自然資源國家所有權(quán)理論新探

摘要：“自然資源國家所有”與“自然資源全民所有”所體現(xiàn)的本質(zhì)利益不同，二者是手段和目的的關(guān)系。國家實(shí)質(zhì)享有自然資源的所有權(quán)，而“自然資源全民所有”屬于政治宣示，但是全民是自然資源國家所有的最終受益者。自然資源國家所有權(quán)的本質(zhì)屬性是私權(quán)，所有權(quán)范圍包括對自然資源、生態(tài)服務(wù)以及環(huán)境容量的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。自然資源國家所有權(quán)應(yīng)交由政府代表國家行使，政府具有公權(quán)力主體和私權(quán)主體的雙重身份，可以采用公法手段和私法手段行使自然資源國家所有權(quán)。當(dāng)自然資源國家所有權(quán)受到侵犯時，政府可以采取行政權(quán)力管制、行政磋商、民事訴訟等方式進(jìn)行救濟(jì)。政府雖然代表國家享有自然資源所有權(quán)，表面上能夠?qū)ψ匀毁Y源進(jìn)行自由地支配，但實(shí)質(zhì)上其行使自然資源國家所有權(quán)時應(yīng)受到法律規(guī)范和國家治理結(jié)構(gòu)的限制。

關(guān)鍵詞：自然資源;國家;全民;所有權(quán);政府

中圖分類號：D912.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2021）18-0073-07

引言

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第九條第一款規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。從文義上解釋，國家所有的自然資源也是全體公民的公共財產(chǎn)，“國家”與“全民”屬于同一個概念。但是，從實(shí)質(zhì)意義上看，二者既有聯(lián)系也有區(qū)別，并非是完全等同的概念。自然資源國家所有權(quán)兼具經(jīng)濟(jì)價值和生態(tài)價值，在自然資源國家所有權(quán)行使過程中，也引發(fā)了一些適用爭議。例如，《最高人民法院關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》中將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟概括為“基于國家自然資源所有權(quán)

提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”。有學(xué)者提出，自然資源不同于環(huán)境與生態(tài)服務(wù)，對自然資源造成的損害難以涵蓋環(huán)境及其生態(tài)功能損害的內(nèi)涵，依據(jù)自然資源國家所有權(quán)理論索賠生態(tài)環(huán)境損害存在某些適用障礙[1]。也有學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的法理基礎(chǔ)是生態(tài)環(huán)境利益整體主義;將其定義為自然資源國家所有權(quán)為基礎(chǔ)的私益訴訟是對生態(tài)環(huán)境損害公共屬性特征的忽視[2]。因此，厘清“國家”與“全民”之間的關(guān)系，探究自然資源國家所有權(quán)產(chǎn)生的根源，進(jìn)一步把握自然資源國家所有權(quán)屬性、適用范圍以及運(yùn)行機(jī)制，才能有效行使自然資源國家所有權(quán)，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中發(fā)揮重要作用。

一、自然資源國家所有即全民所有邏輯證成

（一）自然資源國家所有與自然資源全民所有利益體現(xiàn)

自然資源國家所有與自然資源全民所有所體現(xiàn)的利益并不相同，通過分析兩者所體現(xiàn)的利益，對把握自然資源國家所有與自然資源全民所有的關(guān)系具有重要意義。

1.自然資源國家所有利益體現(xiàn)

自然資源國家所有是國家對自然資源享有的各項(xiàng)權(quán)利，是國家利益在法律上的表現(xiàn)形式。國家利益應(yīng)從內(nèi)部和外部兩個層次予以理解，更好地反映自然資源國家所有的本質(zhì)。從國家內(nèi)部利益分析，國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，是在經(jīng)濟(jì)占統(tǒng)治地位的階級統(tǒng)治其他階級的工具和手段，國家的概念掩飾了階級利益在國家層面的表達(dá)，統(tǒng)治階級通過國家形式的管控手段達(dá)到對自然資源控制的目的[3]。因此，對于內(nèi)部而言，國家所有的利益體現(xiàn)為階級利益，側(cè)重于對人的利益。從國家利益外部分析，國家作為整體性的存在，是以一定范圍內(nèi)的領(lǐng)土、領(lǐng)空、海域及其附屬要素等自然資源為物質(zhì)基礎(chǔ)的，喪失了物質(zhì)基礎(chǔ)，國家將不再存在。國家通過防止其他國家或境外組織侵吞或占領(lǐng)，來維護(hù)國家的完整性，保障國家對該物質(zhì)范圍的完整管控力。主權(quán)是一定空間范圍內(nèi)物質(zhì)利益的政治概括，對于外部而言，國家所有體現(xiàn)為主權(quán)利益，側(cè)重于對物的利益。

2.自然資源全民所有利益體現(xiàn)

