遼寧：社?？缭?，開啟振興“希望之門”

■文／本刊記者 鄒萃 通訊員 房立明 王志遠

在沈陽市的中國工業(yè)博物館里，鐵西創(chuàng)造的“共和國工業(yè)第一”的部分名錄布滿了一整面墻，昭示著中國工業(yè)最強的脈搏曾經(jīng)在這里跳動，中國工業(yè)最新的記錄曾經(jīng)在這里創(chuàng)造。

但隨著改革開放的推進，由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的逐步深入，以及新型工業(yè)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整的沖擊，遼寧開始了一場經(jīng)濟體制改革的艱難跋涉。“國有企業(yè)改革看東北，東北改革看遼寧”，面對國有企業(yè)如何脫困，如何解決“錢從哪里來，人往哪里去”這兩大問題，遼寧作出了選擇——進行完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點。

“一號工程”，來自黨中央的關(guān)懷

“號稱‘大工廠’的沈陽過去為新中國工業(yè)體系的建設作出了巨大的貢獻。30 年過去，沈陽留下了50 萬名退休人員和數(shù)目巨大的富余人員，卻沒有留下相應的積累。養(yǎng)老基金沒有，失業(yè)保險基金沒有，社會保障體系沒有，改革的大方向沒有錯，但對改革需要付出的巨大成本卻沒有相應的制度安排?！边@是節(jié)選自《沈陽不相信眼淚》的一段話，刊登在1996年2月6日《中國青年報》上。

“國企改革中，由于企業(yè)紛紛破產(chǎn)或接近破產(chǎn)，失業(yè)率提高，勞動力參與率大大降低，大量人員提前退休，撫養(yǎng)比不斷提高，遼寧拖欠養(yǎng)老金嚴重，而且下崗職工如何走向社會的問題也很突出?！弊鳛楫斈晟绫Ｔ圏c的親歷者和實踐者，遼寧省社會保險事業(yè)管理中心主任張曉龍感觸良多，“如果不能真正建立起獨立于企事業(yè)之外的社會保障體系，進一步的深化改革則難上加難?！?/p>

當時面臨的現(xiàn)實是，中央從十四屆三中全會開始提出建立和完善社會保障體系的基本原則、框架和總體目標，但是如何實施還沒有成型的經(jīng)驗。完善社會保障體系是一項錯綜復雜、問題又層出不窮的重大改革，黨中央和國務院選擇將遼寧作為社保改革試點，“一方面是遼寧的實踐探索會對全國有重要的借鑒作用，另一方面也顯示了黨中央對遼寧老工業(yè)基地和全省人民的巨大關(guān)懷?！睆垥札堈f。

“當年我是遼寧社保局地方處處長，參與了試點方案的起草過程，方案歷經(jīng)數(shù)次反復修改，來之不易?！睆垥札埢貞洝?001 年7 月，國務院正式批復遼寧的試點實施方案。由此，在艱難和復雜的背景中，社保試點改革作為遼寧省“一號工程”正式啟動?！耙惶柟こ獭斌w現(xiàn)了遼寧對試點工作的重視，從省到市、縣的各級黨委、政府，真正把試點工作當作了“一把手”工程，這對試點的推進提供了最大的動力。

2021年6月29日，遼寧省社會保險事業(yè)服務中心在中國工業(yè)博物館進行黨史學習教育，重溫入黨誓詞。（王志遠 攝）

試點啟動前，遼寧做了大量細致的摸底調(diào)查工作，包括全省勞動力資源和失業(yè)人員情況、企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金發(fā)放情況、國有企業(yè)經(jīng)營狀況、并軌資金需求等等，為試點的科學決策以及各項政策的制定提供了翔實的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。最終通過反復測算分析，確定了比較合理的改革成本和可行政策，形成了一個由國家試點方案、省試點實施方案、12項配套政策和100 多個規(guī)范性文件所組成的試點政策體系，為試點工作順利推進奠定了可靠的政策基礎(chǔ)。

曲折艱巨，“人總要學會自己長大”

試點工作千頭萬緒，其中并軌和做實個人賬戶這關(guān)乎群眾切身利益的兩件事，更是曲折和充滿挑戰(zhàn)。

2001 年9 月19 日，遼陽市有機化工廠的20 多名下崗職工離開了他們曾經(jīng)當作“家”的企業(yè)，拿著經(jīng)濟補償金開啟了新的人生之路，遼寧社保試點工作中重要且艱巨的一幕——由下崗職工生活保障向失業(yè)保險并軌正式開啟。張曉龍每當回憶起當時的情景，都感覺“一把辛酸淚”，“但是有首歌唱得好啊，其中一句就是‘人總要學會自己長大，人生難免經(jīng)歷苦痛掙扎’。”

