文_汪 彬
(作者系中央黨校(國家行政學院)經(jīng)濟學教研部政府經(jīng)濟管理教研室副主任、副教授)
(責任編輯 胡秀榮)
人口問題關(guān)系我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局。當前我國出現(xiàn)少子老齡化趨勢,人口發(fā)展面臨的主要風險挑戰(zhàn)已不再是人口數(shù)量規(guī)模過大和增速過快的問題,而是人口規(guī)模達峰后可能出現(xiàn)快速下降和人口老齡化增速過快,導致國家政策難以快速應(yīng)對,經(jīng)濟社會面臨可持續(xù)發(fā)展問題。人口老齡化和人口達峰后負增長的趨向已不可逆轉(zhuǎn),低生育率是主要根源。第七次人口普查數(shù)據(jù)(以下簡稱“七人普”)顯示,2020我國育齡婦女總和生育率僅為1.3,遠低于國際公認的世代更替水平2.1,也在國際警戒線1.5水平以下。目前我國人口發(fā)展面臨適齡人口生育意愿偏低、總和生育率下跌明顯、有陷入“低生育率陷阱”風險等問題,人口發(fā)展進入關(guān)鍵轉(zhuǎn)折期。為防范人口發(fā)展存在的風險與挑戰(zhàn),需堅持系統(tǒng)觀念解決低生育率問題,努力促進生育率回升,促進人口長期均衡發(fā)展,這是贏得主動的必由之路。
根據(jù)我國人口發(fā)展變化形勢,為促進人口長期均衡發(fā)展,進一步優(yōu)化生育政策,改善人口結(jié)構(gòu),保持我國人力資源稟賦優(yōu)勢,2021年6月26日,中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》,實施一對夫妻可以生育三個子女政策,并取消社會撫養(yǎng)費等制約措施、清理和廢止相關(guān)處罰規(guī)定,配套實施積極生育支持措施。該《決定》不僅進一步優(yōu)化了生育政策,更主要的是有針對性地提出實施相應(yīng)的配套支持措施,試圖從影響低生育率的因素入手,平緩生育率下降趨勢,以此減緩人口出生率下降過快帶來的人口結(jié)構(gòu)失衡問題,促進人口與經(jīng)濟社會、資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展,這充分體現(xiàn)了綜合施策解決人口問題的系統(tǒng)治理思維。
人是推動社會進步和歷史進程最關(guān)鍵的因素。人口問題既是關(guān)系經(jīng)濟社會發(fā)展的要素支撐,也是關(guān)系國計民生的重要安全保障。根據(jù)發(fā)達國家經(jīng)驗,城市化、工業(yè)化發(fā)展到一定階段,人口生育率下降是必然趨勢。但是,與發(fā)達國家相比,當前我國人口生育率下降過快、人口老齡化程度不斷加深,成為影響我國人口均衡發(fā)展的巨大風險。根據(jù)“七人普”數(shù)據(jù)顯示,2018—2020年,60周歲及以上人口占比已經(jīng)從17.9%上升至18.70%,人口老齡化程度進一步加深。預計我國“十四五”期間,全國老年人口占總?cè)丝诒戎貙⑦_到20%左右,進入中度老齡化階段,到2035年前后進入重度老齡化階段。與此同時,總和生育率已經(jīng)處于國際警戒線水平以下,人口老齡化與少子化問題疊加,未來將造成我國勞動人口供給減少、老齡化負擔加重,我國人口均衡發(fā)展面臨巨大風險和挑戰(zhàn)。進入新發(fā)展階段,人口結(jié)構(gòu)變化呈現(xiàn)新特征,尤其是老齡人口快速增加,必將對我國經(jīng)濟運行、居民儲蓄、勞動力市場和養(yǎng)老負擔等多個方面產(chǎn)生沖擊和影響。
一是適齡勞動人口供給減少和人口老齡化加深,將制約經(jīng)濟發(fā)展提質(zhì)增效。勞動力是經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要生產(chǎn)要素之一。改革開放以來,我國經(jīng)濟快速增長的很大貢獻來源于人口規(guī)模巨大所帶來的人口紅利,人力資源稟賦是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)優(yōu)勢和底氣。然而,根據(jù)“七人普”數(shù)據(jù)顯示,2018—2020年,我國16至59周歲的勞動年齡人口由89729萬下滑至89438萬人,3年間凈減少了291萬人。適齡勞動人口數(shù)量的快速下滑,必將影響和制約我國經(jīng)濟社會長期發(fā)展,不利于經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和構(gòu)建新發(fā)展格局。
