生態(tài)旅游中法律問題的一些思考

潘潤勇

摘要：我國生態(tài)旅游的發(fā)展在立法、執(zhí)法和法律監(jiān)督等環(huán)節(jié)上都存在著不少問題，本文對這些問題提出思考，并就解決這些問題提出合理建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)旅游;法律問題;思考

一、生態(tài)旅游是我國旅游業(yè)發(fā)展的方向

本世紀初，旅游活動的開展已使全國22%的自然保護區(qū)的保護對象受到破壞;11%的自然保護區(qū)的旅游資源退化。生態(tài)環(huán)境的破壞使得旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展受到嚴重影響。傳統(tǒng)旅游業(yè)帶來的環(huán)境問題，使得“生態(tài)旅游”作為一種全新的旅游理念與旅游發(fā)展形式，首先在發(fā)達國家蓬勃興起。它是指人們在欣賞、感受生態(tài)美景的過程中，增強環(huán)保意識，與生態(tài)環(huán)境和諧相處，良性互動，共同受益的活動。其本質(zhì)是尊重生態(tài)規(guī)律，強調(diào)可持續(xù)發(fā)展。因此真正的生態(tài)旅游無論是在開發(fā)建設(shè)過程，還是在經(jīng)營過程，都與保護生態(tài)密不可分。

二、當前我國發(fā)展生態(tài)旅游存在的主要法律問題

（一）立法上的問題

到目前為止，中國既沒有一部旅游基本法，也沒有一部生態(tài)旅游專門法，有關(guān)生態(tài)旅游依據(jù)的是其他非專門性的法律、法規(guī)和政策，缺乏針對性、系統(tǒng)性、全面性和可操作性。

（二）執(zhí)法管理上的問題

與立法上的缺失有關(guān)，我國目前沒有專門的生態(tài)旅游執(zhí)法管理機構(gòu)和執(zhí)法管理隊伍，有關(guān)生態(tài)旅游的執(zhí)法管理由不同的相關(guān)部門多頭交叉進行，常常導(dǎo)致“都在管理，都不管理、管理混亂”的現(xiàn)象。

（三）法律監(jiān)督上的問題

目前，我國對各種生態(tài)旅游活動的監(jiān)督，雖然主體眾多，形式多樣，但并未形成整體上的合力。在專門國家機關(guān)的監(jiān)督方面，存在人員不到位、責任不到位、權(quán)利不到位、自己監(jiān)督等問題。而主要靠社會監(jiān)督也是不現(xiàn)實的，尤其是在有關(guān)生態(tài)旅游法律宣傳與教育工作尚未全面鋪開的情況下。

三、解決我國生態(tài)旅游法律問題的幾點建議

（一）完善立法

生態(tài)旅游專門立法的缺失是我國生態(tài)旅游各種問題產(chǎn)生的最主要的原因，因而完善生態(tài)旅游立法也是解決問題的最主要的手段。在具體內(nèi)容中，至少要解決以下幾個方面的問題：

1.理清產(chǎn)權(quán)關(guān)系。我國（生態(tài)）旅游景區(qū)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系比較特殊。按照相關(guān)法律規(guī)定，我國的旅游景區(qū)主體產(chǎn)權(quán)歸國家所有，即全民所有，但實際問題卻比較復(fù)雜。有必要在專門的生態(tài)旅游立法中對景區(qū)產(chǎn)權(quán)問題予以明確規(guī)定。建議國家統(tǒng)一制定生態(tài)旅游景區(qū)的劃定標準;一般生態(tài)旅游景區(qū)的劃定由省級人民政府嚴格按標準執(zhí)行，世界遺產(chǎn)和國家級生態(tài)旅游景區(qū)的劃定則由國務(wù)院嚴格按標準執(zhí)行;凡劃定為生態(tài)旅游景區(qū)的，原則上產(chǎn)權(quán)統(tǒng)歸國家所有，景區(qū)內(nèi)原先的集體所有制產(chǎn)權(quán)，由國家按具體標準收購或置換;對于已經(jīng)構(gòu)成景區(qū)內(nèi)生態(tài)景觀有機組成部分的個人所有的那部分產(chǎn)權(quán)，應(yīng)允許其選擇變通方式，除由國家收購或置換外，還可由其選擇折價入股、租賃、出售返租等方式。