“并軌不只是勞動關(guān)系的改變，本質(zhì)上是一種利益格局的調(diào)整，其間免不了有些矛盾和沖突?！睆垥札堈f。如何讓百萬下崗職工規(guī)范有序地離開“家”，其中一大難點就是“錢從哪里來”，社保試點為解決這個問題打開了通道。遼寧在中央政府、地方政府、企業(yè)承擔相當責任和成本的前提下，最后以人均8704 元的經(jīng)濟補償金，解除了175.5 萬名國有企業(yè)職工與企業(yè)的勞動關(guān)系，同時全力推進基本醫(yī)療保險和企業(yè)退休人員社會化管理服務。

社保試點也解決了國企“人往哪里去”的難題。2003 年底，下崗職工全部與企業(yè)解除了勞動關(guān)系，符合條件的離崗人員也全部與企業(yè)解除了勞動關(guān)系，向享受失業(yè)保險、實現(xiàn)市場就業(yè)并軌，終結(jié)了幾十年一貫制的舊有勞動關(guān)系模式。

個人賬戶做實則是遼寧試點的另一個主要內(nèi)容。改革個人賬戶的初衷是由于“空賬”運行的個人賬戶未能實現(xiàn)有效積累，統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度受到嚴峻挑戰(zhàn)?！斑@事關(guān)養(yǎng)老保險制度的模式選擇，意義重大，其間過程也是飽含酸甜苦辣?！睆垥札埉斈甑摹案笔帧被乩杈暾f。

遼寧在堅持社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度前提下，個人繳費比例由5%調(diào)整為8%，個人賬戶規(guī)模由11%調(diào)整為8%，企業(yè)繳費不再劃入個人賬戶并全部做實，全省累計做實個人賬戶基金88.8 億元，并實現(xiàn)統(tǒng)一管理?！翱梢哉f，當時做實個人賬戶，為應對人口老齡化高峰的支付風險進行了必要的資金儲備，而且實現(xiàn)了個人賬戶由省級社保經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算的機制，建立了省級調(diào)劑金制度，為實行基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌創(chuàng)造了條件，促進了養(yǎng)老保險管理水平全面提升?！被乩杈暾f。

走出基金支付困境，全國統(tǒng)籌漸行漸近

社保試點改革至今已近20 年，遼寧在鞏固試點成果的基礎(chǔ)上，為繼續(xù)完善社會保障體系、振興老工業(yè)基地持續(xù)不懈努力：養(yǎng)老保險制度不斷完善，制度運行平穩(wěn)；參保覆蓋范圍不斷擴大；待遇水平不斷提高……“社保改革之所以取得這樣的成績，與黨的領(lǐng)導密不可分?！边|寧省社會保險事業(yè)管理中心副主任顧巖開門見山。

但遼寧目前面臨的問題依然嚴峻，作為老工業(yè)基地，歷史負擔重，而且從2011 年起開始出現(xiàn)人口負增長，人口老齡化不斷加劇。截至2020 年12 月末，全省企業(yè)離退休人員747.2 萬人，居全國第4 位，撫養(yǎng)比僅為1.45 ∶1，遠低于全國平均水平。

“實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，是解決養(yǎng)老保險區(qū)域間結(jié)構(gòu)性矛盾，實現(xiàn)制度更加公平更可持續(xù)的重要舉措，對于從根本上解決遼寧等老工業(yè)基地養(yǎng)老保險制度運行困境，推動遼寧振興發(fā)展具有重大意義?！鳖檸r說，“省級統(tǒng)籌則是全國統(tǒng)籌的基礎(chǔ)，2020 年7 月1 日起，遼寧開始實施養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌?！?/p>

2020 年底，遼寧實現(xiàn)全省14 個市數(shù)據(jù)全部接入省級企業(yè)養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)，實現(xiàn)了養(yǎng)老保險政策、基金收支管理、基金預算管理、責任分擔機制、集中信息系統(tǒng)、經(jīng)辦管理服務、激勵約束機制等“七統(tǒng)一”，為順利對接全國統(tǒng)籌奠定良好基礎(chǔ)。“2018 年6 月實行的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，這是全國統(tǒng)籌的第一步?？梢哉f，遼寧不僅因此成為‘受益省’，也為2020 年實現(xiàn)基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支提供了基礎(chǔ)積累?！鳖檸r說。

黨的十九屆四中全會要求,完善覆蓋全民的社會保障體系，加快建立基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度；2019 年中央經(jīng)濟工作會議提出，要兜住基本生活底線,確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放,加快推進養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌；“十四五”規(guī)劃也提出，要實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。

在全國統(tǒng)籌的路徑設計上，顧巖提出了自己的建議：在全國范圍內(nèi)基金統(tǒng)一上解、統(tǒng)一支付，條件成熟后，中央再對統(tǒng)籌基金實行統(tǒng)收統(tǒng)支，完全實現(xiàn)各地養(yǎng)老保險合理均衡負擔；需理清中央地方分擔責任；嚴防地方政府“卸包袱”思想，在國家層面建立績效考核機制，激勵并約束地方政府責任與行為；建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險經(jīng)辦服務信息系統(tǒng)，等等?！?/p>