二是人口老齡化的加深將使社會呈現(xiàn)高消耗、低儲蓄特征,影響經(jīng)濟發(fā)展再投入和可持續(xù)發(fā)展。因為老年人口是純消費群體,老齡人口數(shù)量的增加將造成高消費,降低社會總儲蓄。而儲蓄是社會資本積累的基礎(chǔ),高儲蓄能夠為社會投資和經(jīng)濟發(fā)展提供大量的資金積累,滿足經(jīng)濟快速發(fā)展所需要的投資要求。老齡化的持續(xù)加深,必將使得總儲蓄率逐漸下降,難以實現(xiàn)資本深化,由此制約經(jīng)濟長期持續(xù)增長。
三是人口快速老齡化將進一步加重社會養(yǎng)老負擔,“未富先老”問題更加凸顯。2015年剔除政府財政補貼后,我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金已出現(xiàn)明顯的資金缺口,而人口快速老齡化必將制約基本養(yǎng)老保險基金收入的增長,同時擴大支出規(guī)模,社保資金的缺口進一步擴大。
隨著我國人口老齡化問題不斷加劇,如何緩解少子化,提高生育率和生育意愿是首先需要解決的重大問題。實施“三孩政策”是根據(jù)我國人口發(fā)展變化形勢作出的積極應(yīng)對人口老齡化的重大戰(zhàn)略決策,是在經(jīng)濟社會發(fā)展新階段對人口政策作出的一次及時調(diào)整。但是,人口問題是一個牽一發(fā)而動全身的社會問題,需要系統(tǒng)謀劃、周全考慮、綜合施策。
系統(tǒng)觀念是一項具有基礎(chǔ)性的思想和工作方法。黨的十八大以來,黨中央順應(yīng)人口發(fā)展規(guī)律和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律,不斷優(yōu)化生育政策。2013年黨的十八屆三中全會啟動實施單獨兩孩政策,2015年黨的十八屆五中全會啟動實施全面兩孩政策。2021年5月31日中共中央政治局召開會議,研究進一步完善和優(yōu)化生育政策,實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施(簡稱“三孩政策”)。2021年6月26日,中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》,實施一對夫妻可以生育三個子女政策,并取消社會撫養(yǎng)費等制約措施、清理和廢止相關(guān)處罰規(guī)定,配套實施積極生育支持措施,簡稱實施三孩生育政策及配套支持措施。與之前的單獨兩孩、全面兩孩政策相比,這次優(yōu)化生育政策是黨和國家堅持系統(tǒng)觀念,進行系統(tǒng)治理的重大戰(zhàn)略部署,具體表現(xiàn)為以下五個方面。
第一,從生育政策動態(tài)調(diào)整來看,這是在對以往生育政策調(diào)整取得積極成效基礎(chǔ)上的進一步系統(tǒng)優(yōu)化和成果鞏固。得益于前兩次“二孩”政策的調(diào)整,近年來全國累計多出生二孩1000多萬人,出生人口性別比得到優(yōu)化,表明我國生育政策調(diào)整取得了積極成效,但與此同時,政策效應(yīng)效益逐漸遞減,適應(yīng)新時代經(jīng)濟社會發(fā)展的人口生育政策調(diào)整也勢在必行。這次優(yōu)化生育政策是在前兩次生育政策調(diào)整基礎(chǔ)上的進一步優(yōu)化和系統(tǒng)性集成,體現(xiàn)了我國人口治理政策的延續(xù)性,得益于前兩次生育政策的調(diào)整。
第二,從人口發(fā)展全局性來看,“七人普”公布了相對準確的總和生育率,對實際生育水平的判斷是生育政策調(diào)整的關(guān)鍵,本次生育政策調(diào)整是在明確實際生育水平下的一次及時調(diào)整。此前,民政部部長李紀恒發(fā)表在《光明日報》的文章中指出,我國適齡人口生育意愿偏低,總和生育率已跌破警戒線,人口發(fā)展進入關(guān)鍵轉(zhuǎn)折期。值得注意的是,雖然“七人普”數(shù)據(jù)顯示的育齡婦女生育意愿子女數(shù)為1.8,但婚育可能受疫情影響,很多育齡婦女可能會推遲生育,綜合生育率是否是一個低值還需要進一步評估。
