基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)網(wǎng)格化協(xié)同治理的行動(dòng)邏輯及路徑選擇

社區(qū)是社會(huì)治理的基礎(chǔ)單元。黨的十九屆四中全會(huì)聚焦國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，提出構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局。將社會(huì)治理重心下移，將更多資源向基層下沉，推動(dòng)社區(qū)網(wǎng)格化治理，成為當(dāng)前我國(guó)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的趨勢(shì)。社區(qū)網(wǎng)格化治理打破傳統(tǒng)基層社會(huì)管理組織結(jié)構(gòu)，形成了“黨委—政府—社會(huì)”三維權(quán)力架構(gòu)，處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位的基層黨組織，如何應(yīng)對(duì)治理主體多元、權(quán)力與資源分散、組織結(jié)構(gòu)再造等各種挑戰(zhàn)，如何發(fā)揮在社區(qū)網(wǎng)格化治理中的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，成為不容忽視的現(xiàn)實(shí)課題。

一、基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)網(wǎng)格化治理的行動(dòng)邏輯

黨的十九屆四中全會(huì)提出，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系。構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理新格局，必須正確處理黨委、政府、社會(huì)之間的關(guān)系?；鶎狱h組織處于社區(qū)網(wǎng)格化治理的核心領(lǐng)導(dǎo)位置，是完善和發(fā)展社區(qū)網(wǎng)格化協(xié)同治理的中堅(jiān)力量。

（一）達(dá)成政治共識(shí)的需要，樹立社區(qū)網(wǎng)格化協(xié)同治理的理念認(rèn)同

隨著越來越多現(xiàn)代化元素的注入，基層社會(huì)治理開始由過去相對(duì)封閉、單一、線性的形態(tài)逐步演化為開放、多元、交織的形態(tài)。在主體構(gòu)成上，社區(qū)網(wǎng)格化治理突破單一政府管理模式，吸收社會(huì)、市場(chǎng)等各種力量，形成了黨委、政府、社會(huì)組織、企業(yè)、物業(yè)、自組織、居民等多元化治理主體，社區(qū)網(wǎng)格化治理實(shí)質(zhì)上是在社區(qū)這一特定空間區(qū)域內(nèi)發(fā)生的一種集體性行動(dòng)。主體多元意味著多元化的目標(biāo)追求，這些目標(biāo)有些是非透明的，有些是相互沖突的。在一定時(shí)期內(nèi)、有限的空間中，沖突的、非透明的多元目標(biāo)追求極易造成不同主體的相互不配合，甚至產(chǎn)生沖突及沖突升級(jí)。

協(xié)同優(yōu)勢(shì)理論認(rèn)為，在多元化主體活動(dòng)中，不同主體尋求共識(shí)，才有利于協(xié)同優(yōu)勢(shì)的出現(xiàn)。如何在多元化主體間尋求共識(shí)？《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》指出，黨的基層組織是黨在社會(huì)基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，黨支部是黨的基礎(chǔ)組織，擔(dān)負(fù)直接教育黨員、管理黨員、監(jiān)督黨員和組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務(wù)群眾的職責(zé)。在社區(qū)網(wǎng)格化治理中，基層黨組織可以把社區(qū)網(wǎng)格內(nèi)的黨員組織起來，通過教育、監(jiān)督、服務(wù)網(wǎng)格內(nèi)黨員，增強(qiáng)黨員政治意識(shí)、明確政治方向。同時(shí)，以黨員為媒介輻射其他網(wǎng)格治理成員，形成政治共識(shí)，進(jìn)而在社區(qū)網(wǎng)格化治理中克服協(xié)同惰性，增強(qiáng)社區(qū)網(wǎng)格化治理穩(wěn)定性。

（二）適應(yīng)“組織再造”的結(jié)構(gòu)需求，構(gòu)建社區(qū)網(wǎng)格化協(xié)同治理架構(gòu)基礎(chǔ)

社區(qū)網(wǎng)格化治理是對(duì)傳統(tǒng)社區(qū)管理組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行“再組織化”的過程。它將具體的空間地域?qū)傩灾匦聞澐?，通過“區(qū)—街道—社區(qū)—樓宇—單元”網(wǎng)格劃分，吸納政府、社會(huì)組織、居民、自組織等各種力量，以網(wǎng)格為基本治理單元，實(shí)現(xiàn)“人、事、情、組織”等要素網(wǎng)格化管理。這打破了政府條塊分割，重構(gòu)了傳統(tǒng)自上而下的科層式組織結(jié)構(gòu)，在組織結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)出層級(jí)制向扁平化的轉(zhuǎn)變。

