關(guān)于新時期大城市綜合交通規(guī)劃編制工作的幾點思考

殷潔琰

（上海市浦東新區(qū)規(guī)劃建筑設(shè)計有限公司，上海200135）

1 大城市綜合交通規(guī)劃編制工作的必要性

交通規(guī)劃編制工作作為城市總體規(guī)劃的主要組成部分之一，對城市空間塑造、功能實現(xiàn)有十分重要的現(xiàn)實意義。相比于中小型城市，大城市具有經(jīng)濟體量大、實力強等特點，對于城市交通的系統(tǒng)性有更高的要求。一旦交通規(guī)劃編制工作與城市總體規(guī)劃出現(xiàn)矛盾，將會影響城市未來的發(fā)展[1]。此外，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定了城市總體規(guī)劃中要包含綜合交通體系，并且針對中心城市交通規(guī)劃做出了明確要求，首先，要貫徹落實公交優(yōu)先政策，而后合理布局對外交通及主要道路交通設(shè)施。城市交通主干道、交通網(wǎng)絡(luò)、交通樞紐等重要交通基礎(chǔ)設(shè)施，均納入了城市總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容。

2 新時期大城市綜合交通規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)

2.1 區(qū)域空間協(xié)同下的交通發(fā)展問題

在經(jīng)濟全球化背景下，各城市在發(fā)展過程中均呈現(xiàn)出區(qū)域一體化趨勢，如長三角城市群間交通活動由單點、軸向聯(lián)系轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)系?！奥鋵嵍嘁?guī)合一、一本規(guī)劃、一張藍圖”的背景下，要求大城市必須以統(tǒng)一發(fā)展為視域，對交通問題深入思考，突破長期以來單一、獨立規(guī)劃的工作方法，向多維度、協(xié)同規(guī)劃工作思路轉(zhuǎn)變，從而提高自身的對外交通服務(wù)能力，擴大輻射范圍，加強城市與城市之間的交通聯(lián)系。

2.2 人口與經(jīng)濟持續(xù)增長問題

在城鎮(zhèn)化推進過程中，我國社會經(jīng)濟呈現(xiàn)平穩(wěn)增長態(tài)勢，大城市在此過程中發(fā)揮了自身的重要作用，提供了更多的就業(yè)崗位及公共服務(wù)設(shè)施。在此形勢下，人口也會不斷向大城市集聚，城市周邊地區(qū)、郊區(qū)將會成為接納新人口的主要地區(qū)。這一空間結(jié)構(gòu)變化與規(guī)模擴張將對交通系統(tǒng)帶來極大挑戰(zhàn)，交通需求勢必增加。

2.3 城市交通發(fā)展的底線約束問題

從大城市發(fā)展情況來看，隨著人口增長及工業(yè)的發(fā)展，傳統(tǒng)擴張式發(fā)展已不能滿足城市可持續(xù)化發(fā)展需求，部分大城市在新一輪總體規(guī)劃中也已對控制人口和建設(shè)用地不斷增加提出了要求，在人口、土地、環(huán)境等資源的約束下，只有將城市用地與交通緊密結(jié)合，錨固城市空間，才能使交通系統(tǒng)高效率、大運量運轉(zhuǎn)。城市交通系統(tǒng)也由原先的設(shè)施建設(shè)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榻ü懿⒅兀ㄟ^完善的管理措施，有效釋放城市現(xiàn)有的交通設(shè)施潛能。

2.4 城市交通出行方式與結(jié)構(gòu)變化問題

隨著經(jīng)濟水平的提高，人們的出行方式也不斷多元化，雖然當前小汽車普及率不斷提高，但不少人因為環(huán)保等因素，仍選擇步行、自行車等富有樂趣的慢行交通出行方式。同時，隨著新能源和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，新型交通方式與工具層出不窮，城市交通系統(tǒng)也變得更加多元化。這一現(xiàn)象要求城市交通系統(tǒng)在運行過程中能夠及時處理與不同交通方式的關(guān)系，以降低交通對環(huán)境造成的負面影響，為人們多樣化地出行提供支持，提高城市交通系統(tǒng)運輸?shù)姆?wù)能力[2]。

3 新時期大城市綜合交通規(guī)劃編制工作的改進方向

3.1 指導(dǎo)思想

牢牢把握交通“先行官”定位，推動交通發(fā)展由追求速度規(guī)模向更加注重質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變，由各種交通方式相對獨立發(fā)展向更趨于注重一體化融合發(fā)展轉(zhuǎn)變，貫徹綠色發(fā)展、以人為本和高質(zhì)量發(fā)展理念，推動綜合交通規(guī)劃編制朝著更深更廣的方向永續(xù)發(fā)展[3]。