第三,從國家發(fā)展戰(zhàn)略高度調(diào)整生育政策,是積極應(yīng)對人口老齡化的重大戰(zhàn)略舉措和治本之策,體現(xiàn)了老齡社會的系統(tǒng)治理和綜合施策。長期低生育率水平下,必然會出現(xiàn)人口老齡化。人口老齡化本質(zhì)上是一個人口結(jié)構(gòu)性問題,不僅僅是老年人的問題和老齡社會的問題。維持更替水平是實現(xiàn)人口結(jié)構(gòu)均衡發(fā)展的必然要求。因此,優(yōu)化生育政策,想方設(shè)法促進生育率回升是應(yīng)對人口老齡化的長效之策。
第四,從人口長期發(fā)展目標來看,從解決“少子老齡化”等關(guān)鍵問題入手,進一步明確了生育政策優(yōu)化的長短期目標,基本目的是提高人口素質(zhì)和質(zhì)量,長期目標是促進人口均衡發(fā)展。這次優(yōu)化生育政策其實把人口質(zhì)量擺到更加突出的位置。在人口數(shù)量紅利逐漸消失的背景下,保障孕產(chǎn)婦和兒童健康、綜合防治出生缺陷、發(fā)展普惠托育服務(wù)體系、降低生育、養(yǎng)育、教育成本等是積極開發(fā)人口質(zhì)量紅利的現(xiàn)實舉措。人口過快增長或過快下降都會對經(jīng)濟社會產(chǎn)生重大不利影響,通過這次生育政策優(yōu)化,促進人口長期均衡發(fā)展的目標更加明確,直擊人口發(fā)展的主要矛盾,解決人口長期均衡發(fā)展問題。
第五,從生育政策配套設(shè)計來看,這是一次以人口為核心對國家人口政策進行的系統(tǒng)性頂層設(shè)計。此次生育政策調(diào)整不單單立足人口本身存在的問題,而是將影響人口生育問題的經(jīng)濟社會因素一并考慮,進行通盤考慮、統(tǒng)籌兼顧,試圖從影響人口生育率的根源上解決問題。所以,優(yōu)化生育政策不是簡單地放寬生育限制的“一放了之”,而是更加注重運用經(jīng)濟社會配套政策的具體舉措,加強與人口政策相銜接的政策支持,以此來鼓勵生育和促進生育率的提高。
第一,綜合施策應(yīng)對人口問題是全球普遍做法。人口問題的關(guān)鍵是生育率下降過快和老齡化加速造成的疊加風險。根據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計測算,自20世紀60年代以來,世界總和生育率從1960—1965年的5.02持續(xù)下降到2015—2020年的2.47,較發(fā)達地區(qū)從2.66持續(xù)下降到1.64,欠發(fā)達地區(qū)從6.13下降到2.59;按照世界銀行對國家和地區(qū)的收入水平劃分,不同收入類型的國家和地區(qū)均出現(xiàn)了總和生育率下降趨勢。根據(jù)聯(lián)合國預測,預計到本世紀末,全球總和生育率會進一步下降。為應(yīng)對生育率下降,世界上很多國家出臺了一系列鼓勵生育的政策措施,在經(jīng)濟、就業(yè)、托幼、教育、住房等方面出臺配套支持政策,但仍難以阻擋生育率普遍下降的趨勢。
第二,實施生育配套政策亟待多部門協(xié)調(diào)。人口問題是個系統(tǒng)工程。生育政策不僅事關(guān)人口問題本身,而且與其他政策相關(guān)聯(lián),是跨部門、多領(lǐng)域、多層級的系統(tǒng)性問題,受制于當前的體制機制中的條塊壁壘現(xiàn)象,橫向上存在部門分割、各自為政的弊病,生育政策與配套政策之間、配套政策之間的協(xié)調(diào)均存在較大難度,這將直接影響生育政策落地見效。在降低生養(yǎng)孩子成本的公共政策上,涉及婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育、住房、就業(yè)、休假、養(yǎng)老、財稅、戶籍等方面的綜合治理和系統(tǒng)改革。在人口問題治理體系和治理能力建設(shè)方面,涉及黨委、政府、市場、社會、家庭、個體等多元主體,如何統(tǒng)籌規(guī)劃、責任落實、各司其職、政策協(xié)調(diào),構(gòu)建人口問題治理的合力機制是關(guān)鍵,要加強黨對人口問題的統(tǒng)一領(lǐng)導,強化頂層設(shè)計,實施黨委、政府“一把手工程”,積極動員社會力量參與其中,形成黨委、政府、社會力量協(xié)同治理的格局。要及時跟進“三孩政策”及配套支持措施的法治保障,依法組織實施做好政策銜接,還要加強輔助生殖技術(shù)的科技支撐,提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平。
