財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的難點(diǎn)及對(duì)策分析

李光 山東省菏澤市定陶區(qū)財(cái)政局

引言

財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)較為繁雜的工作，并且細(xì)小環(huán)節(jié)較多。怎樣加快建立完善、全面、綜合的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，平衡財(cái)政收支之間的矛盾，提升財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作效率和質(zhì)量，提升對(duì)預(yù)算的整體管控水準(zhǔn)和政策執(zhí)行的效果，是相關(guān)政府和財(cái)政機(jī)構(gòu)重點(diǎn)關(guān)注的問題。

一、財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的問題

（一）對(duì)資金流向的監(jiān)督管理能力低下，審批與效益管控銜接不緊密

在運(yùn)用財(cái)政資金時(shí)，財(cái)政預(yù)算單位存在“一審不批”的狀況。立項(xiàng)資金的審批流程沒有缺陷，但資金一旦撥付，就無法跟蹤和總結(jié)資金運(yùn)用效果，無視了資金運(yùn)用，所以必須要提高預(yù)算管理部門對(duì)績(jī)效評(píng)估的全面認(rèn)識(shí)。財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作的重點(diǎn)在于績(jī)效評(píng)估，而當(dāng)前單位對(duì)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的理解還比較片面，并不全面。參與重點(diǎn)項(xiàng)目考核的單位曲解了以資金運(yùn)用合規(guī)為核心的績(jī)效考核的可行性，沒有全面認(rèn)識(shí)到資金運(yùn)用效率的必要性。盡管它在預(yù)算編制方面顯現(xiàn)出了績(jī)效預(yù)算，但預(yù)算決策其實(shí)并不會(huì)受到績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效評(píng)估的限制。因?yàn)?，預(yù)算績(jī)效工作無法直接影響預(yù)算決策，財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理還是形式化的，并沒有展現(xiàn)出實(shí)質(zhì)性的作用。增強(qiáng)對(duì)資金流向的監(jiān)督管控，有利于達(dá)到管控實(shí)際財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)，進(jìn)一步檢驗(yàn)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的合理性與科學(xué)性，從而健全完善規(guī)范有效的效益管理，并構(gòu)建考核制度，實(shí)時(shí)跟蹤與反饋資金的各項(xiàng)情況。

（二）財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)不清晰

目前，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理正處于起步時(shí)期，可預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)體制還尚未完全建立完善，缺少具備戰(zhàn)略發(fā)展性和創(chuàng)新創(chuàng)造性的統(tǒng)一、合理的目標(biāo)管理體制。沒有構(gòu)建規(guī)范、合理的績(jī)效目標(biāo)管理體制，就無法全面保障最終評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和可行性。

財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效管控主要包括五種績(jī)效指標(biāo)：投入、產(chǎn)出或工作量、效率、效果和成果。很多人只關(guān)注投入指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)和效率指標(biāo)，而忽略了績(jī)效指標(biāo)的運(yùn)用。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，一半以上的公職人員在工作時(shí)所使用的多為產(chǎn)出指標(biāo)而不是績(jī)效指標(biāo)。同對(duì)績(jī)效指標(biāo)和效果指標(biāo)比較而言，投入指標(biāo)與產(chǎn)出指標(biāo)更易量化、收集、把控。但是，投入產(chǎn)出和效率指標(biāo)更側(cè)重于組織本身，直接反映了組織的內(nèi)部運(yùn)作和成本情況。產(chǎn)出指標(biāo)不能直接反映項(xiàng)目目標(biāo)的進(jìn)展情況，和項(xiàng)目目標(biāo)間不存在直接的因果關(guān)系。

（三）評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不明確

明確的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)是權(quán)衡各預(yù)算科目績(jī)效水平的重要依據(jù)。因?yàn)檎?cái)政的透明性，預(yù)算績(jī)效工作涉及了社會(huì)、政治、宏觀經(jīng)濟(jì)等諸多領(lǐng)域。其績(jī)效目標(biāo)的建立存在很多不確定因素。所以，組建客觀、規(guī)范、可量化的預(yù)算績(jī)效評(píng)估指標(biāo)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算績(jī)效管控工作的關(guān)鍵。

