堅持系統(tǒng)觀念推進人口長期均衡發(fā)展

文_汪 彬

（作者系中央黨校（國家行政學院）經(jīng)濟學教研部政府經(jīng)濟管理教研室副主任、副教授）

（責任編輯 胡秀榮）

人口問題關(guān)系我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局。當前我國出現(xiàn)少子老齡化趨勢，人口發(fā)展面臨的主要風險挑戰(zhàn)已不再是人口數(shù)量規(guī)模過大和增速過快的問題，而是人口規(guī)模達峰后可能出現(xiàn)快速下降和人口老齡化增速過快，導致國家政策難以快速應(yīng)對，經(jīng)濟社會面臨可持續(xù)發(fā)展問題。人口老齡化和人口達峰后負增長的趨向已不可逆轉(zhuǎn)，低生育率是主要根源。第七次人口普查數(shù)據(jù)（以下簡稱“七人普”）顯示，2020我國育齡婦女總和生育率僅為1.3，遠低于國際公認的世代更替水平2.1，也在國際警戒線1.5水平以下。目前我國人口發(fā)展面臨適齡人口生育意愿偏低、總和生育率下跌明顯、有陷入“低生育率陷阱”風險等問題，人口發(fā)展進入關(guān)鍵轉(zhuǎn)折期。為防范人口發(fā)展存在的風險與挑戰(zhàn)，需堅持系統(tǒng)觀念解決低生育率問題，努力促進生育率回升，促進人口長期均衡發(fā)展，這是贏得主動的必由之路。

根據(jù)我國人口發(fā)展變化形勢，為促進人口長期均衡發(fā)展，進一步優(yōu)化生育政策，改善人口結(jié)構(gòu)，保持我國人力資源稟賦優(yōu)勢，2021年6月26日，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》，實施一對夫妻可以生育三個子女政策，并取消社會撫養(yǎng)費等制約措施、清理和廢止相關(guān)處罰規(guī)定，配套實施積極生育支持措施。該《決定》不僅進一步優(yōu)化了生育政策，更主要的是有針對性地提出實施相應(yīng)的配套支持措施，試圖從影響低生育率的因素入手，平緩生育率下降趨勢，以此減緩人口出生率下降過快帶來的人口結(jié)構(gòu)失衡問題，促進人口與經(jīng)濟社會、資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，這充分體現(xiàn)了綜合施策解決人口問題的系統(tǒng)治理思維。

一、優(yōu)化生育政策是積極應(yīng)對人口老齡少子化的重大戰(zhàn)略決策

人是推動社會進步和歷史進程最關(guān)鍵的因素。人口問題既是關(guān)系經(jīng)濟社會發(fā)展的要素支撐，也是關(guān)系國計民生的重要安全保障。根據(jù)發(fā)達國家經(jīng)驗，城市化、工業(yè)化發(fā)展到一定階段，人口生育率下降是必然趨勢。但是，與發(fā)達國家相比，當前我國人口生育率下降過快、人口老齡化程度不斷加深，成為影響我國人口均衡發(fā)展的巨大風險。根據(jù)“七人普”數(shù)據(jù)顯示，2018—2020年，60周歲及以上人口占比已經(jīng)從17.9%上升至18.70%，人口老齡化程度進一步加深。預計我國“十四五”期間，全國老年人口占總?cè)丝诒戎貙⑦_到20%左右，進入中度老齡化階段，到2035年前后進入重度老齡化階段。與此同時，總和生育率已經(jīng)處于國際警戒線水平以下，人口老齡化與少子化問題疊加，未來將造成我國勞動人口供給減少、老齡化負擔加重，我國人口均衡發(fā)展面臨巨大風險和挑戰(zhàn)。進入新發(fā)展階段，人口結(jié)構(gòu)變化呈現(xiàn)新特征，尤其是老齡人口快速增加，必將對我國經(jīng)濟運行、居民儲蓄、勞動力市場和養(yǎng)老負擔等多個方面產(chǎn)生沖擊和影響。

一是適齡勞動人口供給減少和人口老齡化加深，將制約經(jīng)濟發(fā)展提質(zhì)增效。勞動力是經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要生產(chǎn)要素之一。改革開放以來，我國經(jīng)濟快速增長的很大貢獻來源于人口規(guī)模巨大所帶來的人口紅利，人力資源稟賦是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)優(yōu)勢和底氣。然而，根據(jù)“七人普”數(shù)據(jù)顯示，2018—2020年，我國16至59周歲的勞動年齡人口由89729萬下滑至89438萬人，3年間凈減少了291萬人。適齡勞動人口數(shù)量的快速下滑，必將影響和制約我國經(jīng)濟社會長期發(fā)展，不利于經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和構(gòu)建新發(fā)展格局。