自然資源全民所有是全民對自然資源享有的各項(xiàng)權(quán)利，是全民利益在法律上的表現(xiàn)形式。全民作為個體集合的整體性表現(xiàn)，已經(jīng)內(nèi)在地表達(dá)出個體之間利益的趨同性，雖然個體之間存在著階級差別，但這種最終利益的共同表達(dá)實(shí)質(zhì)模糊了階級利益的區(qū)分，呈現(xiàn)出利益訴求的高度一致性。自然資源是個體生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，無論個體身處何種階級，都會積極追求自然資源利益，不同個體利益映射的集中點(diǎn)，呈現(xiàn)出公共性的特征，自然資源利益不能被全民分割擁有，但是全民都可以公平地從中受益，因此自然資源全民所有體現(xiàn)為公共利益。

（二）自然資源國家所有與自然資源全民所有的關(guān)系

1.自然資源公共信托理論

自然資源公共信托理論一定程度上闡述了自然資源國家所有與全民所有之間的關(guān)系，即為了更好地實(shí)現(xiàn)自然資源的管理和保護(hù)，公眾作為信托關(guān)系中的委托人將自然資源保護(hù)的權(quán)利托付給國家，從而使國家享有對自然資源的所有權(quán)，并在信托目的的指引下對其進(jìn)行利益最大化地管理和保護(hù)。在自然資源公共信托理論下，公眾原先對自然資源享有的所有權(quán)與其他公眾財產(chǎn)形成隔離效果，即公眾不再對自然資源享有所有權(quán)，與此同時，基于信托目的產(chǎn)生了請求國家對自然資源進(jìn)行合理管理和有效保護(hù)的請求權(quán)，國家在對自然資源管理和保護(hù)過程中所產(chǎn)生孳息①的受益權(quán)，以及國家不履行信托義務(wù)時的救濟(jì)權(quán)等，實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)向債權(quán)的轉(zhuǎn)化。由于公眾信托目的的約束，國家并不能完全自由地行使自然資源所有權(quán)，即國家并不能基于自身意志隨意地行使自然資源的使用、收益和處分權(quán)能，只能在對自然資源合理管理和有效保護(hù)的基礎(chǔ)之上，充分發(fā)揮自然資源所有權(quán)權(quán)能[4]。因此，雖然國家享有對自然資源的所有權(quán)，但其行使所有權(quán)應(yīng)受到信托目的的約束，而公眾則在信托之下喪失了對自然資源的所有權(quán)。同時，公眾只有在國家不履行、怠于履行或錯誤履行信托義務(wù)時才能行使救濟(jì)權(quán)，對政府的不當(dāng)履職行為或者對侵害自然資源權(quán)利的組織或個人提起訴訟，以公眾自己的行為實(shí)現(xiàn)保護(hù)自然資源的目的。

自然資源公共信托理論為自然資源國家所有和全民所有之間的關(guān)系提供了良好的思路，但并不能正確地反映我國憲法文本中“自然資源屬于國家所有，即全民所有”的權(quán)屬現(xiàn)狀，也不符合司法活動中生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟并舉的實(shí)際。因此，自然資源公共信托理論并不能直接成為自然資源國家所有權(quán)的理論基礎(chǔ)。

2.馬克思主義無產(chǎn)階級專政理論

無產(chǎn)階級專政的國家以消滅剝削為己任，最終實(shí)現(xiàn)無階級的社會，實(shí)現(xiàn)人與人的平等，步入共產(chǎn)主義。在共產(chǎn)主義社會，物質(zhì)極大豐富，個人精神境界得到極大提升，社會高度和諧，促進(jìn)個人利益與社會公共利益高度融合，全民以共同體的形式管理公共事務(wù)。國家是階級斗爭的歷史產(chǎn)物，并隨著階級的消失而消失。無產(chǎn)階級專政的國家形式是消滅一切階級和進(jìn)入無階級社會必經(jīng)的過渡階段，在社會主義建設(shè)中，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)資料公有制和按勞分配制，人民群眾通過各種途徑參與國家管理和經(jīng)濟(jì)管理，社會主義民主和經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，逐步為國家消亡創(chuàng)造條件[5]。《憲法》第一條規(guī)定了我國的國體，即工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。人民民主專政理論是馬克思主義無產(chǎn)階級專政理論的繼承和發(fā)展，人民民主專政實(shí)現(xiàn)各階級人民民主共治是以其他階級自覺接受無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)并擁護(hù)社會主義發(fā)展為前提的，是最具中國特色的無產(chǎn)階級專政，與《憲法》序言中提到的“人民民主專政，實(shí)質(zhì)上即無產(chǎn)階級專政”相印證[6]。無產(chǎn)階級是以全民利益著想的高度自律的階級，代表最廣大人民的根本利益，通過消滅剝削和階級差別以解放全民，實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義，最終得以解放自己[7]。無產(chǎn)階級利益與全民利益是辯證統(tǒng)一的，兩者相互聯(lián)系、相互作用，全民利益是無產(chǎn)階級的解放路徑，無產(chǎn)階級利益以實(shí)現(xiàn)全民利益為目的，全民利益的實(shí)現(xiàn)又進(jìn)一步促進(jìn)無產(chǎn)階級利益的實(shí)現(xiàn)。