3.2 凸顯總體層面交通規(guī)劃的戰(zhàn)略性

在大城市綜合交通規(guī)劃編制工作中，可以將交通系統(tǒng)分為2部分，分別為城市交通和對外交通。城市交通系統(tǒng)涵蓋了城市軌道交通、公路、機場、港口、鐵路、城際鐵路等子交通系統(tǒng)。不同交通子系統(tǒng)的設(shè)置、規(guī)劃與建設(shè)應(yīng)根據(jù)城市空間的定位、配置等級等劃分，并由城市內(nèi)不同部門負責(zé)。具體情況見表1。

表1 城市交通職能劃分表（以上海市為例）

針對如此復(fù)雜的交通系統(tǒng)，要解決跨部門協(xié)調(diào)問題，需要對不同的交通管理部門進行整合，促使整個交通系統(tǒng)被同一個交通機構(gòu)管轄。隨后通過編制綜合交通規(guī)劃的方式，對城市交通整體布局進行優(yōu)化，及時發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)問題并解決。

在有關(guān)綜合交通規(guī)劃編制工作中，相關(guān)單位一定要以城市交通系統(tǒng)為主，專注于該系統(tǒng)發(fā)展目標、政策以及戰(zhàn)略性設(shè)置規(guī)劃。各部門之間進行有效協(xié)調(diào)，面對復(fù)雜的交通系統(tǒng)要深入探究，加強對下位規(guī)劃的指引，明確其規(guī)劃任務(wù)，以便增強不同交通設(shè)施建設(shè)深度。從總體發(fā)展角度，提高其設(shè)施布局的合理性，保障綜合交通系統(tǒng)總體規(guī)劃與國土空間總體規(guī)劃相契合，為推動城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

3.3 從交通設(shè)施規(guī)劃逐漸轉(zhuǎn)向交通政策規(guī)劃

在過去的幾十年里，我國城市建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展都處于高速發(fā)展階段。在當前經(jīng)濟轉(zhuǎn)型新時期，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)背景下，為了滿足時代需求，大型城市在發(fā)展過程中，需要從城市總體規(guī)劃入手，建立支持城市經(jīng)濟發(fā)展、建設(shè)的交通系統(tǒng)。傳統(tǒng)綜合交通編制工作已不能滿足交通系統(tǒng)規(guī)劃需求，由交通設(shè)施規(guī)劃逐漸轉(zhuǎn)向了交通政策層面規(guī)劃。有關(guān)人員在編制過程中需要重視以下幾點內(nèi)容：

1）城市未來發(fā)展具有不可預(yù)見性，交通總體規(guī)劃設(shè)施往往跟不上社會發(fā)展的需求，導(dǎo)致原本的規(guī)劃一再被突破。尤其是對于大城市而言，近些年人口數(shù)量快速增加，對于城市道路以及建設(shè)用地提出了更高的要求，相關(guān)設(shè)施規(guī)模不斷擴張，不少城市突破了原本總體規(guī)劃安排，在資源約束的前提下，大城市規(guī)劃編制應(yīng)考慮增加精細化、集約化等交通政策，如交通樞紐綜合開發(fā)引導(dǎo)等。此外，電子商務(wù)的快速發(fā)展對于物流運輸?shù)臅r效要求不斷提高，有關(guān)航運比例也在提高，這些都是綜合交通規(guī)劃編制工作需要重點思考的問題，交通樞紐綜合開發(fā)示意圖，如圖1、圖2所示。

圖1 交通樞紐綜合開發(fā)示意圖

圖2 交通樞紐綜合開發(fā)示意圖

2）綜合交通規(guī)劃編制需要符合城市長久發(fā)展政策，一味重視交通設(shè)施供給，無法從根本上解決交通問題。經(jīng)過近些年大城市的快速發(fā)展，有關(guān)綜合交通骨架已大致形成，如何進行合理分配與管理成為綜合交通規(guī)劃編制的重點。但是，由于不同區(qū)域的政策不同，交通設(shè)施基礎(chǔ)運行情況、規(guī)模存在差異，再加上公共交通系統(tǒng)逐漸成為綜合交通系統(tǒng)主角等，導(dǎo)致規(guī)劃編制需要結(jié)合地區(qū)特征合理調(diào)整交通結(jié)構(gòu)，避免交通設(shè)施與城市綜合發(fā)展規(guī)劃出現(xiàn)脫節(jié)，導(dǎo)致交通規(guī)劃目標無法實現(xiàn)。例如，《上海城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》中將交通與產(chǎn)業(yè)發(fā)展專設(shè)一章，從國際樞紐和城市交通2個方面論述了交通的總體布局，突出交通骨架引導(dǎo)作為與生態(tài)約束并列的兩大空間布局原則之一；城鄉(xiāng)體系和公共活動中心體系均圍繞交通廊道與樞紐進行布局；同時，各片區(qū)空間發(fā)展策略對交通發(fā)展要求均有呼應(yīng),交通服務(wù)作用和開放空間作用都得到充分重視[3]。