二是人口老齡化的加深將使社會呈現(xiàn)高消耗、低儲蓄特征，影響經(jīng)濟發(fā)展再投入和可持續(xù)發(fā)展。因為老年人口是純消費群體，老齡人口數(shù)量的增加將造成高消費，降低社會總儲蓄。而儲蓄是社會資本積累的基礎(chǔ)，高儲蓄能夠為社會投資和經(jīng)濟發(fā)展提供大量的資金積累，滿足經(jīng)濟快速發(fā)展所需要的投資要求。老齡化的持續(xù)加深，必將使得總儲蓄率逐漸下降，難以實現(xiàn)資本深化，由此制約經(jīng)濟長期持續(xù)增長。

三是人口快速老齡化將進一步加重社會養(yǎng)老負擔，“未富先老”問題更加凸顯。2015年剔除政府財政補貼后，我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金已出現(xiàn)明顯的資金缺口，而人口快速老齡化必將制約基本養(yǎng)老保險基金收入的增長，同時擴大支出規(guī)模，社保資金的缺口進一步擴大。

隨著我國人口老齡化問題不斷加劇，如何緩解少子化，提高生育率和生育意愿是首先需要解決的重大問題。實施“三孩政策”是根據(jù)我國人口發(fā)展變化形勢作出的積極應(yīng)對人口老齡化的重大戰(zhàn)略決策，是在經(jīng)濟社會發(fā)展新階段對人口政策作出的一次及時調(diào)整。但是，人口問題是一個牽一發(fā)而動全身的社會問題，需要系統(tǒng)謀劃、周全考慮、綜合施策。

二、優(yōu)化生育政策體現(xiàn)了我國人口問題治理的系統(tǒng)思維

系統(tǒng)觀念是一項具有基礎(chǔ)性的思想和工作方法。黨的十八大以來，黨中央順應(yīng)人口發(fā)展規(guī)律和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，不斷優(yōu)化生育政策。2013年黨的十八屆三中全會啟動實施單獨兩孩政策，2015年黨的十八屆五中全會啟動實施全面兩孩政策。2021年5月31日中共中央政治局召開會議，研究進一步完善和優(yōu)化生育政策，實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施（簡稱“三孩政策”）。2021年6月26日，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》，實施一對夫妻可以生育三個子女政策，并取消社會撫養(yǎng)費等制約措施、清理和廢止相關(guān)處罰規(guī)定，配套實施積極生育支持措施，簡稱實施三孩生育政策及配套支持措施。與之前的單獨兩孩、全面兩孩政策相比，這次優(yōu)化生育政策是黨和國家堅持系統(tǒng)觀念，進行系統(tǒng)治理的重大戰(zhàn)略部署，具體表現(xiàn)為以下五個方面。

第一，從生育政策動態(tài)調(diào)整來看，這是在對以往生育政策調(diào)整取得積極成效基礎(chǔ)上的進一步系統(tǒng)優(yōu)化和成果鞏固。得益于前兩次“二孩”政策的調(diào)整，近年來全國累計多出生二孩1000多萬人，出生人口性別比得到優(yōu)化，表明我國生育政策調(diào)整取得了積極成效，但與此同時，政策效應(yīng)效益逐漸遞減，適應(yīng)新時代經(jīng)濟社會發(fā)展的人口生育政策調(diào)整也勢在必行。這次優(yōu)化生育政策是在前兩次生育政策調(diào)整基礎(chǔ)上的進一步優(yōu)化和系統(tǒng)性集成，體現(xiàn)了我國人口治理政策的延續(xù)性，得益于前兩次生育政策的調(diào)整。

第二，從人口發(fā)展全局性來看，“七人普”公布了相對準確的總和生育率，對實際生育水平的判斷是生育政策調(diào)整的關(guān)鍵，本次生育政策調(diào)整是在明確實際生育水平下的一次及時調(diào)整。此前，民政部部長李紀恒發(fā)表在《光明日報》的文章中指出，我國適齡人口生育意愿偏低，總和生育率已跌破警戒線，人口發(fā)展進入關(guān)鍵轉(zhuǎn)折期。值得注意的是，雖然“七人普”數(shù)據(jù)顯示的育齡婦女生育意愿子女數(shù)為1.8，但婚育可能受疫情影響，很多育齡婦女可能會推遲生育，綜合生育率是否是一個低值還需要進一步評估。