如前文所述，國家利益從內(nèi)、外部分別表現(xiàn)為階級利益和主權(quán)利益，二者并非完全等同。主權(quán)利益可以部分或完全被包含于階級利益之中，也即階級為了其某種利益，也可以讓渡部分主權(quán)利益。但對無產(chǎn)階級而言，由于無產(chǎn)階級的性質(zhì)，決定了主權(quán)利益必然完全被包含于階級利益，所以無產(chǎn)階級專政的國家利益整體表現(xiàn)為階級利益。在我國當(dāng)前階段，無產(chǎn)階級以國家的過渡形式為手段，管理社會公共事務(wù)，大力發(fā)展生產(chǎn)力，促進(jìn)社會繁榮發(fā)展，進(jìn)一步推進(jìn)社會主義發(fā)展進(jìn)程，逐步實(shí)現(xiàn)全民利益。國家利益與全民利益在目標(biāo)上具有同質(zhì)性，國家所有并非指向權(quán)利的私有化，而是以私益的形式將國家利益從全民利益抽象出來，更多是立法的利弊選擇[8]。因此，“自然資源屬于國家所有，即全民所有”表達(dá)的是以“自然資源國家所有”的管控形式最終實(shí)現(xiàn)“自然資源全民所有”，二者是手段和目的的關(guān)系，二者不可分割。國家實(shí)質(zhì)享有自然資源的所有權(quán)，目前而言，“自然資源全民所有”屬于政治宣示，但是全民是自然資源國家所有的最終受益者。只有當(dāng)社會主義進(jìn)入共產(chǎn)主義，國家隨著全民之間階級的消滅而消滅，才能最終實(shí)現(xiàn)“自然資源全民所有”，達(dá)到全民自治的目的。

二、自然資源國家所有權(quán)原理

（一）自然資源國家所有權(quán)產(chǎn)生原因

1.自然資源對于國家至關(guān)重要

自然資源所有權(quán)分配是階級產(chǎn)生的根源，自然資源是生產(chǎn)資料的表現(xiàn)形式之一。資產(chǎn)階級通過占有物質(zhì)生產(chǎn)資料，剝削雇傭勞工，以獲取剩余價值。封建地主階級通過占有土地，主要以分租形式剝削農(nóng)民，以獲取地租。由此，相應(yīng)階級掌握著生產(chǎn)資料的所有權(quán)，則使得經(jīng)濟(jì)上占統(tǒng)治地位的相應(yīng)階級在政治上和思想上居于統(tǒng)治地位[9]?？v觀無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)的中國新民主主義革命，體現(xiàn)出了自然資源的重要性。無產(chǎn)階級的先鋒隊(duì)中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國人民為徹底推翻帝國主義、封建主義、官僚資本主義進(jìn)行艱苦斗爭，尤其在土地革命戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨通過掌握土地資源的主導(dǎo)地位，為團(tuán)結(jié)廣大農(nóng)民、開辟農(nóng)村包圍城市的中國特色的革命道路并取得最終勝利起到了至關(guān)重要的作用。自然資源作為生產(chǎn)資料，關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)的命脈，關(guān)乎中國人民當(dāng)家做主的權(quán)利，事關(guān)國家主權(quán)完整，其歸屬也直接決定了社會的根本性質(zhì)。因此，中國共產(chǎn)黨從中國革命史中得出了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，即無產(chǎn)階級必須牢牢把握自然資源所有權(quán)，鞏固自然資源使用的主導(dǎo)地位，防止出現(xiàn)某些勢力企圖通過生產(chǎn)資料私有化剝削廣大工人和農(nóng)民的現(xiàn)象，維護(hù)社會公平。