第三,造成低生育率的原因愈加復雜。全球生育率下降趨勢表明,生育率下降主要受經(jīng)濟社會發(fā)展的復雜因素影響。我國生育率下降受雙重因素影響,一方面受到計劃生育政策制約;另一方面受到經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境的影響。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展,低生育率的深層次原因可以歸納為生育意愿和生育力降低,具體表現(xiàn)為三個方面。一是不想生。隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步,女性受教育程度和勞動參與率不斷提高,她們難以平衡工作和生活,女性就業(yè)、休假等合法權(quán)益難以保障,生活方式、生育觀念、養(yǎng)育模式出現(xiàn)變化,少生優(yōu)生觀念和精細化養(yǎng)育模式也影響了生育率。二是不敢生。造成不敢生的原因是由于經(jīng)濟社會成本的不斷提高,婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育、住房等成本不斷攀升,從孩子出生到培養(yǎng)成人需要耗費家庭大量成本,且隨著通貨膨脹和住房成本上升,家庭投入成本日益攀升,生育意愿下降也是情理之中的事情了。另外,由于人口流動性加快、家戶規(guī)模持續(xù)降低、家庭代際支持減弱、嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展嚴重不足,家庭有諸多顧慮,社會對家庭的支持體系欠缺造成生育意愿下降。三是生不了。根據(jù)中國人口協(xié)會、衛(wèi)健委發(fā)布的數(shù)據(jù),平均每8對夫婦就有1對生育困難,不孕不育患者規(guī)模龐大,高達4000余萬人,如何解決這部分群體的生育問題成為重要議題之一。
全球人口發(fā)展趨勢表明,指望生育率回到更替水平無疑是不現(xiàn)實的,關(guān)鍵是把“三孩政策”及配套支持措施落到實處,一方面要釋放生育潛力、促使生育率回升,避免人口下降太快和人口老齡化增速過快,保持穩(wěn)定的人口數(shù)量規(guī)模和勞動力供給,促進人口長期均衡發(fā)展;另一方面要挖掘人口質(zhì)量紅利,培育打造經(jīng)濟增長新動能,從全人群全生命周期著力提高人口質(zhì)量,提升人力資本,提高全要素生產(chǎn)率??傊?,要以系統(tǒng)觀念促進生育率回升和提高人口質(zhì)量,實現(xiàn)人口數(shù)量穩(wěn)定、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、質(zhì)量提升、人口安全等多個目標的統(tǒng)一。要按照黨的十九屆五中全會精神,堅持系統(tǒng)觀念,把“三孩政策”及配套支持措施落到實處,有效提升人口生育率,促進人口長期均衡發(fā)展。
一是加強人口發(fā)展規(guī)律的前瞻性思考,積極研究、評估和借鑒國外鼓勵和支持生育的有益經(jīng)驗。一些發(fā)達國家已經(jīng)率先進入老齡化和少子化的階段,并采取了一系列措施,要積極研究、評估和借鑒國外鼓勵和支持生育的有益經(jīng)驗。為鼓勵和支持生育,很多發(fā)達國家制定了相對完善的措施,具有豐富的政策工具箱。如歐盟構(gòu)建了以育兒時間、托幼服務(wù)、發(fā)放津貼、靈活就業(yè)、保障住房等為架構(gòu)的生育支持體系;日本從經(jīng)濟補貼、保育設(shè)施、就業(yè)支持、稅收優(yōu)惠進行了努力;韓國為低收入新婚夫婦提供保障住房。值得注意的是,從全球生育率走勢來看,各國鼓勵和支持生育政策的效果似乎并不理想,但如若沒有這些生育配套政策的支持,生育率可能下降更多、更快。
