PPP項目評審流程問題與優(yōu)化研究

張浩

（天津市政工程設(shè)計研究總院有限公司，天津300191）

1 引言

PPP項目評審是實現(xiàn)資源合理分配的關(guān)鍵，其主要目的為科學(xué)篩選適合開展PPP運作的項目。但目前我國PPP評審流程程序復(fù)雜、銜接不緊密、涉及部門繁多且協(xié)調(diào)困難，嚴重浪費著時間、人力、財力資源，阻礙著PPP項目的進一步發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，財政部第一批示范項目平均落地周期大約15個月，第三批大約11個月，雖然較第一批示范項目落地周期過長的問題有了一定的改善，但將近1年的落地周期仍達不到當(dāng)前PPP發(fā)展的要求，導(dǎo)致項目落地困難的根本原因之一即為復(fù)雜而低效的評審流程，因此，PPP評審流程的優(yōu)化已成為推進PPP項目亟待解決的問題。

鑒于此，本文通過對相關(guān)文獻以及政策的梳理分析現(xiàn)有評審模式中存在的問題，并在此基礎(chǔ)上采用ESIA（即Eliminate,Simplify,Integrate,Automate，清除、簡化、整合、自動化）方法對其進行優(yōu)化，最終設(shè)計出一套高效而可行的PPP項目評審流程。

2 理論基礎(chǔ)

PPP項目評審包括定性評審和定量評審2部分[1]。定性評審主要審查項目的合規(guī)性，包括主體合規(guī)、客體合規(guī)、程序合規(guī)3部分內(nèi)容[2]；定量評審主要包括項目材料規(guī)范性評價、項目實施方案審核、項目物有所值評價、項目財政能力評價、項目實施進度評估、項目示范推廣價值評估[3]。當(dāng)前，PPP項目評價更加傾向于定量評價、定性評價二者相結(jié)合的方式。本文借鑒前人研究成果，采用先定性評價后定量評價的宏觀順序進行流程優(yōu)化設(shè)計，以確保評價流程的科學(xué)合理性。

流程優(yōu)化理論指對現(xiàn)有流程進行漸進式改良的過程，即梳理和分析現(xiàn)有流程，并使用適當(dāng)?shù)膬?yōu)化方法進行改進，使流程不斷得到完善和發(fā)展，達到有效降低管理成本、提高管理效率和流程運營能力的目的[4]。目前，主流的流程優(yōu)化方法有系統(tǒng)化改造法和全新設(shè)計法2種。2種方法在主要目標上是一致的，都是希望達到以面向服務(wù)對象的導(dǎo)向為主、加快相應(yīng)速度和運作效率、幫助內(nèi)部運作活動價值增值和資源整合[5]。不同于全新設(shè)計法對流程革命式的改變，系統(tǒng)化改造法主要是辨析現(xiàn)有流程基礎(chǔ)，旨在對流程體系進行逐步改進調(diào)整，在維持現(xiàn)有框架的前提下，通過一段時間的改進和優(yōu)化，達到提升流程效果的目的[6]。流程改造法不需要徹底否定原流程，而是在其基礎(chǔ)上進行改良，因此風(fēng)險較小，一般通過ESIA方法實現(xiàn)。

3 現(xiàn)行PPP項目評審流程存在的問題

3.1 評價內(nèi)容交叉重疊

PPP項目前期評審內(nèi)容涉及項目適用領(lǐng)域、運作方式、風(fēng)險分配框架、交易結(jié)構(gòu)、合同體系等多個方面，經(jīng)過梳理發(fā)現(xiàn)，部分審查內(nèi)容存在重復(fù)的現(xiàn)象。另外，評審過程中需嚴格履行前后置關(guān)系，導(dǎo)致重復(fù)的評審內(nèi)容重復(fù)不能合并，浪費了大量的時間、人力、財力。譬如，PPP項目入庫前的合規(guī)性審查與項目篩選階段的項目實施方案審核都會進行項目運作方式的審查，項目均衡性評估則在項目初步篩選階段與政府財政能力評估中重復(fù)出現(xiàn)。

