生產的耕地規(guī)模有著一定的關聯(lián)性。耕地分散化往往與精耕細作的小農戶模式相適應，而耕地規(guī)?；瘎t與農場、生產合作社等模式相聯(lián)系。因此，其對農業(yè)化學投入品使用行為的影響與耕地規(guī)模類似，與適度規(guī)?；噙m應的生產模式更有利于規(guī)范農業(yè)化學投入品使用行為。農業(yè)生產技術的發(fā)展有利于提高農業(yè)生產效率，當采用農業(yè)生產技術所獲得的效益遠大于濫用農業(yè)化學投入品所獲得的效益時，農業(yè)生產者自然會放棄這一不理智行為。農產品生產記錄是農產品可溯源的體現，完整詳實的農業(yè)生產記錄能夠最大程度的還原農業(yè)生產過程，起到預防和監(jiān)督農業(yè)生產者不當行為的作用，在事后追究主體責任時也起到至關重要的作用。

3.外部因素對農業(yè)化學投入品使用行為的影響

影響農業(yè)生產者對農業(yè)化學投入品使用的外部因素有法律制度、政府檢測、銷售途徑等。法律和政策理論上對農業(yè)生產者農業(yè)化學投入品的使用行為具有一定的引導和規(guī)范作用，這種作用一般通過具體的行政行為來發(fā)揮。但是農民生產者實際上對法律和政策的了解較少或者僅僅限于知道其存在，并不了解其具體內容。因此，在實際農業(yè)生產中這種影響不顯著。具體行政行為與農業(yè)生產者直接對接，對農業(yè)生產者的影響更具直接性和現實性，因此農業(yè)生產者受具體行政行為更為敏感。如政府是否進行檢測、政府抽查檢測的次數均與農業(yè)化學投入品濫用行為有著直接負相關性。而固定的銷售途徑能夠減少農產品質量信息傳遞的缺失，有利于建立和完善農產品溯源體系，減少農業(yè)化學投入品濫用行為。

二、農業(yè)化學投入品濫用的成因及其危害

(一)農業(yè)化學投入品濫用的成因

1.農業(yè)生產經營主體及生產模式的特殊性

《第三次全國農業(yè)普查主要數據公報》顯示，33.6%的農業(yè)生產經營人員年齡在55歲及以上，91.7%的農業(yè)生產經營人員的受教育程度為初中及以下[12]，我國農業(yè)生產經營人員具有學歷較低、年齡偏大的特點。農業(yè)生產者作為經濟活動參與者，在農業(yè)生產過程中總是希望以最小的經濟成本去獲得最大的經濟利益，以實現利益最大化。當農業(yè)生產者使用農業(yè)化學投入品的邊際效益大于邊際成本時，其會選擇實施該項行為。對于具有不同特征的農業(yè)生產者來說，成本和收益曲線是不同的。對于高齡化和低受教育水平的農業(yè)生產者來說，其勞動能力和生產技術獲取的有限性使得雇傭成本或時間成本上升，為了相對減少成本，濫用農業(yè)化學投入品的行為動機更加強烈。

當前我國的農業(yè)生產模式依然是以家庭為單位的小農戶生產模式，具有小規(guī)模化、高度分散化的特點，使得小農戶對大型農機具有排斥性，不利于生產成本的降低和生產技術的提高，也難以建立穩(wěn)定的采購或銷售關系。同時，政府對小戶農生產的農產品質量安全檢測的成本較大、難度較高。受較高的農機成本和政府檢測的缺失，使得小規(guī)模的小農戶生產模式往往更容易出現農業(yè)化學投入品的濫用現象。

2.重復博弈下農產品信息的不對稱性

我國農產品主要的生產-供應-銷售鏈可以簡化為：農業(yè)生產者-農產品收購商-農產品供應商-農產品零售商-農產品消費者。但由于目前我國農業(yè)生產者的生產規(guī)模較小、較分散，農業(yè)收購商和農產品零售商的供應途徑不具有固定性，每個交易環(huán)節(jié)的雙方是不確定的，這種不確定性會使得農產品信息會隨著流通環(huán)節(jié)出現缺失。同時，農產品作為快速消費品，每個環(huán)節(jié)的交易次數是無窮大的。因此，農產品交易是不完全信息市場下非固定參與人的重復博弈。

