行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作的問題及對策研究

章小曉 杭州市蕭山區(qū)交通運輸建設(shè)發(fā)展中心

引言

在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，需要積極深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度、優(yōu)化財政資源配置，在此要求下，科學(xué)精準(zhǔn)編制預(yù)算、開展績效評價、推進(jìn)預(yù)算公開，多渠道加大對預(yù)算工作的監(jiān)督，需要各預(yù)算單位加大對預(yù)算工作的管理，克服傳統(tǒng)預(yù)算編制下的種種弊端，積極探索新形勢下的預(yù)算管理工作。

一、新形勢下行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理工作的重要性

（一）加強(qiáng)新形勢下預(yù)算管理工作是順應(yīng)時代發(fā)展的需要

在全面貫徹政府“過緊日子”的要求下，按照“規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”的現(xiàn)代預(yù)算制度，行政事業(yè)單位的預(yù)算編制要將突出重點、節(jié)約財力、科學(xué)優(yōu)化貫穿工作始終，行政事業(yè)單位需要積極響應(yīng)政府號召，順應(yīng)形勢，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理，努力壓減一般性支出，優(yōu)化和調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，切實做到預(yù)算編制精準(zhǔn)科學(xué)，努力為“十四五”規(guī)劃開好局，為快速發(fā)展的地方社會經(jīng)濟(jì)提供財力保障。

（二）加強(qiáng)新形勢下預(yù)算管理工作是打造廉潔政府、對民負(fù)責(zé)的需要

財政資金取之于民，用之于民，可是過去多年，由于監(jiān)督不力，給部分人提供了違規(guī)使用資金的可乘之機(jī)。新形勢下的預(yù)算編制同步加入績效目標(biāo)，做到資金使用有的放矢；按規(guī)定編制政府采購預(yù)算，結(jié)合配置標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了采購渠道和結(jié)算方式；在規(guī)定時間里公開預(yù)算，交給社會公眾一份清楚明白的賬本，加強(qiáng)了資金使用的透明度。通過預(yù)算編制的科學(xué)化管理，多管齊下堵住騙取和違規(guī)使用財政資金的漏洞，同時為社會公眾提供監(jiān)督政府部門收支和資金使用情況的渠道，無形中增加了各預(yù)算單位預(yù)算編制和執(zhí)行的壓力，客觀上加快了行政事業(yè)單位改進(jìn)預(yù)算質(zhì)量、提高預(yù)算編制科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范化的進(jìn)程。

（三）加強(qiáng)新形勢下預(yù)算管理工作是集中財力辦大事的需要

筆者所在的省已被列為全國打造高質(zhì)量共同富裕示范區(qū)，作為長三角一體化的重要組成部分，筆者目睹了地方基本建設(shè)快速發(fā)展的進(jìn)程，也了解到地方財政資金在交通、醫(yī)療、教育、公共衛(wèi)生、大氣污染治理、垃圾分類、五水共治等方面的巨大投入，可以相信如果沒有強(qiáng)大的財力做保障，地方根本不足以支撐如此規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生工程。今后的發(fā)展，仍需要大規(guī)模的資金投入，作為財政資金的使用部門，任何預(yù)算單位都有責(zé)任、有義務(wù)編制科學(xué)精細(xì)的部門預(yù)算，提高預(yù)算執(zhí)行率，節(jié)約財政資金，使地方政府能最大程度集中有限財政資源用于最需要的地方，助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、目前預(yù)算管理工作中存在的問題