社區(qū)網(wǎng)格化治理的“組織再造”過程，是行政縱向管理層級(jí)的簡(jiǎn)化，力圖避免政策執(zhí)行在層級(jí)間的效應(yīng)遞減。而縱向?qū)蛹?jí)的遞減，在一定程度上意味著橫向幅度的拓展。網(wǎng)格化治理正是試圖通過網(wǎng)格將治理橫向幅度縮小。但基層社會(huì)自治能力欠缺、自組織發(fā)展遲緩、社會(huì)組織發(fā)展不平衡等問題的存在，使得極易出現(xiàn)網(wǎng)格治理形式大于內(nèi)容、政策歪曲執(zhí)行、不執(zhí)行等各種現(xiàn)象?！盎鶎狱h組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)”，應(yīng)該發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，最大限度地緩解社區(qū)網(wǎng)格化治理中“組織再造”出現(xiàn)的不適。

（三）完善動(dòng)力機(jī)制的需要，增強(qiáng)社區(qū)網(wǎng)格化協(xié)同治理的活力支撐

通常在街鎮(zhèn)層面設(shè)置網(wǎng)格化管理領(lǐng)導(dǎo)小組，兼具綜合管理及監(jiān)督功能，同時(shí)整合街道相關(guān)市政職能管理，將執(zhí)法力量下沉網(wǎng)格、執(zhí)法責(zé)任落實(shí)網(wǎng)格。社區(qū)網(wǎng)格化治理為實(shí)現(xiàn)權(quán)力、任務(wù)、責(zé)任落實(shí)，在人員設(shè)置上往往會(huì)設(shè)立網(wǎng)格總指導(dǎo)員、總網(wǎng)格長(zhǎng)、網(wǎng)格長(zhǎng)、網(wǎng)格員等。雖然現(xiàn)在一些地方開始實(shí)行專職網(wǎng)格員，但仍有很多地區(qū)網(wǎng)格長(zhǎng)、網(wǎng)格員等人員配備是由街道干部、社區(qū)負(fù)責(zé)人、一般工作人員、社工人員、志愿者等兼任。網(wǎng)格員肩負(fù)宣傳、排查、督查、代辦等各種職責(zé)，身兼數(shù)職、肩挑重任。

如何激發(fā)網(wǎng)格長(zhǎng)、網(wǎng)格員等工作人員的積極性，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格定人、定崗、定責(zé)？基層黨組織在推動(dòng)社區(qū)網(wǎng)格化治理動(dòng)力機(jī)制方面可以起到三個(gè)關(guān)鍵作用：一是尋找共同利益、界定相關(guān)責(zé)任、塑造共同情感，在結(jié)構(gòu)、制度層面塑造動(dòng)力框架;二是發(fā)揮統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)作用，宣傳黨政方針，引導(dǎo)各類主體規(guī)范運(yùn)作，動(dòng)員組織群眾，形成有效動(dòng)力機(jī)制;三是搭建平臺(tái)、促進(jìn)平等協(xié)商，塑造溝通動(dòng)力平臺(tái)。

二、當(dāng)前基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)網(wǎng)格化治理面臨的困境與挑戰(zhàn)

（一）理念轉(zhuǎn)變遲緩，領(lǐng)導(dǎo)地位弱化

改革開放之后，國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移為以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、市場(chǎng)化迅猛發(fā)展。一段時(shí)間內(nèi)，在基層工作中以管控手段為主，依靠行政權(quán)力下延或行政權(quán)力邊界擴(kuò)大來構(gòu)建基層社區(qū)權(quán)威。黨的十八大以來，推行“社會(huì)治理向基層下移”模式，社區(qū)網(wǎng)格化治理已經(jīng)成為當(dāng)前基層創(chuàng)新社會(huì)治理的重點(diǎn)方式。然而，一些基層黨組織把主要精力用在傳達(dá)會(huì)議精神、學(xué)習(xí)文件、看報(bào)紙等工作上，在社區(qū)網(wǎng)格化治理中缺乏擔(dān)當(dāng)精神，脫離具體的工作任務(wù)，放松了對(duì)其他參與主體的監(jiān)督及引導(dǎo)，直接導(dǎo)致基層黨組織在社區(qū)網(wǎng)格化治理中出現(xiàn)“弱化、虛化、邊緣化”的現(xiàn)象。