3.2 評審標準不統(tǒng)一

當(dāng)前，我國有關(guān)PPP項目評審標準與規(guī)范的選擇尚無明確標準，多為項目當(dāng)?shù)夭块T制定，法律效應(yīng)不高。而國家出臺的《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法的通知》（財金[2016]92號）和《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資[2016]2231號）等權(quán)威性文件中此類規(guī)定也相對模糊、混亂。

3.3 第三方參與不規(guī)范

PPP項目評審過程中的第三方參與主要分為專家參與和咨詢機構(gòu)參與2部分。然而，實踐中對專家的確定往往比較隨意，且提供的資料有限，難以完全發(fā)揮專家評審的作用，影響了評審的公正性與客觀性。咨詢機構(gòu)市場的混亂則為政府做出選擇提出了不小的挑戰(zhàn)，一些咨詢機構(gòu)的專業(yè)性與可信賴度難以有效保證。

3.4 相關(guān)部門協(xié)調(diào)困難

評審階段涉及的職能部門繁多，由于不同政府部門對項目審批的要求各不相同，加之各評審階段銜接不夠緊密，致使各部門協(xié)調(diào)十分困難。除了上述相關(guān)部門，一些項目在評審過程中還需要專家團與第三方咨詢機構(gòu)的參與，這就更加大了相互間溝通協(xié)調(diào)的難度。

4 PPP評審流程優(yōu)化

4.1 基于ESI A的流程優(yōu)化過程

E——清除（Eliminate）?，F(xiàn)階段PPP項目評審工作的主要內(nèi)容和評審內(nèi)容方面已較為成熟。前期實踐過程中也驗證了評審內(nèi)容的科學(xué)性，且各環(huán)節(jié)的作用無可替代，因此，在評審內(nèi)容和評審環(huán)節(jié)方面不予清除。在評審過程中，由有關(guān)部門組織各評審部門梳理各自在項目評審中需要其他部門或申請人提供的各類證明、蓋章材料，以及其他部門辦理相關(guān)事項時要求本部門提供的證明蓋章材料，在事項法定、要件法定、權(quán)限法定、程序法定的前提下，對缺乏依據(jù)的申請材料予以清理取消，對部門自行增加的評審條件和服務(wù)一律取消，最大限度地精簡PPP項目評審階段材料審批過程。

S——簡化（Simplify）。在簡化PPP項目評審流程方面，將整個評審工作涉及的內(nèi)容分為項目識別和項目評審2個階段。簡化原流程項目篩選階段中的評審工作為初步分析，將原流程中的項目篩選階段與項目準備階段重疊評審內(nèi)容全部歸入全面評審環(huán)節(jié)。初步分析只對PPP項目建設(shè)的必要性、主要建設(shè)內(nèi)容、項目的適用領(lǐng)域、運作方式、合作期限、投資匡算、資金籌措以及社會效益和經(jīng)濟效益等做簡要分析，將物有所值評價、財政承受能力論證、實施方案編制等主要評審內(nèi)容全部統(tǒng)一在全面評審環(huán)節(jié)中進行。

I——整合（Integrate）。首先，將原評審流程項目準備階段的管理架構(gòu)組建工作提到全面評審之前（優(yōu)化后項目識別階段的最后一個工作）；其次，舍棄原管理架構(gòu)組建中的協(xié)調(diào)機構(gòu)，聯(lián)合相關(guān)部門、第三方咨詢機構(gòu)與專家，組建聯(lián)評聯(lián)審團隊，并為全面評審工作做好充分準備。在全面評審階段聯(lián)評聯(lián)審團隊三方通過共評審與互評審相互補充、相互監(jiān)督。得力于外部專家與第三方咨詢機構(gòu)的支持，隨著時間的推移，會產(chǎn)生積極的影響，專業(yè)技能的轉(zhuǎn)移，使公共部門技能得以發(fā)展，從而建立政府自身的內(nèi)部技能，可改善專家參與不規(guī)范的問題。