第三，從國家發(fā)展戰(zhàn)略高度調(diào)整生育政策，是積極應(yīng)對人口老齡化的重大戰(zhàn)略舉措和治本之策，體現(xiàn)了老齡社會的系統(tǒng)治理和綜合施策。長期低生育率水平下，必然會出現(xiàn)人口老齡化。人口老齡化本質(zhì)上是一個人口結(jié)構(gòu)性問題，不僅僅是老年人的問題和老齡社會的問題。維持更替水平是實現(xiàn)人口結(jié)構(gòu)均衡發(fā)展的必然要求。因此，優(yōu)化生育政策，想方設(shè)法促進生育率回升是應(yīng)對人口老齡化的長效之策。

第四，從人口長期發(fā)展目標來看，從解決“少子老齡化”等關(guān)鍵問題入手，進一步明確了生育政策優(yōu)化的長短期目標，基本目的是提高人口素質(zhì)和質(zhì)量，長期目標是促進人口均衡發(fā)展。這次優(yōu)化生育政策其實把人口質(zhì)量擺到更加突出的位置。在人口數(shù)量紅利逐漸消失的背景下，保障孕產(chǎn)婦和兒童健康、綜合防治出生缺陷、發(fā)展普惠托育服務(wù)體系、降低生育、養(yǎng)育、教育成本等是積極開發(fā)人口質(zhì)量紅利的現(xiàn)實舉措。人口過快增長或過快下降都會對經(jīng)濟社會產(chǎn)生重大不利影響，通過這次生育政策優(yōu)化，促進人口長期均衡發(fā)展的目標更加明確，直擊人口發(fā)展的主要矛盾，解決人口長期均衡發(fā)展問題。

第五，從生育政策配套設(shè)計來看，這是一次以人口為核心對國家人口政策進行的系統(tǒng)性頂層設(shè)計。此次生育政策調(diào)整不單單立足人口本身存在的問題，而是將影響人口生育問題的經(jīng)濟社會因素一并考慮，進行通盤考慮、統(tǒng)籌兼顧，試圖從影響人口生育率的根源上解決問題。所以，優(yōu)化生育政策不是簡單地放寬生育限制的“一放了之”，而是更加注重運用經(jīng)濟社會配套政策的具體舉措，加強與人口政策相銜接的政策支持，以此來鼓勵生育和促進生育率的提高。

三、推動生育政策落地見效需要加強系統(tǒng)治理

第一，綜合施策應(yīng)對人口問題是全球普遍做法。人口問題的關(guān)鍵是生育率下降過快和老齡化加速造成的疊加風險。根據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計測算，自20世紀60年代以來，世界總和生育率從1960—1965年的5.02持續(xù)下降到2015—2020年的2.47，較發(fā)達地區(qū)從2.66持續(xù)下降到1.64，欠發(fā)達地區(qū)從6.13下降到2.59；按照世界銀行對國家和地區(qū)的收入水平劃分，不同收入類型的國家和地區(qū)均出現(xiàn)了總和生育率下降趨勢。根據(jù)聯(lián)合國預測，預計到本世紀末，全球總和生育率會進一步下降。為應(yīng)對生育率下降，世界上很多國家出臺了一系列鼓勵生育的政策措施，在經(jīng)濟、就業(yè)、托幼、教育、住房等方面出臺配套支持政策，但仍難以阻擋生育率普遍下降的趨勢。

第二，實施生育配套政策亟待多部門協(xié)調(diào)。人口問題是個系統(tǒng)工程。生育政策不僅事關(guān)人口問題本身，而且與其他政策相關(guān)聯(lián)，是跨部門、多領(lǐng)域、多層級的系統(tǒng)性問題，受制于當前的體制機制中的條塊壁壘現(xiàn)象，橫向上存在部門分割、各自為政的弊病，生育政策與配套政策之間、配套政策之間的協(xié)調(diào)均存在較大難度，這將直接影響生育政策落地見效。在降低生養(yǎng)孩子成本的公共政策上，涉及婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育、住房、就業(yè)、休假、養(yǎng)老、財稅、戶籍等方面的綜合治理和系統(tǒng)改革。在人口問題治理體系和治理能力建設(shè)方面，涉及黨委、政府、市場、社會、家庭、個體等多元主體，如何統(tǒng)籌規(guī)劃、責任落實、各司其職、政策協(xié)調(diào)，構(gòu)建人口問題治理的合力機制是關(guān)鍵，要加強黨對人口問題的統(tǒng)一領(lǐng)導，強化頂層設(shè)計，實施黨委、政府“一把手工程”，積極動員社會力量參與其中，形成黨委、政府、社會力量協(xié)同治理的格局。要及時跟進“三孩政策”及配套支持措施的法治保障，依法組織實施做好政策銜接，還要加強輔助生殖技術(shù)的科技支撐，提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平。