2.自然資源全民所有權(quán)行使具有局限性

若憲法單獨(dú)規(guī)定自然資源屬于全民所有，則需要民意代表機(jī)關(guān)代表全民行使，因?yàn)槿癫⒉荒苤苯有惺棺匀毁Y源所有權(quán)。但是，《憲法》第三條規(guī)定了我國的民意代表機(jī)關(guān)是全國人民代表大會及地方各級人民代表大會。它在憲法中的地位是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民行使國家立法權(quán)，并不能直接參與公共事務(wù)的管理，也即不能直接參與自然資源的管理和保護(hù)。因此，理論上還需要新設(shè)民意代表組織代表全民行使自然資源所有權(quán)。一方面，民意代表組織欠缺合法性，也與政府的職能相重合，組織定位困難;另一方面，全民是具有階級差別的，會形成無產(chǎn)階級與其他階級共同管理自然資源的局面，增加了階級的復(fù)雜性，一定程度上擴(kuò)大了無產(chǎn)階級向其他階級轉(zhuǎn)化或者其他階級侵占自然資源的風(fēng)險。《憲法》序言中也提到，在我國，剝削階級已經(jīng)消滅，但是階級斗爭還將在一定范圍內(nèi)存在。而政府是國家的代表，最大程度保證了無產(chǎn)階級的純潔性和鮮明性，以“自然資源國家所有”的形式，使得無產(chǎn)階級掌握了自然資源管理和保護(hù)的主導(dǎo)地位。雖然自然資源國家所有權(quán)與自然資源全民所有權(quán)的行使方式并不一致，但是二者最終的落腳點(diǎn)都是一致的，即維護(hù)社會公共利益。

（二）自然資源國家所有權(quán)內(nèi)涵

1.自然資源國家所有權(quán)本質(zhì)屬性

從我國法律體系來看，規(guī)定自然資源國家所有權(quán)的法律規(guī)范并非只有《憲法》，在具有私法性質(zhì)的《民法典》和具有公法性質(zhì)的《水法》《森林法》等自然資源單行法中都有規(guī)定。但是，并不能從《民法典》和自然資源單行法中去探究自然資源國家所有權(quán)的本質(zhì)屬性?！稇椃ā返谖鍡l第三款規(guī)定，一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。也即，《憲法》是一切法律法規(guī)的“母法”，一切法律法規(guī)都必須依據(jù)《憲法》制定，是《憲法》規(guī)范的具體落實(shí)，因而對自然資源國家所有權(quán)的探究都應(yīng)當(dāng)回歸于《憲法》文本。而僅僅依靠《憲法》第九條的文本表述也是難以得出結(jié)論的，還應(yīng)再次將其放置整個《憲法》結(jié)構(gòu)中，以體系的路徑探究自然資源國家所有權(quán)的本質(zhì)屬性[10]。

我國現(xiàn)行《憲法》的內(nèi)容可以分為“序言”“總綱”“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”“國家機(jī)構(gòu)”“國旗、國歌、國徽”等五個部分。其中，“國家機(jī)構(gòu)”規(guī)定了具體國家機(jī)構(gòu)的職權(quán)和相應(yīng)職責(zé)，而國家只是抽象的主體，無法直接行使公權(quán)力，其公權(quán)力恰恰只能通過這些國家機(jī)構(gòu)來分工授權(quán)、具體實(shí)施的?！稇椃ā返诎耸鍡l規(guī)定了中央人民政府為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，實(shí)質(zhì)上賦予了政府管理公共事務(wù)的權(quán)力，代表國家行使公權(quán)力。但是，縱觀我國的國家治理結(jié)構(gòu)，政府管理公共事務(wù)的權(quán)力實(shí)質(zhì)上并非是由憲法直接賦予的?！稇椃ā返诙l規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。也即，政府的各項(xiàng)權(quán)力都是人民通過人民代表大會選舉組成政府來完成授予的。而國家公權(quán)力遵循“法無授權(quán)即禁止”，其授予事項(xiàng)必須是明確的。既然人民代表大會是通過具體機(jī)構(gòu)完成授權(quán)的，那么其授權(quán)事項(xiàng)則必須明確規(guī)定在具體機(jī)構(gòu)的職權(quán)當(dāng)中。因此，對于國家公權(quán)力的規(guī)定只能規(guī)定于“國家機(jī)構(gòu)”這章，若規(guī)定于其他章節(jié)，就已經(jīng)表明該事項(xiàng)并非為人民代表大會的授權(quán)，也就自然不屬于公權(quán)力的范疇。而《憲法》第九條規(guī)定于“總綱”一章中，并非“國家機(jī)構(gòu)”一章，由此，自然資源國家所有權(quán)不具備公權(quán)屬性。