濟(jì)南清河社區(qū) 攝影：朱玉晶

（二）領(lǐng)導(dǎo)方式單一，難以兼具服務(wù)及協(xié)同功能

社區(qū)網(wǎng)格化治理意味著，社區(qū)治理模式由傳統(tǒng)主體“單一管控模式”向網(wǎng)絡(luò)化“多元協(xié)同模式”轉(zhuǎn)換。在這種新的社區(qū)治理格局中，處理好黨委、政府、社會(huì)、市場(chǎng)之間的關(guān)系是構(gòu)建共建共治共享社區(qū)治理新格局的關(guān)鍵。在社區(qū)治理多元化、關(guān)系復(fù)雜化的新形勢(shì)下，基層黨組織不僅應(yīng)當(dāng)具備領(lǐng)導(dǎo)功能，還應(yīng)具備協(xié)調(diào)、服務(wù)功能。但是，當(dāng)前部分基層黨組織依舊依托科層制的管理結(jié)構(gòu)，延用行政化的領(lǐng)導(dǎo)手段，運(yùn)用有限的基層行政資源領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)網(wǎng)格化治理。這使得基層黨組織與行政組織呈現(xiàn)出同構(gòu)同質(zhì)的特點(diǎn)，表現(xiàn)出強(qiáng)行政性而弱服務(wù)性、強(qiáng)管制性而弱協(xié)調(diào)性，引起社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)失范和治理秩序失范，導(dǎo)致社區(qū)網(wǎng)格化治理流于形式。

社區(qū)日間照顧中心 攝影：吳春

（三）組織基礎(chǔ)薄弱，活力不足

當(dāng)前，一些基層黨組織在社區(qū)網(wǎng)格化治理中存在組織基礎(chǔ)薄弱問題。一是組織制度建設(shè)薄弱。一些社區(qū)在實(shí)施網(wǎng)格化治理時(shí)，只是表面上將基層黨組織的核心地位寫入章程，但如何落到實(shí)處，沒有明確具體的制度。既沒規(guī)定黨組織內(nèi)部的日常學(xué)習(xí)制度，也沒規(guī)定多元主體間的協(xié)商溝通機(jī)制，以及黨對(duì)其他主體的監(jiān)督制度，“三會(huì)一課”、主題黨日、聯(lián)動(dòng)協(xié)同機(jī)制等制度被“擺在牌上、掛在嘴上”。二是群眾基礎(chǔ)薄弱。新時(shí)代的人民群眾對(duì)美好生活更加向往。在社區(qū)建設(shè)層面，這意味著居民不僅對(duì)生活環(huán)境、鄰里關(guān)系、衛(wèi)生條件、安全保障等日常生活提出了更高的需求，而且對(duì)社區(qū)參與、民主權(quán)利、溝通互動(dòng)等政治需求也日益增強(qiáng)。在社區(qū)網(wǎng)格化治理中，部分基層黨組織定位及功能調(diào)整不及時(shí)，黨員干部對(duì)網(wǎng)格內(nèi)群眾的生產(chǎn)生活不關(guān)心、不過問，對(duì)困難群眾視而不見，群眾出現(xiàn)問題不解決，嚴(yán)重影響了基層黨組織的群眾基礎(chǔ)。三是黨員管理薄弱。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下黨員流動(dòng)性增強(qiáng)，加上“游離態(tài)”兩新組織出現(xiàn)，基層黨組織對(duì)社區(qū)內(nèi)、單元網(wǎng)格內(nèi)黨員管理難度增大，在社區(qū)治理中不能有效調(diào)動(dòng)流動(dòng)黨員積極性，削弱了網(wǎng)格黨員整體力量。

（四）利益整合功能不足，治理主體協(xié)調(diào)不暢

社區(qū)網(wǎng)格化治理主體多元，不同主體的利益追求、行動(dòng)目的、組織目標(biāo)各有不同。社會(huì)組織參與的動(dòng)力大多源于公益、公平、民主等價(jià)值追求，或?yàn)樘囟ㄈ后w發(fā)聲。社區(qū)自組織參與的動(dòng)力源于共同興趣、鄰里互助、協(xié)商議事。企業(yè)參與網(wǎng)格化治理的動(dòng)力源于自身利益或社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)。多元化利益追求在有限地域空間內(nèi)聚集，有些目標(biāo)會(huì)短暫相互趨同、妥協(xié)，但大多情況下相互博弈。一些地方基層黨組織公共責(zé)任分擔(dān)及權(quán)利劃分不清晰，沒有搭建暢通的利益表達(dá)渠道，沒有制定出公正的利益分配機(jī)制，無法有效整合各方利益，尋求協(xié)同優(yōu)勢(shì)。個(gè)別基層黨員干部甚至出現(xiàn)個(gè)人趨利性行為，滋生“小微權(quán)力”腐敗問題，造成群眾對(duì)基層黨組織的不信任。

