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    “不同類型災(zāi)害的發(fā)生,最重要的經(jīng)驗教訓(xùn)就是喪失了底線思維”

    2021-10-09 17:01:35姚成二
    決策 2021年9期
    關(guān)鍵詞:德文災(zāi)害決策

    姚成二

    正常情況下城市很安全

    《決策》:從城市治理來看,如何看待不同類型災(zāi)害的發(fā)生?

    呂德文:簡單說來,現(xiàn)代社會是一個風(fēng)險社會。城市災(zāi)害,具有典型的風(fēng)險社會特征。其核心特征有二:一是災(zāi)害的發(fā)生,雖源自于自然危害,卻是人類活動所導(dǎo)致的。比如,疫情的擴散,和人們緊密的社會交往有關(guān);城市內(nèi)澇,則和城市交通設(shè)計等有關(guān)。

    二是災(zāi)害是一個系統(tǒng)風(fēng)險,具有牽一發(fā)動全身的特點。城市是一個系統(tǒng),生產(chǎn)、生活、消費、交通等,構(gòu)成了一個完整的整體。任何一個子系統(tǒng)發(fā)生障礙,都會影響城市運轉(zhuǎn)。所以,災(zāi)害的發(fā)生雖都是點狀的,但災(zāi)害的影響卻是系統(tǒng)性的。不同類型的災(zāi)害,雖然發(fā)生原因不一樣,影響也有差異,但都需要認真應(yīng)對,避免其影響城市安全。

    《決策》:面對災(zāi)害,我們住的城市還安全嗎?

    呂德文:城市安全不安全,是相對的。人類的活動創(chuàng)造了城市這個居住空間,不僅是因為它可以帶來更加活躍的商業(yè),更好的生活便利,更高效率的社交,也是因為它可以提供安全。事實上,城市的起源之一就是軍事和安全的需要。在現(xiàn)代城市中,治安仍然是城市的核心職能。

    災(zāi)害給城市安全帶來了挑戰(zhàn),這是人類活動的必然結(jié)果。客觀上,災(zāi)害是其所處社會的函數(shù),而非事件本身的函數(shù),是人類社會和文化的組成部分。城市這一聚集空間,本來就在制造風(fēng)險。比如,火災(zāi)、交通事故、內(nèi)澇、踩踏等等。但是,既然這些災(zāi)害是人類活動造成的,人類也可以采取避險措施?,F(xiàn)代城市,大多數(shù)建立了比較好的安全體系,比如消防、交通管理、防汛等體系。正常情況下,這些城市治理體系,是可以保證城市安全的。

    但是,所有的體系運轉(zhuǎn),都有常規(guī)化的慣性。而災(zāi)害往往又是反常規(guī)的、“意外”的,甚至是在人們認知的盲區(qū)發(fā)生的。這就需要不斷提高城市安全管理水平。

    不能為了應(yīng)急而應(yīng)急

    《決策》:外界普遍認為,災(zāi)害更多考驗的是城市的應(yīng)急能力,而不是城市建設(shè)本身。當(dāng)前,城市應(yīng)急管理工作還存在哪些短板?

    呂德文:我個人認為,城市應(yīng)急和城市建設(shè),兩者不可分,談不上哪個考驗更大。事實上,現(xiàn)在城市,肯定比過去安全。最重要的原因便是,這些年全國各大城市的建設(shè)水平都提高了。

    當(dāng)然,城市基礎(chǔ)設(shè)施的完善,不能代替應(yīng)急管理。確實,大多數(shù)災(zāi)害事故的發(fā)生,都和應(yīng)急措施不到位有關(guān)系。

    我個人認為,當(dāng)前城市應(yīng)急管理工作的主要問題是,應(yīng)急決策機制還有待完善。應(yīng)急事務(wù)的特點是要快速、高效,越是有效率,災(zāi)害的損失就越小。但應(yīng)急牽一發(fā)動全身,過度應(yīng)急也會造成不必要的損失,甚至出現(xiàn)次生災(zāi)害。從前者看,分散決策有利于應(yīng)急效率;但從后者看,集中決策有利于尋找恰到好處的應(yīng)急措施。

    故而,應(yīng)急工作說到底還是一項行政工作,分散和集中的結(jié)合,很是微妙?,F(xiàn)在的問責(zé)體制,其實不太利于應(yīng)急管理的科學(xué)性。基層政府和市級領(lǐng)導(dǎo),很多情況下都是出于避責(zé)做出決策,并不是出于應(yīng)急的需要。在實踐中,過度應(yīng)急和沒有應(yīng)急意識,均存在。有些地方,哪怕出現(xiàn)了應(yīng)急事故,也要等上級決策,進而貽誤戰(zhàn)機;有些地方,為了應(yīng)急而應(yīng)急,耗費了社會成本,造成了浪費。

    《決策》:那么,應(yīng)從哪些方面構(gòu)建科學(xué)的城市應(yīng)急管理體系?