（四）專業(yè)人才緊缺，人員分配不合理

從近幾年績(jī)效管理的整體需要和取得的成績(jī)來看，我國(guó)各級(jí)單位的預(yù)算績(jī)效管理組織還未健全，沒有一個(gè)高效的組織和績(jī)效管理團(tuán)隊(duì)。短時(shí)間內(nèi)，各部門基本達(dá)到了提升財(cái)政資金績(jī)效管理的總目標(biāo)。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度上看，由于制度設(shè)立的缺少和人才團(tuán)隊(duì)構(gòu)建工作的緩慢，預(yù)算績(jī)效管理將很難實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期高效開展，績(jī)效管理工作的專業(yè)性、精準(zhǔn)性等相關(guān)專業(yè)水平將大打折扣。最近幾年，各級(jí)部門在部分地區(qū)未設(shè)立專門的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，致使預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理人員的培訓(xùn)責(zé)任模糊不清，很難做到高效執(zhí)行和跟進(jìn)。許多單位有不同的預(yù)算績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)，有的主管預(yù)算部門、主管監(jiān)察部門，由總務(wù)部門帶頭讓各部門有序完成自身的職責(zé)。而且名稱不準(zhǔn)確、職責(zé)不確定、人員時(shí)常變動(dòng)，沒有達(dá)到預(yù)算績(jī)效管理工作繁雜性和專業(yè)性的要求。業(yè)務(wù)水準(zhǔn)和人員整體素養(yǎng)參差不齊無法滿足日漸上漲的財(cái)務(wù)資源評(píng)價(jià)結(jié)果的需要，極大程度上限制了財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的有序進(jìn)行和精準(zhǔn)執(zhí)行。

此外，基層員工壓力大，人手不足，找人臨時(shí)管理預(yù)算績(jī)效工作的現(xiàn)象普遍存在，基層人員專業(yè)能力不達(dá)標(biāo)，對(duì)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作缺乏深入的了解，工作程序和整體效率均會(huì)因此受到影響。同時(shí)，科學(xué)開展預(yù)算績(jī)效管控工作目前仍在探索階段。想要全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，進(jìn)一步推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理改革，必須要有相關(guān)專業(yè)人才和專業(yè)技術(shù)的支持。

（五）績(jī)效考核機(jī)制設(shè)置不科學(xué)

預(yù)算績(jī)效管理的中心點(diǎn)便是績(jī)效評(píng)價(jià)。現(xiàn)如今，在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)立上，還存有量化指標(biāo)不足的問題。財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)立還滯留在表面工作上，沒有找出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系中目標(biāo)對(duì)象的內(nèi)在共因和個(gè)體差別，沒有對(duì)其開展高效的定性和定量剖析?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不夠靈活，評(píng)價(jià)辦法單一，實(shí)踐和理論都不夠成熟，無法做到高效評(píng)價(jià)目標(biāo)單位的真實(shí)預(yù)算落實(shí)狀況。地方預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)仍然死板、隨機(jī)，缺少量化剖析團(tuán)隊(duì)和評(píng)價(jià)體系標(biāo)準(zhǔn)，缺少科學(xué)、規(guī)范的解析評(píng)價(jià)和精準(zhǔn)評(píng)價(jià)信息數(shù)據(jù)的支撐。