從內(nèi)容上看，“總綱”一章大致規(guī)定了國家制度、社會制度等原則性內(nèi)容以及一系列的國家政策，其中《憲法》第六條至十八條實(shí)質(zhì)上表述的是社會主義經(jīng)濟(jì)制度的內(nèi)容。《憲法》第六條規(guī)定，社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，社會主義公有制消滅人剝削人的制度，實(shí)行各盡所能、按勞分配的原則。如前文所述，自然資源是最為重要的生產(chǎn)資料表現(xiàn)形式，生產(chǎn)資料的歸屬決定了社會的根本性質(zhì)。既然國家實(shí)行社會主義，自然資源作為生產(chǎn)資料必然歸屬于國家或者集體，落實(shí)為國家或集體的一項(xiàng)財產(chǎn)性權(quán)利。生產(chǎn)資料所有制以生產(chǎn)資料所有權(quán)為基礎(chǔ)，是生產(chǎn)資料所有權(quán)在制度上的法律化，但其并非僅僅體現(xiàn)為生產(chǎn)資料所有權(quán)，還包括生產(chǎn)資料用益物權(quán)、生產(chǎn)資料擔(dān)保物權(quán)等。由于在當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟(jì)的特殊背景下，國家需要多種所有制經(jīng)濟(jì)成分推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)自然資源的有效利用及其財產(chǎn)價值的最大化，進(jìn)一步增加社會物質(zhì)財富。因此，國家將自然資源所有權(quán)的部分權(quán)能相分離，通過市場經(jīng)濟(jì)的形式流轉(zhuǎn)形成多種所有制，體現(xiàn)了私權(quán)的本質(zhì)屬性。

綜上，國家自然資源所有權(quán)本質(zhì)上依然是私法上的所有權(quán)，但是鑒于其私主體的特殊性及其所承載目標(biāo)的公益性，國家自然資源所有權(quán)與私人所有權(quán)相比會受到更多的公法限制[11]。私人所有權(quán)也同樣存在公法上的限制。例如，《憲法》第五十一條規(guī)定，公民在行使自由和權(quán)利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民合法的自由和權(quán)利。公民行使所有權(quán)時也在一定程度上承擔(dān)著維護(hù)公共利益和其他公民權(quán)益的社會義務(wù)，否則會造成權(quán)利濫用。再者，雖然憲法具備公法性質(zhì)，但不能就此認(rèn)為自然資源國家所有權(quán)具有公權(quán)屬性。我國憲法還規(guī)定了公民財產(chǎn)權(quán)、企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)，意在宣示這些權(quán)利受憲法保護(hù)，并不能意味著這些權(quán)利就具有公權(quán)性質(zhì)[12]。因此，不能因自然資源國家所有權(quán)存在更多公法上的限制或者存在于公法之上而否認(rèn)其自身所具備的私權(quán)屬性。

2.自然資源國家所有權(quán)范圍

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，自然資源所有權(quán)范圍僅僅對自然資源本身享有各項(xiàng)權(quán)能。除此之外，自然資源所有權(quán)還應(yīng)當(dāng)包含對生態(tài)服務(wù)功能和環(huán)境容量資源權(quán)利的享有。生態(tài)服務(wù)與自然資源既有聯(lián)系也有區(qū)別，生態(tài)服務(wù)功能的呈現(xiàn)必須建立在自然資源存在的基礎(chǔ)之上，生態(tài)服務(wù)不能脫離自然資源而單獨(dú)存在，而生態(tài)服務(wù)又并非自然資源本身，是自然資源整體構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)的外部能量流動、物質(zhì)循環(huán)的動態(tài)反映。而環(huán)境容量資源是以自然資源整體構(gòu)成的環(huán)境為載體，環(huán)境所容納污染物的最大負(fù)荷量，是生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)部動態(tài)反映[13]。因此，生態(tài)服務(wù)和環(huán)境容量是以自然資源存在為前提的，隨著自然資源的整體消耗而消失，附屬于自然資源，具有相對獨(dú)立性?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》將生態(tài)服務(wù)功能損失納入生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍，一定程度上也表明了自然資源國家所有權(quán)包含對生態(tài)服務(wù)功能的權(quán)利享有。雖然自然資源損害難以涵蓋生態(tài)服務(wù)功能、環(huán)境容量的內(nèi)涵，但為了更好地保護(hù)自然資源與生態(tài)環(huán)境，自然資源國家所有權(quán)應(yīng)予以重新解釋[14]，即自然資源國家所有權(quán)范圍包括對自然資源、生態(tài)服務(wù)功能以及環(huán)境容量資源的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。

（三）自然資源國家所有權(quán)行使有效性

在傳統(tǒng)物權(quán)法理論下，根據(jù)物權(quán)客體特定主義，所有權(quán)作為一項(xiàng)排他性權(quán)利，其客體必須是具體、現(xiàn)實(shí)、有明顯邊界且區(qū)別于他物[15]。而部分自然資源，如大氣、河流等流動性的狀態(tài)物，以及生態(tài)服務(wù)、環(huán)境容量，這些自然物或自然狀態(tài)并沒有明顯特定的邊界或形態(tài)，難以達(dá)到民事規(guī)范所要求的特定化，不具有排他性，所有權(quán)無法有效行使。對物的特定性應(yīng)突破傳統(tǒng)觀念的理解，雖然某些自然資源或生態(tài)服務(wù)并沒有明確的形態(tài)和邊界，但是可以通過一定的技術(shù)手段或者觀念形式進(jìn)行特定化，如通過平面或立體空間范圍的形式特定化，使動態(tài)過程靜態(tài)化，實(shí)現(xiàn)范圍特定。

