新發(fā)展階段要求高質(zhì)量建設(shè)服務(wù)型政府

文_宋世明

（作者系中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）公共管理教研部副主任、教授）

（責(zé)任編輯 胡秀榮）

建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)容歸根結(jié)底是由社會(huì)需求決定的。建設(shè)服務(wù)型政府，最初是21世紀(jì)初期我們黨和政府提出的時(shí)代命題。黨的十八大、十九大對(duì)建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府作出了與時(shí)俱進(jìn)的戰(zhàn)略部署。自2021年開始我國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段，必然要求高質(zhì)量建設(shè)服務(wù)型政府。首先，新發(fā)展階段是深入貫徹新發(fā)展理念的新階段。創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享新發(fā)展理念的有效落實(shí)需要政府提供高質(zhì)量公共服務(wù)給予保障。其次，新發(fā)展階段是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新階段。推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要高質(zhì)量公共服務(wù)的支撐，從而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。再次，新發(fā)展階段是構(gòu)建新發(fā)展格局的新階段。構(gòu)建新發(fā)展格局，從生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)暢通國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)需要高質(zhì)量公共服務(wù)的配套。進(jìn)入新發(fā)展階段，高質(zhì)量建設(shè)服務(wù)型政府勢(shì)在必行、任務(wù)緊迫。

一、基于服務(wù)屬性，進(jìn)一步提升民生質(zhì)量

服務(wù)型政府的社會(huì)屬性，即任何政府須履行某種社會(huì)職能。“任何政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去”（《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1972年版，第219頁(yè)）。自2004年首次提出建設(shè)服務(wù)型政府至黨的十八大前，建設(shè)服務(wù)型政府，主要是建立健全基本公共服務(wù)體系，改善民生。這是我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的最初認(rèn)知，也是長(zhǎng)期以來(lái)建設(shè)服務(wù)型政府最具有可操作性的內(nèi)容。強(qiáng)化社會(huì)管理職能和公共服務(wù)職能，始終是服務(wù)型政府建設(shè)的重點(diǎn)，建立健全基本公共服務(wù)體系是其著力點(diǎn)，加大公共服務(wù)財(cái)政投入是建設(shè)服務(wù)型政府的重要途徑。在研究服務(wù)型政府的絕大多數(shù)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中，公共服務(wù)、公共服務(wù)體系、基本公共服務(wù)體系、基本公共服務(wù)均等化是其最主要的四個(gè)關(guān)鍵詞；公共服務(wù)職能成為政府核心職能、公共服務(wù)財(cái)政支出成為最核心支出，也是建成服務(wù)型政府的重要標(biāo)志。

上述認(rèn)知和部署與我國(guó)最初提出服務(wù)型政府的特定歷史背景有關(guān)。改革開放后到2003年非典前，中國(guó)政府主要致力于轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)職能，用了相當(dāng)多的精力解決不該管、管不好、管不了的問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)多依靠土地征用、土地批租、政府舉債，這種方式無(wú)形之中積累了社會(huì)矛盾，累積了公共服務(wù)欠賬，使得公共服務(wù)需求的快速增長(zhǎng)與公共服務(wù)供給不足形成尖銳矛盾。2004年首次提出“建設(shè)服務(wù)型政府”重大命題，2006年，黨的十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》再次確認(rèn)，“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”。2007年黨的十七大報(bào)告再次明確，“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，“健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系”。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，建立服務(wù)型政府，成為2008年行政體制改革的鮮明特色。

展望2035年，我國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，中等收入群體顯著擴(kuò)大，基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小。人民生活更加美好，人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展?！笆奈濉逼谀裆ｌ韺⑦_(dá)到新水平，基本公共服務(wù)水平明顯提高。

基于服務(wù)屬性，新發(fā)展階段進(jìn)一步提升民生質(zhì)量至少應(yīng)做到以下幾個(gè)方面。

第一，科學(xué)界定服務(wù)型政府社會(huì)屬性的寬度。即服務(wù)型政府是在履行所有政府職能的過(guò)程中將服務(wù)作為價(jià)值、目的、結(jié)果的政府。黨的十八大、十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，就已經(jīng)開始超越社會(huì)管理、公共服務(wù)的狹窄范圍建設(shè)服務(wù)型政府。

第二，將提高人民收入水平、扎實(shí)推進(jìn)共同富裕擺在政府公共服務(wù)職能的突出位置，納入政府公共服務(wù)制度安排。雖然我國(guó)人均年可支配收入3萬(wàn)元多一點(diǎn)，但中低收入人群規(guī)模仍然較大。這是新發(fā)展階段對(duì)服務(wù)型政府社會(huì)屬性的新要求。