二是加強生育政策及配套支持措施的全局性謀劃,發(fā)揮全國“一盤棋”的制度優(yōu)勢。生育政策及配套支持措施涉及多領(lǐng)域的改革和調(diào)整,每一項都牽一發(fā)而動全身。凡屬重大改革必于法有據(jù),首先要及時跟進相關(guān)領(lǐng)域的立法和修法工作,特別是加快《人口與計劃生育法》《婦女權(quán)益保障法》《勞動法》等相關(guān)法律的修訂工作,發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的作用。要加強黨對人口工作的領(lǐng)導,發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導作用,提升人口與經(jīng)濟社會的治理能力,促使與人口相關(guān)的各項配套政策落地見效,建立綜合協(xié)調(diào)機制或議事機構(gòu)或?qū)嶓w機構(gòu),破除條塊壁壘,加快制定相應(yīng)的政策支持體系,專門推動相關(guān)政策落地見效。另外,堅持中央與地方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的原則,中央層面重點加強對人口發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃研究和政策頂層設(shè)計,地方則要結(jié)合實際,依法組織實施符合中央精神和地方特點的“三孩政策”。
三是統(tǒng)籌謀劃人口數(shù)量與質(zhì)量的戰(zhàn)略性布局,培育打造經(jīng)濟增長新動能。近年來,我國人口發(fā)展呈現(xiàn)一些新變化、新趨勢和新問題。一方面,我國仍面臨人口眾多、資源消耗巨大的壓力;另一方面,我國還面臨人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的巨大挑戰(zhàn)。從人口數(shù)量方面看,目前,我國人口出生率下降過快,遠低于正常的人口更替水平,這將導致未來我國勞動力供給大幅減少,人口數(shù)量紅利難以維系,因此,必須采取有效措施,避免人口達峰后下降太快和人口老齡化增速過快,積極釋放生育潛力、促使生育率回升,促進人口長期均衡發(fā)展。從人口質(zhì)量方面看,既然人口生育率下降是客觀規(guī)律和必然趨勢,不可扭轉(zhuǎn),傳統(tǒng)的“人口數(shù)量紅利”逐漸消失,那么就要從提高人口質(zhì)量方面著手培育和增強“人口質(zhì)量紅利”,培育經(jīng)濟增長新動能,立足面向覆蓋全人群和全生命周期的人口政策體系,提高人口質(zhì)量,提升人力資本,提高全要素生產(chǎn)率。總之,要系統(tǒng)促進生育率回升和提高人口質(zhì)量,實現(xiàn)人口數(shù)量穩(wěn)定、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、質(zhì)量提升、人口安全等多個目標的統(tǒng)一。
四是加強生育政策及配套支持措施的整體性推進,推動政策盡快落地見效。推動政策落地見效、促進生育率回升不是單個主體、單一力量、單個模式能解決的,要堅持整體推進,增強各項措施的關(guān)聯(lián)性和耦合性。針對影響生育率的各項因素,統(tǒng)籌兼顧、綜合施策,從根本上解決“不想生、不敢生、生不了”的問題。首先,加大女性權(quán)益保障力度,消除女性“被辭退、工資待遇下降”的擔憂,給育兒父母靈活的產(chǎn)假和工作選擇,促進工作生活平衡。其次,統(tǒng)籌降低各方面成本壓力,加強家庭教育,倡導培育良好的婚戀風氣,杜絕“因婚致貧”;按照公益普惠性原則,將托幼、學前教育盡快納入基本公共服務(wù)范疇,構(gòu)建政府主導、機構(gòu)為主體、社會力量廣泛參與的普惠式托育服務(wù)體系,尤其是要發(fā)展建立高質(zhì)量的3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)體系;強化學校教育的主體責任,整治校外培訓無序化發(fā)展;優(yōu)化配套的稅收政策,建議以家庭戶為單位進行個人所得稅申報;為低收入婚育家庭提供保障性住房或購房補貼。再次,加快戶籍制度改革,縮小戶籍城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率的差距,為常住人口提供基本公共服務(wù),讓流動人口安心定居,鼓勵老人隨遷照顧嬰幼兒,并提供相應(yīng)的現(xiàn)金補貼和醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等保障。最后,加強性教育和生殖健康知識的普及,盡快將不孕不育癥和輔助生殖技術(shù)診療納入醫(yī)保。