（一）思想意識上的問題

（1）預(yù)算編制與實際需求脫節(jié)。受傳統(tǒng)觀念影響，不少人認(rèn)為預(yù)算就是安排資金，安排資金就是財務(wù)的事。一直以來，不少單位年度預(yù)算編制工作由財務(wù)部門獨立完成，其他部門的參與程度很低，造成預(yù)算編制與實際需求脫節(jié)?，F(xiàn)階段筆者所在的地區(qū)，已實現(xiàn)預(yù)算與績效目標(biāo)設(shè)置相結(jié)合，即在編制項目預(yù)算階段，就要把每一部門專項的效績目標(biāo)一并申報。財政部門布置這項工作的初衷是各專項資金由各用款部門進(jìn)入預(yù)算編制系統(tǒng)錄入，財務(wù)最后匯總上報。但實際操作上，筆者了解到大部分單位的績效目標(biāo)設(shè)置基礎(chǔ)工作仍由財務(wù)部門操作。原因高度一致：預(yù)算工作是財務(wù)的“份內(nèi)事”?？冃繕?biāo)的設(shè)置不僅難以得到各用款部門的配合，而且領(lǐng)導(dǎo)也存在著財務(wù)把工作往外推的錯覺，而財務(wù)部門迫于按時提交預(yù)算的壓力，不得已攬下了績效目標(biāo)的申報工作。由非項目實施者編制績效目標(biāo)，其結(jié)果是，預(yù)算編制與各專項資金在預(yù)算執(zhí)行上的脫節(jié)。

（2）預(yù)算“松弛”引發(fā)資金錯配甚至腐敗問題。受傳統(tǒng)觀念影響，用款部門普遍認(rèn)為，預(yù)算資金申報得越多越好，既能提高資金使用的自由度，又能避免出現(xiàn)年末資金不足的問題，更是一個部門工作重要性的體現(xiàn)。結(jié)果是，資金錯配——造成有的項目資金超越實際需要，執(zhí)行率不高，形成資金沉淀，浪費寶貴的財政資源；有的項目資金不足，影響項目推進(jìn)。而且在實際操作上，也存在著項目只能上不能下，資金只能增不能減的怪象，年度預(yù)算資金分配過程無形中存在著各部門間資金上的爭奪，這表面上是一種思想問題，本質(zhì)是腐敗問題，項目資金不知不覺中成了某些用款部門的私家金庫。

（二）預(yù)算編制方法不夠合理

預(yù)算單位本級預(yù)算包括基本支出與項目支出，基本支出包括人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費。人員經(jīng)費主要是在編人員的工資、獎金、社?；?、住房公積金等，這部分預(yù)算按財政部門的口徑是以預(yù)算編制月個人實有數(shù)據(jù)為依據(jù)編制，列入控制性經(jīng)費；而日常公用經(jīng)費即包干性經(jīng)費和項目支出，由各預(yù)算單位自主編制，這部分內(nèi)容，在總量上前者為定額控制，后者在上年數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上由財政部門核準(zhǔn)后批準(zhǔn)控制數(shù)，但在編制方法上，各預(yù)算單位往往以增量預(yù)算為主，即在上一年的基礎(chǔ)上，對各個支出項目遞增一定的比例。這種方法簡單易行，適用于歷年支出變化不大的單位，對于年度間支出變化較大的單位并不適用，但卻成了實務(wù)中使用最廣的一種方法。

（三）預(yù)算編制質(zhì)量有待提高

（1）編制時間緊迫。每年預(yù)算編制時已進(jìn)入年度最后一個季度，此時財務(wù)工作進(jìn)入最繁忙的時節(jié)。既要應(yīng)對洶涌而來的年末工作，又要限時完成新一年度的預(yù)算編制任務(wù)，而預(yù)算編制又是一項系統(tǒng)工程，需要與各部門溝通并得力于各部門間的配合，加上部門間的協(xié)調(diào)困難重重，在精力有限的情況下，為及時提交預(yù)算，財務(wù)人員不得已追求速度而無力保證預(yù)算編制質(zhì)量。

（2）工作量只增不減。預(yù)算編制的要求在逐年遞增，比如近年來的預(yù)算已相繼加入了績效目標(biāo)的編制，通過賦予質(zhì)量指標(biāo)、數(shù)量指標(biāo)、社會效益指標(biāo)等方面分值與權(quán)重的方式進(jìn)行度量，增加了規(guī)定復(fù)雜的政府采購、政府購買服務(wù)的內(nèi)容，這使得預(yù)算編制的專業(yè)性更強(qiáng)，而預(yù)算編制人員卻沒有接受相應(yīng)的專業(yè)培訓(xùn)，使得預(yù)算編制的質(zhì)量難以保證。