自然資源或生態(tài)服務(wù)區(qū)還可以通過登記的法律形式實(shí)現(xiàn)特定化。由自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等多個部門聯(lián)合發(fā)布的《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》，則將水流、海域、探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源，以及濕地、國家公園等生態(tài)服務(wù)區(qū)納入自然資源統(tǒng)一確權(quán)范圍。通過設(shè)置登記簿這一程序性、技術(shù)性手段實(shí)現(xiàn)了登記客體的特定化，賦予了自然資源國家所有權(quán)的實(shí)體法效果[16]。自然資源主要具有經(jīng)濟(jì)價值，但也有生態(tài)價值;生態(tài)服務(wù)主要具有生態(tài)價值，但也有經(jīng)濟(jì)價值。難以直接特定化的自然資源和生態(tài)服務(wù)，可以通過技術(shù)手段將其特定化，賦予其排他性，以保證所有權(quán)權(quán)能的有效行使。同時，《民法典》中的“綠色原則”及生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任制度，對物權(quán)客體的性質(zhì)和范圍提出了新的要求，通過對《民法典》中的物權(quán)規(guī)范進(jìn)行體系化解釋，也使得生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能成為物權(quán)客體具備了條件[17]。

三、自然資源國家所有權(quán)運(yùn)行機(jī)制

（一）自然資源國家所有權(quán)行使

1.自然資源國家所有權(quán)行使主體

國家通過實(shí)現(xiàn)自然資源所有權(quán)，以促進(jìn)自然資源的高效利用和有效配置，如前文所述，國家作為一個抽象主體，無法直接行使自然資源所有權(quán)，由此，自然資源國家所有權(quán)應(yīng)交由政府代表國家行使。同時，《民法典》賦予了政府機(jī)關(guān)法人的法律地位，且規(guī)定了自然資源屬于國家所有，表明了自然資源國家所有權(quán)處于社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的一般所有權(quán)地位，其與普通民事主體所有權(quán)在民事法律規(guī)范下受到同等保護(hù)，不進(jìn)行區(qū)別對待。再者，由于自然資源兼具經(jīng)濟(jì)價值和生態(tài)價值，與公共利益聯(lián)系緊密，在實(shí)現(xiàn)民法對自然資源高效配置追求的同時，也要保障公權(quán)力對自然資源配置的合理干預(yù)，以有效維護(hù)公共利益，一定程度上體現(xiàn)了憲法與民法的雙重需求[18]。

2.自然資源國家所有權(quán)行使方式

政府具有公權(quán)力主體和私權(quán)主體的雙重身份，可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自由地行使公法手段和私法手段?！稇椃ā返诎耸艞l第六項(xiàng)賦予了政府管理生態(tài)文明建設(shè)的職權(quán)，雖然自然資源國家所有權(quán)的本質(zhì)屬于私權(quán)，但政府對自然資源的管理和保護(hù)本就屬于生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。同時，民法理論遵循當(dāng)事人意思自治原則，民事主體在法律允許的范圍內(nèi)享有完全的自由，且所有權(quán)內(nèi)在的要求所有人依法自由地全面支配自己的財產(chǎn)。因此，政府通過公權(quán)力手段行使自然資源國家所有權(quán)未違反法律規(guī)定，民法理論也并不排斥行政機(jī)關(guān)采用公權(quán)力形式來行使自己的所有權(quán)。但是，政府采用公法手段行使自然資源所有權(quán)并不能否認(rèn)自然資源國家所有權(quán)的私權(quán)屬性，公法手段僅僅是自然資源國家所有權(quán)行使過程中的外在表現(xiàn)，并未揭示自然資源國家所有權(quán)的本質(zhì)。正因?yàn)檎哂行姓C(jī)關(guān)與民事主體的雙重法律地位，所以在不同的場合之下，需要通過政府所實(shí)施的手段來區(qū)分其所處的法律地位。政府在行使自然資源國家所有權(quán)時存在著公權(quán)力和私權(quán)利的交叉，因而可以將自然資源國家所有權(quán)的行使方式分為兩種，一是政府依行政授予形式行使，即自然資源權(quán)特許方式;二是政府依合同形式行使，即自然資源權(quán)協(xié)議許可方式。

（二）自然資源國家所有權(quán)救濟(jì)

1.行政權(quán)力救濟(jì)

行政權(quán)力是一種以“命令—控制”的形式管理公共事務(wù)的權(quán)力，具有強(qiáng)制性、即時性、單向性等特點(diǎn)。行政機(jī)關(guān)無需經(jīng)過行政相對人同意，即可以單方意志作出行政行為，行政相對人必須服從，以此高效地處置生態(tài)環(huán)境損害問題。當(dāng)產(chǎn)生環(huán)境違法現(xiàn)象時，行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》《行政許可法》《治安管理處罰法》等相關(guān)法律制止或懲治環(huán)境違法行為。