A——自動化（Automate）。在評審過程中，盡可能地使用先進技術(shù)，評審工作采用完全無紙化在線評審方式，減少文件拷貝，提升工作效率。根據(jù)不同PPP項目的特點和規(guī)律構(gòu)建個性化PPP項目聯(lián)評聯(lián)審信息平臺。信息平臺可根據(jù)不同PPP項目的特點與個性提供相似項目的評審過程模板，給評審工作提供相應(yīng)的參照，間接提高評審工作的效率。模板包括：項目評審全過程記錄、專家信息、評審過程中遇到的難題、相關(guān)人員通訊錄等。

4.2 評審流程構(gòu)建

將前述中的流程優(yōu)化成果進行整合。具體流程如圖1所示。

圖1 PPP項目評審流程

項目識別階段涵蓋從項目確定到核準擬作為PPP項目的活動，以及啟動下一階段的準備情況，主要包括項目發(fā)起、初步篩選、管理構(gòu)架組建3個部分。聯(lián)合評審階段由行政主管部門、第三方機構(gòu)、專家共建的評審團隊共同進行項目評審，包括物有所值評價、財政承受能力論證、實施方案審核三大內(nèi)容。

4.3 政策建議

為保障PPP上述評審流程實現(xiàn)，還需要政府加強組織領(lǐng)導(dǎo)、加快修法立規(guī)。各涉及的評審部門要提高認識，把做好PPP項目聯(lián)評聯(lián)審工作作為提高本部門能力的一件大事，按照評審服務(wù)透明度最高、工作效率最高的工作要求，積極主動地減少評審重疊事項，大力壓縮評審工作的時間。要建立主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)一線協(xié)調(diào)、責(zé)任處室狠抓落實的工作機制，確保評審責(zé)任落實到位。

政府應(yīng)盡快明確和建立負責(zé)PPP立法的職能機構(gòu)，盡快啟動PPP立法工作。鑒于目前國家發(fā)展和改革委員會和財政部在立法工作上尚存在某些爭議，可以考慮由國務(wù)院牽頭并成立專門的立法機構(gòu)，負責(zé)和協(xié)調(diào)PPP立法工作，以此減少爭議，盡快促成PPP立法。

在推進統(tǒng)一立法的過程中，還要注意協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌目前各部門出臺的PPP政策文件，發(fā)揮現(xiàn)有的政策法規(guī)對PPP立法的有力支持，進一步做到法律文件與現(xiàn)有政策法規(guī)的融會貫通，這是進一步完善PPP模式法律體系的基礎(chǔ)。鑒于此，國家發(fā)改委與財政部未來應(yīng)不斷地調(diào)整和深化對PPP和特許經(jīng)營的理解，逐步化解對PPP和特許經(jīng)營這二者認識上的沖突。對于這2個部門在立法工作中存在的重疊之處，未來要注意避免重復(fù)勞動造成的資源浪費，做到這2部法規(guī)合二為一。這是推動PPP立法的必然舉措。

5 結(jié)語

本文通過對權(quán)威文件的整理與分析歸納出導(dǎo)致現(xiàn)有評審流程存在的問題，運用ESIA流程優(yōu)化方法實現(xiàn)對PPP項目評審流程的有效表達、分析和優(yōu)化，并在此基礎(chǔ)上優(yōu)化現(xiàn)有評審流程。優(yōu)化后的PPP評審流程在保留原評審流程中科學(xué)有效的評審內(nèi)容的同時，對傳統(tǒng)流程中重疊的評審內(nèi)容進行了清理，將復(fù)雜混亂的評審工作進行整合，簡化出一條清晰簡潔的評審程序，同時對應(yīng)評審流程構(gòu)建相關(guān)的法律及政策，最終建立起一套完整可行的PPP評審系統(tǒng)，在此基礎(chǔ)上結(jié)合先進的信息技術(shù)進行數(shù)據(jù)分析與處理，為評審工作提供數(shù)據(jù)與理論支撐，使評審工作效率得到顯著提升。