該情形下，參與者不僅會考慮短期對局變化，而且還要考慮當前選擇對長期對局的影響，影響重復博弈均衡結果的主要因素是博弈重復次數和信息對稱性。信息對稱性能使參與人犧牲短期利益得到的聲譽或商譽在較長周期內可以獲得區(qū)別定價的長期利益。對商品信息對稱程度由高到低進行劃分，可以分為搜尋品、經驗品和信任品。在傳統(tǒng)農業(yè)社會中由于簡單的生產流通環(huán)節(jié)和生產技術，農產品的可區(qū)別度較高，可以認為是搜尋品或經驗品。但隨著農業(yè)技術的進步和社會分工的細化，農產品信息和流通逐漸復雜化，農產品生產者和消費者之間的信息不對稱程度增大，農產品也逐漸由搜尋品成為信任品。

同時，在其他條件固定的情況下，非固定重復博弈的子博弈都是相互獨立、互不影響的單次博弈。在單次博弈中，由于交易雙方信息的不對等，消費者很難直接判斷農產品質量的差異性，而對于農業(yè)生產者來說，消費者對農產品的需求彈性較小，濫用農業(yè)化學投入品生產出的農產品成本更低，產量更高，經濟效益更高。但小規(guī)模的分散經營模式會使得長期利益實現可能性極低。因此，該交易的唯一均衡為賣方欺詐，買方購買。

3.農業(yè)化學投入品濫用的法律責任不明確

與農業(yè)化學投入品使用相關的主體大體可以劃分為農業(yè)化學投入品生產者及其銷售者、農業(yè)化學投入品使用者、農業(yè)化學投入品監(jiān)管者三大類。農業(yè)化學投入品的生產者及銷售者主要是通過農業(yè)投入品管理條例和辦法等行政法規(guī)規(guī)制，我國現階段對農業(yè)化學投入品實行登記評審制度、生產許可制度和經營許可制度，形成了比較完備的管理體系。但對于農業(yè)化學投入品的使用者、監(jiān)管者的規(guī)范仍比較粗糙。

在現行的《農產品質量安全法》僅對農產品生產企業(yè)、農民專業(yè)合作經濟組織這兩類農業(yè)化學投入品使用主體的生產記錄、生產檢測等進行規(guī)定。農戶這一存在形式，是中國當前農業(yè)生產的主要存在形式，在三權分置不斷推進下，當前的農戶生產模式已經逐漸脫離傳統(tǒng)的小農戶生產模式向中大型農場發(fā)展，實現農業(yè)生產要素的整合。如何規(guī)制農戶這一重要的農業(yè)生產主體將逐漸成為我國農業(yè)發(fā)展要解決的重要問題，此外，農業(yè)化學投入品監(jiān)管也是重要的一環(huán)，現階段我國政府管理權限劃分比較混亂，農業(yè)管理缺乏針對性和系統(tǒng)性，農產品安全檢驗檢疫制度和市場準入制度不健全，對農產品產地環(huán)境監(jiān)管和保護的力度不夠，甚至部分地方沒有形成統(tǒng)一完整的農產品質量安全生產操作規(guī)程。同時，必要普法教育尚未作為法定的政府責任，在實踐中的作用十分有限。