第三，繼續(xù)提高基本公共服務(wù)水平。我國(guó)政府在基本公共服務(wù)供給方面還存在支出水平較低、供給質(zhì)量不高、城鄉(xiāng)差距較大等突出問(wèn)題。如國(guó)家三項(xiàng)基本公共服務(wù)支出總和（財(cái)政教育支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出、財(cái)政醫(yī)療衛(wèi)生支出）占國(guó)家財(cái)政支出比例有一定增長(zhǎng)，2011年為31%，2019年為34%。概言之，就是堅(jiān)持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要；具體言之，就是強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先政策，建設(shè)高質(zhì)量教育體系，健全多層次社會(huì)保障體系，強(qiáng)化提高人民健康水平的制度保障、積極實(shí)施應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略。

二、基于經(jīng)濟(jì)屬性，進(jìn)一步夯實(shí)民生基礎(chǔ)

服務(wù)型政府的經(jīng)濟(jì)屬性，就是通過(guò)制度安排尋求以國(guó)家為代表的公共利益、公民利益、資本利益三者最大公約數(shù)。

幾乎所有現(xiàn)代國(guó)家對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都負(fù)有不可推卸的責(zé)任；發(fā)展是解決我國(guó)一切問(wèn)題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，因此，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展是服務(wù)型政府不變的本色。

服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展是“服務(wù)型政府”本色，并不意味著服務(wù)型政府就是“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”。服務(wù)型政府恰恰是對(duì)“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”的揚(yáng)棄。改革開放以后到黨的十八大之前的這一歷史時(shí)段，“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”是各級(jí)政府的鮮明特征。“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”至少具有下列特征：以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為政府優(yōu)先價(jià)值；以解決人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求與落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾為根本目的；以GDP的增長(zhǎng)為首要目標(biāo)；以逐漸增強(qiáng)市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用與充分發(fā)揮政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的拉動(dòng)作用作為發(fā)展生產(chǎn)力的主導(dǎo)方式；要素驅(qū)動(dòng)、投資規(guī)模驅(qū)動(dòng)，粗放型增長(zhǎng)；在經(jīng)濟(jì)全球化國(guó)際大環(huán)境下，“兩頭在外、大進(jìn)大出”，投資、消費(fèi)、進(jìn)出口三駕馬車驅(qū)動(dòng)。以市場(chǎng)換技術(shù)的發(fā)展路子，的確助推了1978年—2011年間中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。所以，從歷史唯物主義的立場(chǎng)出發(fā)，我們不能全盤否定特定歷史階段曾經(jīng)存在過(guò)的“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”?！耙磺惺挛锟偸怯小叀摹Ｊ挛锏陌l(fā)展是一個(gè)階段接著一個(gè)階段不斷進(jìn)行的，每一個(gè)階段也是有‘邊’的”（《毛澤東文集》第8卷，人民出版社1999年版，108頁(yè)）。2012年中國(guó)GDP增長(zhǎng)速度跌破8%、由高速增長(zhǎng)進(jìn)入中高速增長(zhǎng)這一歷史節(jié)點(diǎn)，這應(yīng)是開始終結(jié)“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”的“邊”。進(jìn)入新發(fā)展階段，應(yīng)成為徹底終結(jié)“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”的“邊”。

基于服務(wù)型政府經(jīng)濟(jì)屬性，如何進(jìn)一步夯實(shí)民生基礎(chǔ)？

第一，健全促進(jìn)科技創(chuàng)新的有效制度。堅(jiān)持創(chuàng)新在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強(qiáng)作為國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐，必然要求把促進(jìn)科技創(chuàng)新職能單列為一項(xiàng)政府核心職能。既要健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下新型舉國(guó)體制，打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅(jiān)戰(zhàn)；又要健全創(chuàng)新激勵(lì)和保障機(jī)制，構(gòu)建充分體現(xiàn)知識(shí)、技術(shù)等創(chuàng)新要素價(jià)值的收益分配機(jī)制，為科技創(chuàng)新涌現(xiàn)提供持久的源頭活水。

第二，建立擴(kuò)大內(nèi)需的有效制度。擴(kuò)大內(nèi)需是構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略基點(diǎn)，必然要求在《政府投資條例》框架下拓展投資空間，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，推進(jìn)重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)；必然要求提質(zhì)市場(chǎng)監(jiān)管職能，創(chuàng)造更加安全的消費(fèi)環(huán)境，增強(qiáng)消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用。