2.行政磋商救濟(jì)

行政權(quán)力救濟(jì)方式在行政執(zhí)法手段、罰款數(shù)額設(shè)定等方面具有一定的局限性，因而行政磋商通常在行政權(quán)力救濟(jì)方式難以達(dá)到環(huán)境保護(hù)目的時所采取的協(xié)商方式。行政磋商通過政府與責(zé)任人或其他利益相關(guān)人的合意，在復(fù)雜的個案中尋求更為彈性、更切合實(shí)際的解決方案[19]。例如，生態(tài)環(huán)境修復(fù)通常需要高昂的資金支持，而通過罰款的形式遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到數(shù)額，因此通過磋商的方式使生態(tài)環(huán)境損害人能夠自愿支付一定數(shù)量的資金，以支撐生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用或者共同制定科學(xué)的修復(fù)方案，使生態(tài)環(huán)境損害人參與到生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和監(jiān)督過程中。

3.民事訴訟救濟(jì)

民事訴訟救濟(jì)是政府以生態(tài)環(huán)境損害人為被告，向人民法院提起訴訟，請求人民法院判決令生態(tài)環(huán)境損害人承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任的救濟(jì)形式，是維護(hù)自然資源國家所有權(quán)的最后一道防線?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》第一條規(guī)定，政府因與生態(tài)環(huán)境損害人經(jīng)磋商未達(dá)成一致或者無法進(jìn)行磋商的，可以作為原告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。此外，當(dāng)事人之間對自然資源國家所有權(quán)的權(quán)屬狀態(tài)產(chǎn)生爭議時，最終也只能通過民事訴訟的方式予以確認(rèn)，并不能通過行政訴訟的方式得到最終解決。因?yàn)樾姓V訟的客體是政府及其工作人員所作出的行政行為，審判人員主要對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查并作出裁決。具體言之，行政相對人對行政機(jī)關(guān)所作出的關(guān)于確認(rèn)自然資源所有權(quán)的決定產(chǎn)生爭議時，通過行政訴訟的方式只能解決行政確認(rèn)行為的合法性問題，并不能解決自然資源所有權(quán)的權(quán)屬問題，最終還得回歸民事訴訟的方式對自然資源所有權(quán)的歸屬予以確認(rèn)，這也在一定程度上反映了自然資源國家所有權(quán)的私權(quán)屬性。

四、自然資源國家所有權(quán)限制

政府雖然代表國家享有自然資源所有權(quán)，表面上能夠?qū)ψ匀毁Y源進(jìn)行自由地支配，但是其行使自然資源所有權(quán)還應(yīng)受到法律規(guī)范和國家治理結(jié)構(gòu)的限制。

（一）法律規(guī)范限制

1.憲法限制

《憲法》第九條第二款規(guī)定，國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。第二十六條第一款規(guī)定，國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。自然資源作為物質(zhì)生產(chǎn)資料，既是公民賴以生存的基礎(chǔ)，也是促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，推進(jìn)社會主義進(jìn)程的保障。良好的生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境是公民安居樂業(yè)、追求幸福美好生活的前提，政府應(yīng)當(dāng)保障和鼓勵公民、組織等對自然資源進(jìn)行合理地開發(fā)、利用和保護(hù)。自然資源能夠產(chǎn)權(quán)化的，政府應(yīng)保證自然資源產(chǎn)權(quán)制度具有合理性，保障公民或組織平等地參與自然資源的開發(fā)和利用。自然資源難以產(chǎn)權(quán)化的，政府應(yīng)當(dāng)保障公民合理開采，以滿足公民的日常生活需要;對于公民發(fā)現(xiàn)的具有高價值的自然資源，政府應(yīng)當(dāng)以補(bǔ)償?shù)姆绞綄⑵涫諝w國有，并采取多種形式予以保護(hù)，或者以合理的產(chǎn)權(quán)制度市場化，防止出現(xiàn)公民基于自然資源的投機(jī)行為，維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定。保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境也是國家的義務(wù)，政府應(yīng)當(dāng)積極維護(hù)自然資源國家所有權(quán)，不得隨意放棄所有權(quán)各項(xiàng)權(quán)能，而任憑組織或個人侵占自然資源和破壞生態(tài)環(huán)境。同時鼓勵全民共同參與到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行動中，勇于對侵占自然資源、破壞生態(tài)環(huán)境的行為作斗爭。