(二)農業(yè)化學投入品濫用的危害

農業(yè)化學投入品濫用所導致的直接危害，即農業(yè)化學投入品通過施用或使用行為直接作用于農產品生產過程中所產生的人體健康損害和風險，包括農業(yè)化學投入品直接接觸人體造成的健康損害和風險以及農產品化學殘留對人體健康產生的損害和風險。農業(yè)化學投入品直接接觸人體造成的健康損害和風險是由于農業(yè)化學投入品使用的長期操作不當或濫用造成的，使得具有一定危險性或潛在危險性的農業(yè)化學投入品對農業(yè)化學投入使用者人身健康產生損害或不可預期的危險。農產品化學殘留對人體健康產生的損害和風險主要是食用農產品化學殘留不達標的直接或長期累積對食用者人體健康產生的損害和風險。相關研究已經表明，我國蔬菜殘留的有機磷農藥的致癌風險的水平和蔬菜中檢測到的最高濃度對人體健康的非致癌風險已經超過安全界線[13]。一般情況下，通過規(guī)范農業(yè)生產者對農業(yè)化學投入品的使用行為可以直接減少或者規(guī)避這種危害的產生，有效地保障農業(yè)生產者和農產品消費者的健康。

農業(yè)化學投入品濫用所產生的間接危害，即農業(yè)化學投入品未利用的部分，作為持久性有機污染物進入農業(yè)生產環(huán)境中，對土壤和水源等農業(yè)生產要素造成大規(guī)模面源污染，進而產生包括環(huán)境污染問題和農產品產地環(huán)境造成的農產品質量安全問題在內的損害和風險?！兜谝淮稳珖廴驹雌詹楣珗蟆凤@示，種植業(yè)總氮流失量159.78萬噸，總磷流失量10.87萬噸[14],由此成為農業(yè)環(huán)境污染和農產品不安全的源頭。間接危害的產生不具有獨立性，只有在直接危害先行存在的情況下才有可能出現。但是農業(yè)化學投入品對農業(yè)環(huán)境和農業(yè)生產要素的間接危害具有潛伏性和長期性，也就是說即使在間接危害出現之后規(guī)范農業(yè)化學投入品的使用，也不能直接減少或規(guī)避其產生的問題，而且其危害具有持續(xù)性或不可逆轉性。這種危害涉及到農產品質量安全法和環(huán)境保護法兩個層面，簡單的通過規(guī)定銷售檢驗制度，可能無法有效解決問題，甚至適得其反。

三、規(guī)制農業(yè)化學投入品濫用行為的國際經驗

早在20世紀中后期，化學化、工業(yè)化農業(yè)的發(fā)展所帶來的資源污染、環(huán)境惡化、生態(tài)失調問題就引發(fā)了國外學者的關注。在此背景下，各國有關于農業(yè)化學投入品的規(guī)范逐步發(fā)展和完善，形成了以歐盟、美國和日本為代表的三種模式。

歐盟及其成員國對農業(yè)化學投入品行為的規(guī)制采用了政府主導型的雙重監(jiān)管體系：在立法層面，歐盟委員會有權制定行為規(guī)范和質量安全標準的法律法規(guī)和指令，各成員國依據本國國情將歐盟委員會制定的基礎法轉化或細化為本國法律條款，可以高于歐盟標準但不應當低于歐盟標準，以此形成農產品生產行為規(guī)范化的標準，從而有效地保障歐盟內部法律規(guī)范的協(xié)調一致性。在此標準下，歐盟農民有義務遵守有關生產安全衛(wèi)生的規(guī)定，也要考慮社會、環(huán)境發(fā)展的法定要求；在監(jiān)管層面，歐盟食品安全局通過建立數據采集系統(tǒng)，監(jiān)控農業(yè)生產過程中的生物污染及檢測殘留物，對風險進行客觀評估。歐盟下署歐盟食品和獸醫(yī)辦公室有權對各成員國農產品生產鏈進行調查、審核和終產品檢測，以此保障食品類產品的質量安全[15]。