（3）內(nèi)控措施不到位。自實行國庫集中支付后，各預(yù)算單位對資金支配的自由度已大大降低，隨之降低的還有預(yù)算單位財務(wù)的地位。在一些領(lǐng)導(dǎo)眼里，財務(wù)就是支付資金，單位收入由財政保障，僅支付錢就是一件非常簡單的事。而事實上，近些年來財務(wù)工作總量在不斷加大，內(nèi)容上不斷新增：要牽頭做內(nèi)部控制，要進(jìn)行權(quán)責(zé)發(fā)生制下的政府會計核算，編制年度財務(wù)報告、資產(chǎn)報告，要進(jìn)行個人所得稅匯算清繳……但財務(wù)人員的能力卻無法及時得到提高。很多單位的預(yù)算工作往往落實到一個人，沒有編制與審核的分工，致使編制中存在的一些問題無法及時發(fā)現(xiàn)，也在一定程度上影響了預(yù)算的質(zhì)量。

（四）缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

目前無論是預(yù)算編制還是預(yù)算執(zhí)行、公開等工作均尚未出臺相應(yīng)的考核措施。這在一定程度上使工作人員放松了對預(yù)算編制質(zhì)量和較高執(zhí)行率的追求。單位內(nèi)部也往往疏于對預(yù)算的自我監(jiān)督，使預(yù)算工作中存在已久的問題沒有得到應(yīng)有的重視，也沒有采取有效的措施去解決。

（五）預(yù)算公開流于形式

目前的預(yù)算公開模式由一級主管單位匯總公開，公開的數(shù)據(jù)為一級主管單位本級和下屬各個單位的匯總數(shù)，提交給社會公眾的是整個系統(tǒng)的總賬，公眾無法知曉各個單位的預(yù)算情況，這種公開方式存在渾水摸魚的嫌疑。

三、加強(qiáng)新形勢下預(yù)算管理工作的對策

（一）改進(jìn)預(yù)算編制方法，以零基預(yù)算替代增量預(yù)算

每年預(yù)算編制工作前，需要對上年的情況進(jìn)行清理，結(jié)合新年度目標(biāo)，重新確定支出項目和金額。公用經(jīng)費預(yù)算，保留必需、急需的開支，可有可無、非剛性的支出應(yīng)本著實事求是的原則，支出不再列入預(yù)算，多余的定額指標(biāo)由財政收回；項目支出，要進(jìn)行充分論證，打破以前年度項目的禁錮，結(jié)合每年工作目標(biāo)統(tǒng)籌安排項目資金，堅決杜絕項目只上不下，金額只增不減的情況，防止項目支出成為用款部門的小金庫，滋生腐敗亂象。這需要單位領(lǐng)導(dǎo)給予高度的重視，在預(yù)算項目分配上能突出重點，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（二）擺脫傳統(tǒng)預(yù)算編制思想的束縛，以全新的視角認(rèn)識新形勢下的預(yù)算工作，切實提高預(yù)算編制的精準(zhǔn)化和科學(xué)性

首先，要建立預(yù)算工作的組織架構(gòu)，由單位一把手擔(dān)任第一責(zé)任人，以提高預(yù)算編制工作的權(quán)威，便于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)預(yù)算編制及預(yù)算執(zhí)行過程中的重大問題；預(yù)算支出相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為組成成員。需要注意的是，該組織架構(gòu)并不是一成不變的，每年預(yù)算編制前應(yīng)根據(jù)當(dāng)年度的情況做必要的調(diào)整。

其次，對公用經(jīng)費和項目支出要進(jìn)行嚴(yán)格論證，提高編制的精準(zhǔn)化和科學(xué)性。公用經(jīng)費編制要特別注意三公經(jīng)費的支出，注意其必要性；對于委托業(yè)務(wù)費要注意是否是履職的一般性事務(wù)，只有非一般性事務(wù)才允許委托。項目支出預(yù)算要科學(xué)詳細(xì)地編制績效目標(biāo)，與財政部門規(guī)定的績效項目一一對應(yīng)，按輕重緩急順序確定部門專項。

最后，要科學(xué)編制采購預(yù)算。合理確定采購需求，進(jìn)行詳細(xì)地資金測算，減少執(zhí)行過程中的預(yù)算調(diào)整，不得為規(guī)避政府采購或公開招標(biāo)而進(jìn)行拆分、化整為零。對于政府投資項目中屬于政府采購范圍的貨物與服務(wù)的，除不可分割外，應(yīng)單獨編制貨物與服務(wù)的采購預(yù)算。