（六）財(cái)政預(yù)算績(jī)效考核結(jié)果難以執(zhí)行

財(cái)政預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的真實(shí)性、可行性和客觀性，對(duì)日后預(yù)算編制和執(zhí)行具有非常關(guān)鍵的參考意義?，F(xiàn)如今，各級(jí)財(cái)政部門都構(gòu)建出了績(jī)效考核結(jié)果以及得出考核結(jié)果后所要使用的舉措和辦法，可這些舉措僅用于問題發(fā)現(xiàn)和管控時(shí)期。與預(yù)算績(jī)效管理的最終目標(biāo)相差較大，績(jī)效評(píng)價(jià)缺少大局思維，重點(diǎn)和檢查點(diǎn)仍是規(guī)范項(xiàng)目執(zhí)行效果，評(píng)價(jià)最終結(jié)果與財(cái)務(wù)優(yōu)化始終沒有做到有機(jī)聯(lián)系?？己撕笏玫降淖罱K結(jié)果與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)無法全面銜接，績(jī)效考核最終結(jié)果使用舉措無法做到貫徹落實(shí)，這使其難以展現(xiàn)出有效的作用和影響。除此之外，各單位對(duì)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作的認(rèn)識(shí)不強(qiáng)，而績(jī)效考核最終結(jié)果執(zhí)行的重要性通常在于考核的緊迫性和關(guān)鍵性，對(duì)落實(shí)結(jié)果的態(tài)度不夠主動(dòng)積極。

（七）預(yù)算績(jī)效管理缺少相關(guān)法律法規(guī)的支持

我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作缺少有關(guān)的法律法規(guī)作為制度保障，面臨多方利益和各種阻礙，很難展現(xiàn)出其真正的影響與作用。政府績(jī)效管理工作處在自上而下的狀態(tài)，沒有專門的體制和法律法規(guī)作為保證，不存在統(tǒng)一的指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，各級(jí)地方政府機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)制度難以被有效普及。

（八）國(guó)家預(yù)算績(jī)效管理基礎(chǔ)工作存在一些不足

我國(guó)的預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系還存有一些不足，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系缺少規(guī)范性、科學(xué)性與合理性，我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系使用起來比較單一。所以，在開展財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的時(shí)候，有必要使用成本收益法來開展高效的研究和剖析工作，其中包含了比較分析法、成本收益法和成本收益法因素分析、最小成本法和其他方法等。這些辦法盡管在財(cái)政預(yù)算管理工作中得到了較廣的使用，但仍缺少一定的評(píng)價(jià)舉措，在財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的前期工作中還存有很多不足。

二、財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理對(duì)策

（一）強(qiáng)化各級(jí)預(yù)算績(jī)效管理責(zé)任制

財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作必須要制度化、合理化、精準(zhǔn)化。預(yù)算績(jī)效管理工作應(yīng)該是可信的和真實(shí)的。預(yù)算的執(zhí)行和支出如果不符合相關(guān)要求，可依法追究支出部門負(fù)責(zé)人的責(zé)任，給其一定的紀(jì)律處分，給全體員工起到警醒作用，讓其能夠更好地開展預(yù)算績(jī)效管理工作，讓財(cái)政資源分配更加合理。

（二）加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理，宣傳使用制度

現(xiàn)如今，財(cái)政預(yù)算公眾參與制度并不完善，預(yù)算績(jī)效信息公開途徑少。為了讓財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作更加透明化、公開化，有必要以制度為基礎(chǔ)，讓財(cái)政預(yù)算管理工作使用適當(dāng)?shù)耐緩焦_相關(guān)信息，接受社會(huì)的監(jiān)督和檢驗(yàn)。這將對(duì)提升預(yù)算的落實(shí)效率產(chǎn)生積極的影響。還可以有效地助推各部門預(yù)算落實(shí)單位更加關(guān)注和加強(qiáng)預(yù)算支出，讓預(yù)算支出更為規(guī)范、合理，管理更加高效，讓各部門之間能夠相互影響、共同推動(dòng)。以制度為保障，讓公眾全面掌握和了解預(yù)算的執(zhí)行狀況，讓公眾參與到預(yù)算監(jiān)督中。此外，公眾還能夠全面了解資金的動(dòng)態(tài)趨勢(shì)，資金申請(qǐng)的效果是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的標(biāo)準(zhǔn)，資金是否發(fā)揮了應(yīng)有的效果。