以歐盟農業(yè)法規(guī)體系EC834/2007和EU2018/848為例，EC834/2007法規(guī)體系中要求對于所有參與的農場或設施1年至少進行1次檢查，各環(huán)節(jié)的操作者均需要進行認證，以便實施嚴格的基于風險分析為基礎的檢查[16]，從整個農產品供應鏈的源頭開始實施質量安全的監(jiān)控。2018年新通過的有機農業(yè)法規(guī)體系EU2018/848則對農業(yè)生產提出更嚴苛的責任要求：所有有機農產品生產環(huán)節(jié)上的操作者，包括農戶、供應者、銷售者等，均將有責任采取措施來避免產品和環(huán)境的污染[17]。除此之外，在農產品生產加工鏈條的每一個參與主體既要對自身的行為負責，也要對其他參與主體的行為負責，以達到迫使產品生產環(huán)節(jié)的參與主體監(jiān)控并改善農業(yè)生產的非規(guī)范化行為[17]。EC834/2007和EU2018/848的制定和實行，強調了以風險分析為基礎檢查和污染控制，對于歐盟農業(yè)生產的綠色化和有機農產品的發(fā)展起到了規(guī)范作用，甚至一定程度地影響了其他參與國際農產品貿易國家標準、規(guī)定的修訂。

由于聯(lián)邦制政府的特征，美國實施以市場為導向的多部門共同負責的農業(yè)化學投入品規(guī)制制度，除聯(lián)邦具有最高的職權外，各州也具有極高的獨立性。截止到2017年，美國有204萬個農場，農產的平均面積為178.6hm2，面積超過73hm2的農場占據了90%以上的土地[18]。因此，美國農業(yè)生產的主體主要是大規(guī)模農場，這些農場往往也具有較高的機械化水平?；谶@些特征，在農業(yè)生產環(huán)節(jié)推行GAP(良好農業(yè)操作規(guī)范)管理體系，通過全國農業(yè)物聯(lián)網系統(tǒng)，識別、采集、傳輸、處理信息，最終將信息向管理者、消費者和企業(yè)發(fā)布[19]。通過IFT下的“全球食品追溯中心”，采用ENA.UCC電子編碼系統(tǒng)，推動追溯在供應鏈系統(tǒng)的進程，配合農產品質量安全檢測體系[20]，最終實現對農業(yè)化學投入品使用的規(guī)范化管理和全方位監(jiān)管。由國家標準、民間標準和企業(yè)標準組成的分級的農產品標準體系和針對農產品質量安全生產的補償，進一步推動了美國農業(yè)生產行為的規(guī)范化、綠色化，使得美國成為世界主要的兩大有機農產品產地之一。

同時，美國對農產品產地管理比較特殊，主要依靠美國環(huán)境保護署(EPA)主導監(jiān)管，對土壤、水質、農業(yè)化學投入品等進行檢測，確保農產品的質量安全。美國環(huán)境保護署會對美國境內的農作物病蟲抗藥性進行測試，以判斷境內害蟲抗藥性情況，力求在控制化學使用品劑量的基礎上提出新的病蟲害解決方案，規(guī)定農業(yè)種植者必須使用帶有EPA標識的農藥。在美國食品藥品管理局的參與下，實行全境的“農藥殘留監(jiān)控計劃”(FDA Pesticide Program Residue Monitoring，PPRM)，將農作物種植農藥使用量控制在歷史最低[21]。

日本于1999年頒布《食物·農業(yè)·農村基本法》替代《農業(yè)基本法》，不斷分離土地所有權、經營權和耕種權，促進了農地規(guī)模化；并針對農業(yè)生產過程管理形成了《農作物檢查法》、《農藥取締法》、《肥料取締法》等一系列完善的法律規(guī)范。在食品標識和農林物資的規(guī)格化等方面上，形成了包括常規(guī)認證和JAS認證在內的農產品質量安全認證體系[22]。2004年日本政府在全國范圍建立了有關農產品質量安全的監(jiān)測預警機制。日本對農業(yè)化學投入品使用行為進行規(guī)制和監(jiān)管的主體是農協(xié)組織和食品安全管理機構，食品安全管理機構主要是由農林水產省、厚生勞動省和食品安全委員會構成。農協(xié)組織對農業(yè)生產過程進行指導和規(guī)范化管理，對農戶記錄的生產信息進行收集匯總，并接受食品安全管理機構的監(jiān)管。農林水產省、厚生勞動省以有害化學物質或微生物為監(jiān)控對象,對農產品的污染及危害因素進行風險管理；食品安全委員會有權對執(zhí)法治理狀況進行監(jiān)督和評價，實施食品安全風險評估。在該監(jiān)管體制下日本農產品的質量水平獲得了世界范圍內的認可，1977年日本櫻桃和1990年日本部分牛肉自由化的成功，也證明了高效率、差異化的日本農業(yè)在世界農業(yè)貿易中交易地位的提升[23]。