三、協(xié)同治理視角下基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)網(wǎng)格化治理的路徑選擇

協(xié)同治理理論認(rèn)為，在多元主體作用下，當(dāng)存在足夠強(qiáng)大的作用時(shí)，復(fù)雜無序的系統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)從無序到有序，有序運(yùn)動(dòng)會(huì)促使協(xié)同效應(yīng)的顯現(xiàn)。協(xié)同效應(yīng)是指1+1>2的整體效應(yīng)?；鶎狱h組織應(yīng)在共同體打造、功能發(fā)揮、領(lǐng)導(dǎo)方式、機(jī)制建設(shè)等方面做出調(diào)整，探求社區(qū)網(wǎng)格化治理的協(xié)同之路。

（一）主體協(xié)同：構(gòu)建社區(qū)網(wǎng)格共同體

社區(qū)網(wǎng)格化治理意味著打破傳統(tǒng)的單一壟斷模式，意味著突破“條塊分割”桎梏。基層黨組織應(yīng)以目標(biāo)為導(dǎo)向，促進(jìn)社區(qū)網(wǎng)格共同體的協(xié)同共建。一是科學(xué)構(gòu)建網(wǎng)格架構(gòu)。街道黨（工）委、居民區(qū)黨總支、樓宇黨支部分別與街道總網(wǎng)格、居民區(qū)網(wǎng)格、樓宇微網(wǎng)格相對(duì)應(yīng)，形成基層黨組織建設(shè)網(wǎng)格群。將網(wǎng)格內(nèi)黨員骨干、黨員志愿者、各單位黨員職工等黨員力量納入基層治理網(wǎng)格，發(fā)揮黨員領(lǐng)導(dǎo)帶頭作用。二是完善基層黨建聯(lián)系會(huì)，作為交流平臺(tái)，宣傳黨的政策，加強(qiáng)各主體交流學(xué)習(xí)。將完善基層黨組織自身建設(shè)與激發(fā)社區(qū)網(wǎng)格多元主體積極參與性、轉(zhuǎn)變社區(qū)治理方式結(jié)合起來，搭建資源共享、共促發(fā)展的橋梁。三是培養(yǎng)發(fā)展社會(huì)組織，可以以孵化樞紐型社區(qū)社會(huì)組織為突破口，促進(jìn)黨群互動(dòng)，整合社會(huì)資源，打造社區(qū)網(wǎng)格化治理共同體。

（二）功能協(xié)同：發(fā)揮社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)功能

基層黨組織在社區(qū)網(wǎng)格化治理中，其政治功能體現(xiàn)為更強(qiáng)的綜合領(lǐng)導(dǎo)功能，具體表現(xiàn)為社區(qū)黨員的管理教育功能、基層群眾及其他社群的動(dòng)員功能、政策宣傳執(zhí)行功能、監(jiān)督功能等。隨著社會(huì)治理體制改革進(jìn)一步深化，社區(qū)多元主體自主性進(jìn)一步增強(qiáng)，基層黨組織作為社區(qū)網(wǎng)格治理中公共權(quán)力的維護(hù)者，需要對(duì)眾多功能加以協(xié)同，最大化地發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)綜合效應(yīng)。一是協(xié)同好“領(lǐng)導(dǎo)”與“服務(wù)”的功能?；鶎狱h組織是社區(qū)網(wǎng)格化治理的領(lǐng)導(dǎo)主體，但其領(lǐng)導(dǎo)效果的政治基礎(chǔ)是群眾及其他社群的支持與配合。因此，基層黨組織要及時(shí)了解群眾訴求、拓寬群眾溝通渠道、解決群眾實(shí)際困難，要把為群眾排憂解難作為領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)網(wǎng)格治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。二是協(xié)同好“政治”與“社會(huì)”的功能。作為黨組織的神經(jīng)末梢，基層黨組織具有天然的政治性，加強(qiáng)黨員教育、進(jìn)行政治宣傳、傳達(dá)中央精神是基層黨組織功能的應(yīng)有之義。但正如恩格斯指出：“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去。”作為社區(qū)網(wǎng)格化治理的引領(lǐng)者，基層黨組織還要積極發(fā)揮引導(dǎo)培養(yǎng)社會(huì)組織、整合社區(qū)資源、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系等社會(huì)功能，實(shí)現(xiàn)政治功能與社會(huì)功能的緊密結(jié)合。