（三）預(yù)算績(jī)效管理觀念要轉(zhuǎn)變

預(yù)算績(jī)效管理本質(zhì)上是對(duì)財(cái)政資金使用效益的評(píng)價(jià)，涉及財(cái)政管理制度的建立健全問題。從財(cái)政資金性質(zhì)的角度來看，現(xiàn)如今的預(yù)算績(jī)效管理不但與項(xiàng)目預(yù)算管理和部門預(yù)算管理息息相關(guān)，還能夠直觀展現(xiàn)出單位的績(jī)效。除了評(píng)估資金的使用效率和獲得利益，還有效緩解了財(cái)政壓力，回應(yīng)了公眾對(duì)大額財(cái)政支出和收入的擔(dān)憂，這讓政府對(duì)金融存量基金的管控更為嚴(yán)苛和緊迫。這些確實(shí)需要通過改變部門和單位的預(yù)算績(jī)效管理理念，轉(zhuǎn)變管理模式等辦法來實(shí)現(xiàn)。各級(jí)政府部門如若用各種手段去爭(zhēng)取有限性的財(cái)力，只會(huì)是永遠(yuǎn)在孤軍奮戰(zhàn)，更談不上對(duì)效率預(yù)算的概念，這樣的情況對(duì)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作非常不利。

（四）統(tǒng)籌推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域改革

首先，部分預(yù)算組織只是經(jīng)過簡(jiǎn)單的行政舉措來彰顯財(cái)政預(yù)算工作的關(guān)鍵性，但在對(duì)財(cái)政預(yù)算管理工作主要職責(zé)的掌握和認(rèn)知上還存有很多不足，如：沒有貫徹相關(guān)的財(cái)政預(yù)算管理?xiàng)l規(guī)。其次是現(xiàn)階段的財(cái)政部門尚未將財(cái)政資源直接納入預(yù)算管理中，尤其是那些國(guó)家公共資產(chǎn)、公共資源和資金。當(dāng)前，這類項(xiàng)目的管理還沒有構(gòu)成健康的互動(dòng)和高效的銜接。我國(guó)部分預(yù)算機(jī)構(gòu)還不夠了解預(yù)算工作的具體內(nèi)容，他們只是單方面的用一些增加比例的方式來評(píng)價(jià)財(cái)政預(yù)算管理部門的認(rèn)可度。最后，從我國(guó)財(cái)政部門的角度而言，財(cái)政預(yù)算管理信息的透明度較低，在全面執(zhí)行預(yù)算績(jī)效管理中，嚴(yán)重缺少信息數(shù)據(jù)的高效支撐。

（五）完善預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體制

現(xiàn)如今，想要做好財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作，就要建立健全科學(xué)的管理制度，這是全面執(zhí)行預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵。第一，從轉(zhuǎn)變政府職能和公共服務(wù)的職責(zé)著手，省、市財(cái)政預(yù)算管理部門要按照各自的真實(shí)情況和政府的財(cái)政績(jī)效管理現(xiàn)狀，健全政府的財(cái)政績(jī)效管理系統(tǒng)。全面落實(shí)《暫行辦法》對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理的相關(guān)要求，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理整體目標(biāo)。第二，我國(guó)政府部門的目標(biāo)是利用精細(xì)化的績(jī)效管理目標(biāo)開展管理。第三，根據(jù)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和考核的標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建以預(yù)算為主體、財(cái)政部門為責(zé)任主體、預(yù)算管理體制為監(jiān)督主體的預(yù)算績(jī)效管理體制。

健全完善績(jī)效管理中的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和制度，是貫徹落實(shí)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管控的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，對(duì)達(dá)到科學(xué)化的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范化的流程和合理化的預(yù)算績(jī)效管理辦法具有非常關(guān)鍵的影響作用，也讓后續(xù)得到的結(jié)果更加可信、公開和透明。首先，健全完善的預(yù)算指標(biāo)體制可以為各部門預(yù)算提供輔助工具，還可以發(fā)揮出其指導(dǎo)作用，提升預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的申報(bào)和績(jī)效評(píng)估工作的整體效率。其次，它也能夠組成一個(gè)客觀、清晰的權(quán)衡財(cái)政資金績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)，為合理分配財(cái)政資金提供了關(guān)鍵的參考依據(jù)。根據(jù)有關(guān)政府部門的職能分工，根據(jù)預(yù)算構(gòu)架，設(shè)計(jì)構(gòu)成了不同層次、不同類型的可測(cè)可評(píng)價(jià)的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系。