四、我國農業(yè)化學投入品濫用行為的法律規(guī)制建議

農業(yè)化學投入品的濫用具有復雜性，可能產生農產品質量安全問題和環(huán)境污染兩種危害，涉及《農產品質量安全法》《環(huán)境保護法》《農業(yè)法》等眾多法律內容，但規(guī)制農業(yè)化學投入濫用行為的核心應當是《農產品質量安全法》。

(一)以《農產品質量安全法》為核心，形成立體協(xié)調的法律體系

農業(yè)化學投入品濫用產生問題的根源是農業(yè)化學投入品使用的不合理不規(guī)范，只有從根源上規(guī)范農業(yè)化學投入品的使用，才能更好地處理其所產生的問題。同時，由于農業(yè)化學投入品的間接危害具有遲延性和長期持續(xù)性，即農業(yè)化學投入品濫用行為出現時期和由于間接負面影響造成問題的出現時期具有時間異位性。農業(yè)化學投入品使用規(guī)范化與其產生的環(huán)境或農產品質量安全問題完全消失也存在一定的時間差異。除此之外，農村環(huán)境污染問題和農產品質量安全問題的形成原因還具有綜合性和復雜性，導致該問題的原因可能是現階段農業(yè)化學投入品濫用導致的、曾經農業(yè)化學投入品濫用產生的，也可能是其它污染造成的。

以造成的損害結果為出發(fā)點來倒推造成該結果的原因和責任主體是不現實的或成本過高的，因此以結果定責顯然是不合理的，應當通過農業(yè)生產主體的行為來確定主體的責任劃分。因此，解決農業(yè)化學投入品濫用問題的關鍵就在于規(guī)范農業(yè)生產主體行為，而農業(yè)投入品使用行為應當由農產品質量安全法及其相關行政法規(guī)調整。同時，應當在以《農產品質量安全法》為核心的基礎上，遵循上位法優(yōu)于下位法，特別法優(yōu)于一般法的法理原則，明確民事賠償責任、行政處罰和刑法責任的責任層次，從而形成較為合理、邏輯比較嚴謹的法律體系。

(二)劃分農業(yè)化學投入品使用者的主體責任

我國《農產品質量安全法》對于農業(yè)投入品使用的法律責任僅有一條總括性規(guī)定即第四十六條。但農業(yè)投入品使用主體作為農業(yè)生產者，其對于責任的承擔能力具有較大的差別。因此，應對農產品生產主體進行劃分，分別適用不同的歸責原則。

小規(guī)模的個體或家庭生產經營者的風險承受能力和盈利能力較弱，就個體而言造成風險和獲得利益均較小，采取過于嚴格的模式往往會導致小農戶難以承擔的費用，為了均衡整體利益，應當對其采取過錯責任原則。生產合作組織和農產品生產企業(yè)相較于小規(guī)模農戶來說具有更強的生產銷售能力、市場控制占有能力和風險承擔能力，而且根據我國現行農產品質量安全法明確農產品生產企業(yè)、農民專業(yè)合作經濟組織生產檢測責任，引導小規(guī)模農戶規(guī)范生產的立法意圖，應當區(qū)分兩者的歸責方式，對生產合作組織和農產品生產企業(yè)采取過錯推定責任。