2.明確管理者。根據(jù)我國目前的法律規(guī)定，旅游景區(qū)的所有權(quán)、管理權(quán)甚至經(jīng)營權(quán)都由國家擁有，政企不分。這常常導(dǎo)致景區(qū)的維護和管理無法合理進行。鑒于生態(tài)環(huán)境的重要性以及我國生態(tài)環(huán)境遭受破壞嚴重的現(xiàn)狀，建議新的立法要賦予特定部門對生態(tài)景區(qū)和生態(tài)旅游明確的、獨立的專門管轄權(quán)，使之成為生態(tài)旅游的權(quán)威管理部門，對全國的生態(tài)旅游實行高效管理。

3.規(guī)范管理條例。明確了生態(tài)旅游的專門管理部門以后，還有一項重要工作也需要由立法加以解決，那就是制定規(guī)范生態(tài)旅游管理的專門法律法規(guī)。目前，我國尚無這方面的專門立法。對于生態(tài)旅游經(jīng)營管理中的一些重要問題，如生態(tài)旅游開發(fā)的環(huán)境影響評估體系，生態(tài)旅游區(qū)的審批和劃定，生態(tài)旅游的安全保障體系，生態(tài)旅游產(chǎn)品的開發(fā)，生態(tài)旅游區(qū)當?shù)鼐用竦墓芾淼鹊龋既狈Ψ傻囊?guī)制。這必然導(dǎo)致生態(tài)旅游經(jīng)營管理中相關(guān)問題的解決無法可依。因此，生態(tài)旅游管理專門立法要盡快擺上日程。

4.采取靈活有效的經(jīng)營模式。生態(tài)旅游的經(jīng)營模式，雖然不能由立法加以直接規(guī)定，但是，立法卻可以也應(yīng)該對其加以規(guī)制。自然文化遺產(chǎn)和風景名勝屬于公共資源，它具有科研、教育、審美等多種功能，具有珍稀性、唯一性、不能人工再造性等特征，因此，對其開發(fā)和經(jīng)營一定要本著對后代負責的精神，采取慎重態(tài)度。生態(tài)旅游資源的開發(fā)，往往是一個大的系統(tǒng)工程，需要全面科學(xué)的規(guī)劃和大量資金投入，才能保證總體開發(fā)的科學(xué)性和合理性。當然，要達到發(fā)展經(jīng)濟與保護生態(tài)雙贏的目標，還應(yīng)對非國有資金介入生態(tài)旅游的開發(fā)有一個范圍、程度和方式的限制，這值得有關(guān)專家認真探討。

（二）加強執(zhí)法

完善生態(tài)旅游立法只是使得我國生態(tài)旅游有法可依，而執(zhí)法則是生態(tài)旅游法律體系發(fā)揮作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它決定了生態(tài)旅游法律體系是否能切實發(fā)揮作用。

要加強生態(tài)旅游執(zhí)法，首先要依法建立生態(tài)旅游執(zhí)法機構(gòu)。包括司法部門、行政部門和相關(guān)的社會團體。其中，獨立、專門執(zhí)行生態(tài)旅游管理事務(wù)的行政機關(guān)的作用至關(guān)重要。該行政執(zhí)法機關(guān)的權(quán)利、義務(wù)和責任必須由法律明確規(guī)定。其次，要建設(shè)一支合格的生態(tài)旅游執(zhí)法隊伍，聘請相關(guān)領(lǐng)域的專家擔任專、兼職生態(tài)旅游執(zhí)法人員，并賦予應(yīng)有的權(quán)限。再次，要嚴肅生態(tài)旅游執(zhí)法，要落實生態(tài)旅游行政執(zhí)法責任制。最后，要嚴格按照生態(tài)旅游行政執(zhí)法程序辦事。

（三）健全監(jiān)督機制

生態(tài)旅游法律體系是否被切實有效地執(zhí)行，還需要由監(jiān)督工作加以保證。因此，應(yīng)該有一個相對獨立的，在財務(wù)與人事上與監(jiān)督對象相分離的行政監(jiān)督機構(gòu)，制定一部規(guī)范監(jiān)督工作的可操作性強的法規(guī)，賦予監(jiān)督主體明確的監(jiān)督依據(jù)和足夠的監(jiān)督權(quán)限。在監(jiān)督過程中，既要對具體行政行為，還要對抽象行政行為進行監(jiān)督;既要監(jiān)督實體內(nèi)容，又要監(jiān)督方法、程序。

除了行政監(jiān)督，司法監(jiān)督也是必不可少的。為此，要確保司法權(quán)的真正獨立，尤其是獨立于行政權(quán)，還要相應(yīng)擴大司法審判的受案范圍。

此外，還要充分發(fā)揮權(quán)力機關(guān)和社會輿論的監(jiān)督作用，使得各種監(jiān)督力量優(yōu)勢互補，形成合力，提高生態(tài)旅游法律監(jiān)督的整體效能。

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