3）傳統(tǒng)交通規(guī)劃編制著重于近期交通項目立項，與交通系統(tǒng)總體規(guī)劃長遠發(fā)展目標不符。目前，諸多大型城市在綜合規(guī)劃中針對交通方面的政策較少，只能通過交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃編制彌補政策方面的空白，通常將這一規(guī)劃稱為交通白皮書，這也是指導(dǎo)有關(guān)交通專項規(guī)劃編制的依據(jù)。

3.4 加強定量分析工作，提高規(guī)劃編制的科學(xué)性

1）要對城市交通系統(tǒng)的選址、規(guī)模進行分析預(yù)測，利用四階段交通預(yù)測模型，將城市內(nèi)部的公交網(wǎng)、軌道網(wǎng)、道路網(wǎng)等與土地使用規(guī)劃之間建立數(shù)量關(guān)系。以此為依據(jù)判斷城市交通網(wǎng)是否能夠滿足城市發(fā)展需求及在調(diào)整交通系統(tǒng)布局過程中將會對城市發(fā)展造成什么影響。雖然該定量分析工作技術(shù)成熟，但由于大城市交通系統(tǒng)復(fù)雜，導(dǎo)致交通調(diào)查組織實施難度大，再加上城市發(fā)展過程中存在不可預(yù)見性，導(dǎo)致定量分析結(jié)果的準確性、有效性會受到一些影響。

2）與交通專項規(guī)劃有所不同，綜合規(guī)劃具有宏觀性和長久性，由此可見，在綜合規(guī)劃編制工作中，可以不必達到專項規(guī)劃模型細致程度，在分析有關(guān)城市交通模型過程中可以簡化。但需要注意的是，應(yīng)合理運用歷史交通數(shù)據(jù)，在手機數(shù)據(jù)、車輛拍照識別數(shù)據(jù)、智能卡繳費數(shù)據(jù)等支持下，對歷史數(shù)據(jù)不斷完善、校核與補充，以此提高規(guī)劃編制工作的精準性。

3.5 擴展綜合交通規(guī)劃研究范圍與年限

新時期背景下，區(qū)域一體化的發(fā)展態(tài)勢促使大城市在發(fā)展過程中，需要不斷提高自身在全球城市網(wǎng)絡(luò)中的地位，站在城市統(tǒng)籌發(fā)展的角度看待交通問題。在傳統(tǒng)交通規(guī)劃編制工作中，通常情況下系統(tǒng)規(guī)劃范圍與城市用地布局規(guī)劃相一致，統(tǒng)一為中心城市加市域、城郊分治的規(guī)劃模式及編制方法。但實際上，大城市近些年在發(fā)展過程中，有關(guān)城市職能已經(jīng)擴展到了市域，甚至直接跨界到鄰近城市。有關(guān)城市活動打破了傳統(tǒng)城市中心與城市郊區(qū)的便捷性，各種交通活動融為一體，但是傳統(tǒng)交通規(guī)劃編制仍不能跨越這些障礙，導(dǎo)致交通活動鏈被人為割裂，與城市活動的實際情況脫節(jié)。

面對這一問題，在現(xiàn)代化大城市交通規(guī)劃編制工作中，要跨越城市各區(qū)域邊界限制，擴展規(guī)劃研究范圍，考慮區(qū)域水源、環(huán)境等因素進行合理編制。此外，交通系統(tǒng)建設(shè)普遍具有年限長、投資量大等特點，從開始建設(shè)到投入運營往往會突破規(guī)劃年限，針對這一問題，在交通綜合規(guī)劃編制工作中，要重點關(guān)注城市交通系統(tǒng)未來15~20年的空間部署，以便為相關(guān)專項規(guī)劃提供長期有效指導(dǎo)。對于城市中具有發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)，必要情況下合理預(yù)留交通聯(lián)絡(luò)通道，防止后期城市發(fā)展中建設(shè)交通設(shè)施出現(xiàn)無地可用的情況，為城市發(fā)展及交通系統(tǒng)未來發(fā)展留下空間。

4 結(jié)語

綜上所述，在新時期背景下，大城市在發(fā)展過程中需要對自身交通系統(tǒng)開展綜合規(guī)劃編制工作，從系統(tǒng)運行實況入手，與城市總規(guī)劃相結(jié)合，加強定量分析工作，提高綜合交通規(guī)劃編制的科學(xué)性、戰(zhàn)略性與可持續(xù)發(fā)展性，合理布置交通基礎(chǔ)設(shè)施，為城市未來發(fā)展奠定基礎(chǔ)。