同時，針對《農產品質量安全法》是否應當增加免責條款，本文采取謹慎的肯定態(tài)度，認為可以根據農產品的特殊性，參照產品質量的免責條款進行規(guī)定：農產品生產者能夠證明農產品未投入流通且對公眾未造成任何損害的或農產品產品質量問題是由生產環(huán)節(jié)以外的因素導致的，應當使農業(yè)生產者免于承擔農產品質量安全問題的責任。當農業(yè)生產者使用農業(yè)化學投入品的行為足以認定產生對農產品質量安全和農業(yè)生產環(huán)境的不利影響時，即產生農產品質量安全責任和環(huán)境污染責任的競合，應當采取以農產品質量安全責任為主，適當承擔環(huán)境污染責任的原則；但如果該行為為《農產品質量安全法》的免責事項，則應承擔全部環(huán)境污染責任。

(三)明確政府的職權職責和法律責任

政府作為農業(yè)化學投入品使用過程中的法律主體，具有職權與職責的一致性，如《農產品質量安全法》第二十條政府農業(yè)行政主管部門有制定保障農產品質量安全的生產技術要求和操作規(guī)程的職權和職責等。但在其第七章法律責任的規(guī)定中，并未將政府或政府農業(yè)行政主管部門作為主體規(guī)定其應當承擔的法律責任，僅對農產品質量安全監(jiān)督管理人員的法律責任進行了規(guī)定，只能從微觀層面或個體層面促進于政府行為的落實。但實踐中存在的部分地方政府農業(yè)行政主管部門沒有形成統(tǒng)一完整的農產品質量安全生產操作規(guī)程，而這種情況是不能通過規(guī)定個人法律責任來解決，需要將政府作為具有獨立地位的法律主體，納入到法律責任的規(guī)范中。

本文認為政府作為農產品質量安全的參與主體，應當具有制定規(guī)范、監(jiān)督行為、指導培訓三大職責。即政府具有履行制定生產技術標準和操作要求、建立農業(yè)投入品安全使用制度等的職責，政府具有對生產中或者市場上銷售的農產品監(jiān)督抽查、禁止生產或銷售不符合國家安全標準規(guī)定的農產品等監(jiān)督職責以及對農產品生產者進行農產品質量安全知識技能和農業(yè)投入品使用指導培訓的職責。這三大職能不應當僅體現在《農產品質量安全法》關于政府職權職責的規(guī)定上，還應當對政府的主體責任進行規(guī)定。本文認為，應當增加針對政府不履行職責或濫用職權行為的法律責任，即國務院農業(yè)行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府農業(yè)行政主管部門及其工作人員違反《農產品質量安全法》規(guī)定，不履行職責或濫用職權的，由上級部門或監(jiān)察部門糾正并處罰，對負有責任的領導人員和直接責任人員，依法給予處分；上級部門或監(jiān)察部門未進行糾正處罰的，可以由相關機構或個人提起訴訟；負有責任的領導人員和直接責任人員構成犯罪的，依法追究刑事責任。

(四)健全農產品溯源體系和銷售登記檢驗制度

我國現行農產品質量安全法第三十七條規(guī)定了農產品批發(fā)市場具有抽查檢測進場銷售的農產品質量安全狀況的責任，農產品銷售企業(yè)應當建立健全進貨檢查驗收制度。隨著互聯(lián)網、物聯(lián)網技術的發(fā)展，我國現階段已經具備了建立健全農產品溯源體系的客觀條件，可以通過農業(yè)生產環(huán)節(jié)推行GAP(良好農業(yè)操作規(guī)范)管理體系[24]，配合農產品質量安全檢測體系以及信息發(fā)布和預警體系，明確農業(yè)供應鏈各環(huán)節(jié)的主體責任，預防農業(yè)生產活動中農業(yè)化學投入品的過量施用，有效提升農產品質量水平。在此之下，應當完善農產品銷售登記、檢查驗收制度，將農產品銷售登記、檢查驗收制度的主體擴大到農產品銷售企業(yè)和第三方平臺，對農產品產地、來源、生產記錄等信息進行登記，并對農產品質量安全狀況進行全部或部分檢測。