2.一般法律限制

《民法典》第一百一十六條規(guī)定，物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定。自然資源國家所有權(quán)置于私法體系當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)遵循民事法律規(guī)定的物權(quán)法定原則，政府不得在自然資源所有權(quán)之上，企圖通過行政權(quán)力自主地創(chuàng)設(shè)超出法律規(guī)制的物權(quán)類型和內(nèi)容。同時，《民法典》保護(hù)集體所有和公民個人所有的自然資源財產(chǎn)不受侵犯。政府應(yīng)清晰地界定國土空間內(nèi)自然資源所有權(quán)主體，嚴(yán)格劃清國家所有的自然資源與集體所有、公民個人所有的各類自然資源財產(chǎn)的界限。在對集體所有或公民個人所有的自然資源財產(chǎn)進(jìn)行征收或征用時，應(yīng)嚴(yán)格依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行。

《民事訴訟法》第五十五條、《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條分別賦予了檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保組織環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格，使檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保組織可以通過訴訟的形式制止污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為，并使受損的環(huán)境得到及時修復(fù)和保護(hù)。當(dāng)政府不履行、怠于履行、不完全履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)，或者政府行使行政權(quán)力不足以懲治環(huán)境違法行為或達(dá)不到修復(fù)環(huán)境目的時，檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保組織以類似法定代理的形式代理國家行使救濟(jì)權(quán)。一方面，督促政府積極履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)，正當(dāng)行使自然資源國家所有權(quán);另一方面，一定程度上鼓勵公民、社會組織或其他國家機(jī)關(guān)共同參與到環(huán)境治理和保護(hù)中，營造良好的社會氛圍。

（二）國家治理結(jié)構(gòu)限制

公民通過人民代表大會行使國家權(quán)力，而政府由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。政府是人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，執(zhí)行人民代表大會通過的決議或法律。人民代表大會可以通過決議或立法的形式限制政府行使自然資源所有權(quán)。人民代表大會監(jiān)督政府行使生態(tài)文明建設(shè)管理職能的工作，對于政府出現(xiàn)不履行或不正當(dāng)履行管理職能的行為，有權(quán)依法罷免政府相關(guān)負(fù)責(zé)人員。公民通過多種途徑監(jiān)督政府工作，對于政府或工作人員濫用職權(quán)或玩忽職守行為，公民有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。政府并不能直接代表全民的意志，只是在政府產(chǎn)生的過程中體現(xiàn)了民意，雖然國家利益與全民利益具有一致性，但政府在具體執(zhí)行公共事務(wù)時很大程度上體現(xiàn)了自主意志，仍然可能會出現(xiàn)國家意志與全民意志相背離的情形。公民通過國家治理方式對政府的錯誤行為予以修正，使政府的行為回到符合全民利益的正確軌道上。

結(jié)語

綜上，“自然資源國家所有”與“自然資源全民所有”所體現(xiàn)的本質(zhì)利益不同，二者不能等同，亦不能體現(xiàn)自然資源公共信托關(guān)系。本文以馬克思主義無產(chǎn)階級專政理論為論證思路，進(jìn)而推導(dǎo)出“自然資源國家所有”與“自然資源全民所有”是手段和目的的關(guān)系。自然資源國家所有權(quán)的本質(zhì)屬性是私權(quán)，為了政府有效地維護(hù)公共利益，自然資源國家所有權(quán)應(yīng)進(jìn)行擴(kuò)張解釋。政府代表國家行使自然資源國家所有權(quán)，可以采用公法手段和私法手段來行使自然資源所有權(quán)。雖然，政府在行使公權(quán)力時通常處于強(qiáng)勢地位，但其公權(quán)力的行使也存在著局限性，使得政府在某些方面同樣處于劣勢地位，需要采取平等的私法手段來維護(hù)公共利益。自然資源國家所有權(quán)并不能直接體現(xiàn)其公共屬性，但所有權(quán)限制恰恰反映了自然資源國家所有權(quán)是建立在維護(hù)公共利益基礎(chǔ)上的私權(quán)，二者是相互協(xié)調(diào)的關(guān)系。因而，自然資源國家所有權(quán)承載著保障社會公眾利益的責(zé)任，政府在行使自然資源國家所有權(quán)時以實(shí)現(xiàn)全民利益為導(dǎo)向，應(yīng)當(dāng)最大限度符合和體現(xiàn)全民意志，實(shí)現(xiàn)公共利益，而不能任意地對自然資源進(jìn)行自由地支配[20]。并從維護(hù)公共利益、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展等角度出發(fā)，積極、正當(dāng)、有效地行使自然資源國家所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)全民利益的最大化。注釋：

①孳息：在法律概念中，孳息是由原物所產(chǎn)生的額外收益，由原物派生并彼此分離。孳息可以分為天然孳息和法定孳息，《民法典》物權(quán)編有明確規(guī)定。參考文獻(xiàn)：

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作者簡介：曾幸（1995—），男，漢族，廣東梅州人，單位為甘肅政法大學(xué)環(huán)境法學(xué)院，研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

（責(zé)任編輯：御夫）