第三，造成低生育率的原因愈加復雜。全球生育率下降趨勢表明，生育率下降主要受經(jīng)濟社會發(fā)展的復雜因素影響。我國生育率下降受雙重因素影響，一方面受到計劃生育政策制約；另一方面受到經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境的影響。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展，低生育率的深層次原因可以歸納為生育意愿和生育力降低，具體表現(xiàn)為三個方面。一是不想生。隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，女性受教育程度和勞動參與率不斷提高，她們難以平衡工作和生活，女性就業(yè)、休假等合法權(quán)益難以保障，生活方式、生育觀念、養(yǎng)育模式出現(xiàn)變化，少生優(yōu)生觀念和精細化養(yǎng)育模式也影響了生育率。二是不敢生。造成不敢生的原因是由于經(jīng)濟社會成本的不斷提高，婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育、住房等成本不斷攀升，從孩子出生到培養(yǎng)成人需要耗費家庭大量成本，且隨著通貨膨脹和住房成本上升，家庭投入成本日益攀升，生育意愿下降也是情理之中的事情了。另外，由于人口流動性加快、家戶規(guī)模持續(xù)降低、家庭代際支持減弱、嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展嚴重不足，家庭有諸多顧慮，社會對家庭的支持體系欠缺造成生育意愿下降。三是生不了。根據(jù)中國人口協(xié)會、衛(wèi)健委發(fā)布的數(shù)據(jù)，平均每8對夫婦就有1對生育困難，不孕不育患者規(guī)模龐大，高達4000余萬人，如何解決這部分群體的生育問題成為重要議題之一。

四、堅持系統(tǒng)觀念優(yōu)化生育政策，促進人口長期均衡發(fā)展

全球人口發(fā)展趨勢表明，指望生育率回到更替水平無疑是不現(xiàn)實的，關(guān)鍵是把“三孩政策”及配套支持措施落到實處，一方面要釋放生育潛力、促使生育率回升，避免人口下降太快和人口老齡化增速過快，保持穩(wěn)定的人口數(shù)量規(guī)模和勞動力供給，促進人口長期均衡發(fā)展；另一方面要挖掘人口質(zhì)量紅利，培育打造經(jīng)濟增長新動能，從全人群全生命周期著力提高人口質(zhì)量，提升人力資本，提高全要素生產(chǎn)率?？傊?，要以系統(tǒng)觀念促進生育率回升和提高人口質(zhì)量，實現(xiàn)人口數(shù)量穩(wěn)定、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、質(zhì)量提升、人口安全等多個目標的統(tǒng)一。要按照黨的十九屆五中全會精神，堅持系統(tǒng)觀念，把“三孩政策”及配套支持措施落到實處，有效提升人口生育率，促進人口長期均衡發(fā)展。

一是加強人口發(fā)展規(guī)律的前瞻性思考，積極研究、評估和借鑒國外鼓勵和支持生育的有益經(jīng)驗。一些發(fā)達國家已經(jīng)率先進入老齡化和少子化的階段，并采取了一系列措施，要積極研究、評估和借鑒國外鼓勵和支持生育的有益經(jīng)驗。為鼓勵和支持生育，很多發(fā)達國家制定了相對完善的措施，具有豐富的政策工具箱。如歐盟構(gòu)建了以育兒時間、托幼服務(wù)、發(fā)放津貼、靈活就業(yè)、保障住房等為架構(gòu)的生育支持體系；日本從經(jīng)濟補貼、保育設(shè)施、就業(yè)支持、稅收優(yōu)惠進行了努力；韓國為低收入新婚夫婦提供保障住房。值得注意的是，從全球生育率走勢來看，各國鼓勵和支持生育政策的效果似乎并不理想，但如若沒有這些生育配套政策的支持，生育率可能下降更多、更快。