（三）領(lǐng)導(dǎo)方式協(xié)同：提高社區(qū)網(wǎng)格整體領(lǐng)導(dǎo)力

社區(qū)網(wǎng)格化治理中領(lǐng)導(dǎo)力的構(gòu)成可分為狹義和廣義兩個(gè)層面。狹義層面的領(lǐng)導(dǎo)力表現(xiàn)為，在社區(qū)黨組織統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下社區(qū)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、社區(qū)物業(yè)，以及各社區(qū)自組織的協(xié)同互動(dòng)。廣義層面的領(lǐng)導(dǎo)力表現(xiàn)為，社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)、市場(chǎng)組織、社會(huì)組織、駐區(qū)單位、居民等各類主體通過協(xié)商機(jī)制，采取協(xié)同行動(dòng)，達(dá)成共同目標(biāo)?？梢钥闯觯鐓^(qū)網(wǎng)格化治理中領(lǐng)導(dǎo)力涉及多元主體，處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位的基層黨組織要善用領(lǐng)導(dǎo)方式。一是處理好自上而下及自下而上的雙向領(lǐng)導(dǎo)方式。一方面，作為社區(qū)網(wǎng)格治理中領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的核心主體，基層黨組織要直面網(wǎng)格治理中存在的問題，積極主動(dòng)地介入社區(qū)議題的決策、執(zhí)行和監(jiān)督。另一方面，社會(huì)組織、社區(qū)自組織、居民等主體參與意識(shí)進(jìn)一步覺醒，基層黨組織應(yīng)鼓勵(lì)并組織好群策群議、完善民主決策程序等。二是協(xié)同好正式領(lǐng)導(dǎo)方式與非正式領(lǐng)導(dǎo)方式。一方面，基層黨組織要善用社區(qū)正式的、官方認(rèn)可的制度機(jī)制，按照規(guī)章制度組織活動(dòng)，樹立基層黨組織權(quán)威。另一方面，基層黨組織也要尊重社區(qū)其他主體利益訴求、尊重社區(qū)慣例和公約，在法規(guī)、黨性原則許可范圍內(nèi)，通過鄰里互動(dòng)、親子活動(dòng)、體育競(jìng)技等方式，加強(qiáng)情感交流，提升基層黨組織在社區(qū)中的認(rèn)同度和公信度。

（四）機(jī)制協(xié)同，推動(dòng)社區(qū)網(wǎng)格治理制度化

習(xí)近平總書記指出，社會(huì)治理核心在人，重點(diǎn)在城鄉(xiāng)社區(qū)，關(guān)鍵是體制機(jī)制的創(chuàng)新。隨著各地社區(qū)網(wǎng)格化治理不斷探索，基層黨組織要不斷吸納社區(qū)網(wǎng)格治理的創(chuàng)新理念、行為習(xí)慣、社會(huì)準(zhǔn)則等，調(diào)適機(jī)制的適應(yīng)性及協(xié)同性，拓展基層黨組織參與社區(qū)網(wǎng)格化治理的深度和廣度，推動(dòng)社會(huì)網(wǎng)格化治理制度化、協(xié)同化、民主化。一是完善基層黨組織內(nèi)部民主機(jī)制。通過民主機(jī)制建設(shè)，保障社區(qū)黨員在網(wǎng)格治理中的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)等各種權(quán)力?？赏ㄟ^黨員活動(dòng)中心、黨員沙龍、黨員興趣小組、黨員獻(xiàn)愛心小隊(duì)等形式加強(qiáng)確保黨員內(nèi)部溝通交流。二是建立完善多元主體間的溝通協(xié)同機(jī)制。貫徹黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、其他主體積極參與的行為邏輯，通過建立網(wǎng)格例會(huì)制度、基層黨委成員包干居民區(qū)網(wǎng)格制度、問題協(xié)同處置機(jī)制、監(jiān)督反饋機(jī)制等制度，引領(lǐng)各主體協(xié)商對(duì)話、共謀規(guī)劃、協(xié)同解決社區(qū)問題。

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（壓題圖片：濟(jì)南趵突泉 攝影：袁瑋）

（責(zé)任編輯：張斌）