    呂德文:最近十余年來,我國已經(jīng)建立較為健全的應(yīng)急管理法律法規(guī)。并且,最新一次的黨和國家機構(gòu)改革,應(yīng)急管理體制改革是重要一環(huán),大應(yīng)急管理的格局正在形成。應(yīng)該說,科學(xué)的城市應(yīng)急管理體系的底層架構(gòu)已經(jīng)完成,但在實踐中還需要進一步完善。

    大體而言,科學(xué)的城市應(yīng)急管理體系,包括三個方面。一是事前。事前需要有預(yù)案,科學(xué)研判。調(diào)研發(fā)現(xiàn),在越高層次,預(yù)案越完善,也越起作用。但在基層,很多地方雖然有預(yù)案,但未必起作用。比如,這次疫情防控,其實早就有預(yù)案,但基層沒有演練過,真正執(zhí)行起來,也就容易出現(xiàn)漏洞。比如南京機場的疫情防控失守,就是典型。二是事中。應(yīng)急工作需要上下級和各部門之間緊密合作,這就需要有高效的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制。我們國家有比較成熟的領(lǐng)導(dǎo)小組運作模式,但其運作在不同城市,不同事件中,效率千差萬別,說明這一領(lǐng)導(dǎo)小組的應(yīng)急模式還有進一步完善的地方。三是事后。很多應(yīng)急事故,事后主要是問責(zé),卻缺乏更為重要的總結(jié)經(jīng)驗。應(yīng)該把每一次應(yīng)急事件進行案例分析,總結(jié),重新調(diào)查,復(fù)盤,這才是關(guān)鍵。

    應(yīng)急是防萬一,不是防一萬

    《決策》:從地方視角看,應(yīng)急處置往往依賴于治理經(jīng)驗,導(dǎo)致城市沒有迅速進入應(yīng)急狀態(tài),應(yīng)該如何提升?

    最重要的經(jīng)驗教訓(xùn)就是 喪失了底線思維,或是 沒有應(yīng)急素養(yǎng),存在僥 幸心理。

    呂德文:經(jīng)驗是一把雙刃劍。經(jīng)驗可以解決大部分應(yīng)急事故。某種意義上,絕大多數(shù)事故都是依靠群眾的生活常識和基層的治理經(jīng)驗來解決的。也正是因為有經(jīng)驗,使得應(yīng)急管理有效率。

    但是,也有一些災(zāi)害是反常識、反經(jīng)驗的,這很容易貽誤戰(zhàn)機,制造更大的災(zāi)害。在這個意義上,應(yīng)急管理需要有一套科學(xué)決策機制。治理經(jīng)驗和專業(yè)判斷之間,需要有效互動。在應(yīng)急管理上,尤其需要發(fā)揮專家咨詢和科學(xué)決策的作用。

    我個人認為,一個合格的市級領(lǐng)導(dǎo),需要有應(yīng)急知識。只有市政領(lǐng)導(dǎo)的決斷力和應(yīng)急意識有效結(jié)合的情況下,才能快速啟動應(yīng)急響應(yīng)。

    《決策》:不同類型的城市,應(yīng)如何根據(jù)自身特點構(gòu)建應(yīng)急管理體系?

    呂德文:不同類型的城市,其災(zāi)害類型不太一樣,應(yīng)對災(zāi)害的能力也不一樣,因地制宜是基本原則。比如,北方城市確實主要要應(yīng)對防旱的問題,其應(yīng)急力量的配置,當(dāng)然主要是應(yīng)對旱情。南方城市雨水和臺風(fēng)多,防汛是應(yīng)急工作的重點,無可厚非。

    但是,我覺得在應(yīng)急工作上,因地制宜有限度,更應(yīng)該強調(diào)底線思維。不管是哪種類型的城市,都要有全風(fēng)險意識,即應(yīng)急是防萬一,不是防一萬。

    《決策》:不同類型災(zāi)害的發(fā)生,有沒有一些共性的經(jīng)驗教訓(xùn)可以吸取?

    呂德文:我和從事應(yīng)急工作的同志交流的時候,他們都有一個觀點,即所有災(zāi)害發(fā)生,都是有人為因素在起作用。我覺得這個觀點很有道理??倸w而言,最重要的經(jīng)驗教訓(xùn)就是喪失了底線思維,或是沒有應(yīng)急素養(yǎng),存在僥幸心理。比如安全生產(chǎn)管理,絕大多數(shù)安全事故都是因為安全投入不夠,措施不到位,行業(yè)管理部門不重視,企業(yè)生產(chǎn)主體不在意的結(jié)果。簡單而言,都是因為經(jīng)濟利益驅(qū)動導(dǎo)致的。

    我們的社會已經(jīng)發(fā)展到了一定階段,保護人民群眾的健康安全是第一位的,應(yīng)急工作應(yīng)該和這個大局意識聯(lián)系起來。在這個意義上,應(yīng)急在城市治理中的地位,還得大幅度提高。

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