二是加強生育政策及配套支持措施的全局性謀劃，發(fā)揮全國“一盤棋”的制度優(yōu)勢。生育政策及配套支持措施涉及多領(lǐng)域的改革和調(diào)整，每一項都牽一發(fā)而動全身。凡屬重大改革必于法有據(jù)，首先要及時跟進相關(guān)領(lǐng)域的立法和修法工作，特別是加快《人口與計劃生育法》《婦女權(quán)益保障法》《勞動法》等相關(guān)法律的修訂工作，發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的作用。要加強黨對人口工作的領(lǐng)導，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導作用，提升人口與經(jīng)濟社會的治理能力，促使與人口相關(guān)的各項配套政策落地見效，建立綜合協(xié)調(diào)機制或議事機構(gòu)或?qū)嶓w機構(gòu)，破除條塊壁壘，加快制定相應(yīng)的政策支持體系，專門推動相關(guān)政策落地見效。另外，堅持中央與地方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的原則，中央層面重點加強對人口發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃研究和政策頂層設(shè)計，地方則要結(jié)合實際，依法組織實施符合中央精神和地方特點的“三孩政策”。

三是統(tǒng)籌謀劃人口數(shù)量與質(zhì)量的戰(zhàn)略性布局，培育打造經(jīng)濟增長新動能。近年來，我國人口發(fā)展呈現(xiàn)一些新變化、新趨勢和新問題。一方面，我國仍面臨人口眾多、資源消耗巨大的壓力；另一方面，我國還面臨人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的巨大挑戰(zhàn)。從人口數(shù)量方面看，目前，我國人口出生率下降過快，遠低于正常的人口更替水平，這將導致未來我國勞動力供給大幅減少，人口數(shù)量紅利難以維系，因此，必須采取有效措施，避免人口達峰后下降太快和人口老齡化增速過快，積極釋放生育潛力、促使生育率回升，促進人口長期均衡發(fā)展。從人口質(zhì)量方面看，既然人口生育率下降是客觀規(guī)律和必然趨勢，不可扭轉(zhuǎn)，傳統(tǒng)的“人口數(shù)量紅利”逐漸消失，那么就要從提高人口質(zhì)量方面著手培育和增強“人口質(zhì)量紅利”，培育經(jīng)濟增長新動能，立足面向覆蓋全人群和全生命周期的人口政策體系，提高人口質(zhì)量，提升人力資本，提高全要素生產(chǎn)率。總之，要系統(tǒng)促進生育率回升和提高人口質(zhì)量，實現(xiàn)人口數(shù)量穩(wěn)定、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、質(zhì)量提升、人口安全等多個目標的統(tǒng)一。

四是加強生育政策及配套支持措施的整體性推進，推動政策盡快落地見效。推動政策落地見效、促進生育率回升不是單個主體、單一力量、單個模式能解決的，要堅持整體推進，增強各項措施的關(guān)聯(lián)性和耦合性。針對影響生育率的各項因素，統(tǒng)籌兼顧、綜合施策，從根本上解決“不想生、不敢生、生不了”的問題。首先，加大女性權(quán)益保障力度，消除女性“被辭退、工資待遇下降”的擔憂，給育兒父母靈活的產(chǎn)假和工作選擇，促進工作生活平衡。其次，統(tǒng)籌降低各方面成本壓力，加強家庭教育，倡導培育良好的婚戀風氣，杜絕“因婚致貧”；按照公益普惠性原則，將托幼、學前教育盡快納入基本公共服務(wù)范疇，構(gòu)建政府主導、機構(gòu)為主體、社會力量廣泛參與的普惠式托育服務(wù)體系，尤其是要發(fā)展建立高質(zhì)量的3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)體系；強化學校教育的主體責任，整治校外培訓無序化發(fā)展；優(yōu)化配套的稅收政策，建議以家庭戶為單位進行個人所得稅申報；為低收入婚育家庭提供保障性住房或購房補貼。再次，加快戶籍制度改革，縮小戶籍城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率的差距，為常住人口提供基本公共服務(wù)，讓流動人口安心定居，鼓勵老人隨遷照顧嬰幼兒，并提供相應(yīng)的現(xiàn)金補貼和醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等保障。最后，加強性教育和生殖健康知識的普及，盡快將不孕不育癥和輔助生殖技術(shù)診療納入醫(yī)保。