第三，建立“政府創(chuàng)造環(huán)境、人民創(chuàng)造財(cái)富”的有效制度。進(jìn)一步夯實(shí)激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力的公平制度平臺(tái)。特別是，進(jìn)一步健全以公平為原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，營(yíng)造各種所有制主體平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)的市場(chǎng)環(huán)境。繼續(xù)降低行政成本，繼續(xù)降低制度性交易成本，進(jìn)一步降低企業(yè)總稅收和繳費(fèi)率（相比于其他世界經(jīng)濟(jì)體2018年39.35%，我國(guó)59.2%相對(duì)偏高）；持續(xù)優(yōu)化市場(chǎng)化法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境。

三、基于政治屬性，在依法行政中進(jìn)一步鞏固民主基礎(chǔ)

服務(wù)型政府的政治屬性，即立足公民權(quán)利本位，從政府權(quán)力來(lái)源角度強(qiáng)調(diào)服務(wù)是政府使命?！昂螢榉?wù)型政府？它是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過(guò)法定程序，按照公民意志組建起來(lái)的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府”（劉熙瑞：“服務(wù)型政府——經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國(guó)政府改革的目標(biāo)選擇”，《中國(guó)行政管理》2002年第7期）?；谶@一政治屬性，服務(wù)型政府是對(duì)管制型政府的揚(yáng)棄。

一切社會(huì)變遷和政治變革的終極原因，“應(yīng)當(dāng)在生產(chǎn)方式和交換方式的變更中去尋找”（《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1972年版，第425頁(yè)）。實(shí)踐已經(jīng)表明，粗放經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、要素驅(qū)動(dòng)、規(guī)模驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式已經(jīng)走向歷史終結(jié)，堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的高質(zhì)量發(fā)展是必由之路。改革開放以來(lái)隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民對(duì)人身權(quán)、人格權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他權(quán)利保障提出了更高的要求。維護(hù)群眾合法權(quán)益，才是科學(xué)化解利益失衡帶來(lái)的各種社會(huì)矛盾的治本之道。

新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，使得服務(wù)型政府的政治屬性更加彰顯。2020年全面建成小康社會(huì)之后，“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活需要提出了更高的要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)”。展望2035年，我國(guó)將基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，人民平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利得到充分保障，基本建成法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)。對(duì)照“十四五”規(guī)劃目標(biāo)，國(guó)家治理效能得到新提升，社會(huì)主義民主法治更加健全，社會(huì)公平正義進(jìn)一步彰顯。

基于服務(wù)型政府政治屬性，如何在依法行政中進(jìn)一步鞏固民主基礎(chǔ)？簡(jiǎn)言之，即充分保障憲法已經(jīng)明確的公民權(quán)利，將行政權(quán)力設(shè)定、運(yùn)行納入法治軌道，將人民當(dāng)家作主落實(shí)到國(guó)家行政管理制度之中。具體言之，至少包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容。

第一，在決策環(huán)節(jié)，全面實(shí)施政府權(quán)責(zé)清單制度。繼續(xù)推進(jìn)實(shí)施《重大行政決策程序暫行條例》，健全重大政策事前評(píng)估和事后評(píng)價(jià)制度，暢通參與政策制定的渠道，提高決策科學(xué)化、民主化、法治化水平。

第二，在執(zhí)行環(huán)節(jié)，建設(shè)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，保障行政權(quán)得到依法正確行使。繼續(xù)深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，還權(quán)于民、還權(quán)于企、還權(quán)于社會(huì)，賦能人民、賦能企業(yè)、賦能社會(huì)、賦能基層。健全政府與社會(huì)協(xié)同共治有效履行政府職責(zé)的制度安排。完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。健全充滿活力的基層群眾自治制度，發(fā)揮群團(tuán)組織和社會(huì)組織在社會(huì)治理中的作用，暢通和規(guī)范市場(chǎng)主體、新社會(huì)階層、社會(huì)工作者和志愿者等參與社會(huì)治理的途徑。

第三，在監(jiān)督環(huán)節(jié)，繼續(xù)完善全國(guó)人大常委會(huì)備案審查制度，確保行政權(quán)在憲法范圍內(nèi)實(shí)施，確保行政權(quán)在法治軌道正確行使。落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)。以建設(shè)開放政府為導(dǎo)向，大幅提高政務(wù)公開透明程度。探索與創(chuàng)新旨在提高人民滿意度的、簡(jiǎn)約高效的績(jī)效評(píng)估制度，如政務(wù)好差評(píng)制度。

綜上，新發(fā)展階段高質(zhì)量建設(shè)服務(wù)型政府，就是高質(zhì)量建設(shè)有為政府。