（三）將考核監(jiān)督與預(yù)算編制質(zhì)量、執(zhí)行情況掛鉤

提高預(yù)算編制的科學(xué)性，是實現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)的關(guān)鍵步驟；嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行或按規(guī)定程序進(jìn)行預(yù)算調(diào)整是確保實現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)的有效途徑。而將預(yù)算編制與執(zhí)行納入考核是實現(xiàn)前述目標(biāo)的有效手段。一項工作一旦納入年度考核，與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，就能引起大家的高度重視，自然形成合力，克服困難加以推進(jìn)。目前筆者所在的地區(qū)只有對預(yù)算執(zhí)行過程中執(zhí)行率排名的公開，沒有將預(yù)算編制、最終執(zhí)行情況與年度考核掛鉤，這樣一方面無法讓大家形成高度重視的共識，另一方面也缺失實現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)的制約手段與動力。故在新形勢下，尤其是需要集中有限財力用于影響國計民生重大項目建設(shè)的時刻，將預(yù)算編制與執(zhí)行情況納入年度考核具有很強(qiáng)的現(xiàn)實意義。單位內(nèi)部要建立相應(yīng)內(nèi)控制度，規(guī)范預(yù)算編制、審核、分解、執(zhí)行、調(diào)整及公開等一系列行為。明確相應(yīng)崗位的責(zé)任權(quán)限，單位內(nèi)部要加強(qiáng)對預(yù)算編制、審核與執(zhí)行等工作的內(nèi)部審計。對于年度考核、內(nèi)審中發(fā)現(xiàn)的問題要查明原因并追責(zé)。

（四）注重預(yù)算公開的實效

改變目前預(yù)算公開以一級主管單位為主體的方式。使用財政資金，應(yīng)讓每一預(yù)算單位都作為公開主體，讓每一預(yù)算單位的預(yù)算編制與執(zhí)行情況清楚明白公布于眾，接受社會監(jiān)督，這樣也能形成對預(yù)算單位的壓力，倒逼各單位自覺提高編制的質(zhì)量和執(zhí)行率，確保財政資金用到實處。對于公開的內(nèi)容，目前使用財政部門的統(tǒng)一格式，篇幅長，內(nèi)容多，不利于閱讀，形式意義重于實質(zhì)效果。建議改進(jìn)公開格式，對有實際預(yù)算數(shù)的項目應(yīng)做重點公開，可以采用報表附注的形式進(jìn)行說明；對未安排預(yù)算資金的項目可作零發(fā)生單獨列報，便于公眾分清主次，方便閱讀。

（五）充分發(fā)揮年度決算的作用

預(yù)算編制與執(zhí)行情況如何，最終都清晰地反映在決算數(shù)據(jù)上。在重視資金配置的同時，也要注重對決算數(shù)據(jù)的分析利用。通過不同時期決算數(shù)據(jù)的對比，可以明晰單位工作方向，為下一次預(yù)算編制提供指向性意見；通過同一年度同項目的決算數(shù)對比，可以明晰單位工作重點，為來年預(yù)算編制提供參考。通過決算查漏補(bǔ)缺，便于發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中的一些問題，如對于非基建的項目結(jié)轉(zhuǎn)資金，需要在兩個年度內(nèi)用完，否則由財政部門收回。通過決算數(shù)據(jù)分析可以了解執(zhí)行進(jìn)度，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中的問題，便于安排下一年的工作。

結(jié)語

年度預(yù)算一旦批準(zhǔn)，就占用用款計劃，這也就意味著納入預(yù)算的支出已經(jīng)得到了財政資金的保障。涓涓細(xì)流匯成滔滔大海，合理安排預(yù)算資金和嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，無論對于各預(yù)算單位還是地方財政都是一件十分重大的事。各個預(yù)算單位在編制年度預(yù)算時，務(wù)必要有一定的政治站位，具備全局的戰(zhàn)略思想，做到預(yù)算的精細(xì)化，提高編制的科學(xué)性，減少資金沉淀，真正實現(xiàn)把有限的財政資源集中到最需要的地方，做到取之于民，用之于民。