（六）強(qiáng)化部門預(yù)算績(jī)效考核，提升對(duì)預(yù)算管理工作的了解

部門預(yù)算在財(cái)政預(yù)算體制中有著核心性能特征。此外，部門預(yù)算是預(yù)算績(jī)效管控和監(jiān)察的基礎(chǔ)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)實(shí)行的行政管理體制，部門預(yù)算的主要職責(zé)是對(duì)單位預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算的控制。對(duì)預(yù)算執(zhí)行的具體狀況、政策和項(xiàng)目執(zhí)行狀況進(jìn)行自我評(píng)估，加強(qiáng)對(duì)最終評(píng)估結(jié)果的利用。因此，作為預(yù)算績(jī)效管理的起點(diǎn)，部門預(yù)算對(duì)于推進(jìn)其他預(yù)算主體的績(jī)效管理具有十分重要的戰(zhàn)略意義。

（七）財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理和預(yù)算管控同時(shí)開展

通過績(jī)效目標(biāo)管理與預(yù)算管控工作同時(shí)開展的部署、報(bào)告、審批和披露，著眼于對(duì)績(jī)效目標(biāo)管理與預(yù)算管控的有機(jī)結(jié)合，提升預(yù)算編制工作的準(zhǔn)確性，不斷加深財(cái)政預(yù)算管理體制的創(chuàng)新。

（八）強(qiáng)化專業(yè)培訓(xùn)，提升職工能力

企業(yè)和相關(guān)政府機(jī)構(gòu)必須要使用專業(yè)性較強(qiáng)的人員進(jìn)行此項(xiàng)工作，快速掌握我國(guó)相關(guān)政策的變化，減少對(duì)有關(guān)專業(yè)知識(shí)的匱乏度。只有不斷強(qiáng)化自身的學(xué)習(xí)能力，不停接受各類培訓(xùn)，工作能力才能得到顯著提升，才可以做到高效完成上級(jí)的任務(wù)目標(biāo)，有效執(zhí)行國(guó)家的相關(guān)政策。作為財(cái)政改革工作的一項(xiàng)難點(diǎn)，財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理可以通過增強(qiáng)相關(guān)培訓(xùn)和設(shè)備的方式，高效促進(jìn)全面預(yù)算績(jī)效管理的執(zhí)行。因此，相關(guān)部門中的管理者就需要督導(dǎo)并組織員工開展財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理培訓(xùn)，著重提升員工的綜合能力，加強(qiáng)員工對(duì)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)知和了解。除此之外，還必須要讓員工履行自己的工作職責(zé)，減少基層員工的工作壓力，實(shí)施責(zé)權(quán)分明制度，只有這樣才可以讓我國(guó)的財(cái)政預(yù)算績(jī)效制度得到徹底的落實(shí)和開展，進(jìn)一步提升基層職工的工作素養(yǎng)，從根本上增強(qiáng)了職工的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理能力。

結(jié)語

綜上所述，想要做好財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作，就必須全面剖析此項(xiàng)工作的難點(diǎn)，構(gòu)建細(xì)致、合理、科學(xué)的預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)，準(zhǔn)確解決預(yù)算績(jī)效管理工作中的各類問題，提高財(cái)政預(yù)算績(jī)效管控工作的整體水準(zhǔn)。建立健全財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理體制，加快財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作配套設(shè)施的優(yōu)化改革，貫徹落實(shí)我國(guó)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作中的各項(xiàng)法律法規(guī)，提高財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作的最終效果，從而推進(jìn)其良好運(yùn)行。