關于北京市城市市政設施綜合協(xié)調管理體制機制的實踐與思考

舒瑞清　孫海波

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為貫徹落實《中共中央 國務院關于深入推進城市執(zhí)法體制改革 改進城市管理工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）要求，2016年6月，北京市委、市政府制定下發(fā)《關于全面深化改革提升城市規(guī)劃建設管理水平的意見》，賦予新組建的城市管理委員會市政設施運行維護統(tǒng)籌管理職能，為推進新時代首都城市市政設施綜合協(xié)調，提升城市精細化管理水平提供了基礎保障。

一、首都城市市政設施管理體制機制的現(xiàn)狀

（一）市級職責

北京市城市管理委員會新增市政設施建設協(xié)調處職能，通過構建市政設施工程規(guī)劃、建設、管理有效銜接機制，承擔相關市政設施建設的統(tǒng)籌協(xié)調工作。2020年年底，北京市將城市管理執(zhí)法納入市城市管理部門職責范疇，實現(xiàn)了城市管理和執(zhí)法的有機統(tǒng)一。目前，從市級層面看，市政設施運維管理職責主要分布在市城市管理委、市交通委、市水務局和市園林綠化局。其中，市城市管理委負責地下管線、綜合管廊的綜合管理及供電、供氣、供熱管線的行業(yè)管理。市水務局負責供水、排水管線的行業(yè)管理。市交通委負責城市道路、橋梁運行維護的行業(yè)管理。市園林綠化局負責綠地設施運行維護的行業(yè)管理。

（二）區(qū)級職責

城市管理體制改革后，北京市、區(qū)市政設施運維部門職責并不完全一致。各區(qū)園林綠化局和市園林綠化局職能是一一對應的，但各區(qū)城市管理委、交通委職能不相一致，部分區(qū)沒有新成立交通委。通州及9個遠郊區(qū)，區(qū)政府均未設立交通委，城市道路和橋梁運行維護的行業(yè)管理都在區(qū)城市管理委。而城六區(qū)中，除朝陽區(qū)城市管理委和交通委分設外，其余五個區(qū)城市管理委和交通委都是合署辦公。

（三）主要成效

近年來，北京市城市管理委在市政設施運維統(tǒng)籌管理方面積極履職盡責，主要包括，著眼優(yōu)化營商環(huán)境，組織制定低壓燃氣和供排水“非禁免批”政策，擴大“三零服務”接入工程免批范圍，平均接入時長縮短5個工作日。著眼打通市政管線管理服務“最后一公里”，組織梳理細化老舊小區(qū)專業(yè)管線與用戶線改造、管理責任分界。針對居住小區(qū)內地下管線改造時道路、綠地等設施遭挖掘破壞，設施恢復協(xié)商沒有計價依據(jù)的問題，聯(lián)合制定《關于規(guī)范居住小區(qū)內地下管線改造工程實施后恢復工作的指導意見》，規(guī)范了管線企業(yè)和物業(yè)單位各自的權利和責任。

二、當前城市市政設施管理體制機制存在的主要問題

（一）市政設施統(tǒng)籌職責缺乏“硬手段”

北京市城市管理委雖然名義上是市政設施管理統(tǒng)籌的牽頭部門，但在行政許可、項目資金管理等方面職能較少，尤其是沒有占掘路許可、臨時占用城市綠地及樹木移伐許可等“硬手段”，對其他部門缺乏統(tǒng)籌協(xié)調的有力措施，造成推動工作主要依靠各部門的自覺性的尷尬局面。尤其面臨緊急任務時，執(zhí)行力偏弱的特點更為突出。

（二）市政設施同步建設較難實現(xiàn)

地上、地下市政設施分屬不同部門運維管理，資金預算申報也由各部門具體負責，同步建設、同步改造的目標很難實質落實。尤其在新建（或大修）道路和管線改造同步實施中問題較為突出。道路建設（或大修）單位手續(xù)辦理相對容易，而管線單位手續(xù)辦理較為困難，牽頭部門缺乏同步辦理各類手續(xù)的硬抓手，導致管線改造跟不上道路建設（或大修）。按照國務院《城市道路管理條例》規(guī)定，新建、擴建、改建的城市道路交付使用后5年內、大修的城市道路竣工后3年內不得挖掘。新建（或大修）道路完工后，未隨路建設的管線改造，又得等待3年或者5年時間，可能會出現(xiàn)部分管線未及時消隱而導致事故發(fā)生的情況。

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（三）市政設施規(guī)劃建設管理不易銜接

《指導意見》規(guī)定，要增強城市管理與城市規(guī)劃、建設的協(xié)同性，變被動管理為主動服務。但從北京實際情況來看，還存在一些問題。比如，在新建房屋建筑工程中，小區(qū)內鍋爐房等供熱設施聯(lián)合驗收一直沒有專業(yè)運行維護單位參與，導致專業(yè)運行維護單位無法在規(guī)劃建設階段反饋問題。雖然按照《北京市物業(yè)管理條例》第八十七條規(guī)定，新開發(fā)建設項目由專業(yè)運營單位承擔維修、養(yǎng)護和更新改造責任的，賦予專業(yè)運維單位后期管理責任。但在現(xiàn)行驗收機制下，專業(yè)運行維護單位真正履行運維職責還存在一定困難。

（四）市政設施信息化平臺較難整合

《指導意見》明確指出，要積極推進城市管理數(shù)字化、精細化、智慧化，加強城市基礎設施智慧化管理與監(jiān)控服務。同時，北京市《關于加強城市精細化管理工作的意見》要求，加強城市管理大數(shù)據(jù)平臺建設，特別強調要強化交通運行、環(huán)境監(jiān)測、基礎設施維護等城市運行數(shù)據(jù)資源的滾動采集、實時錄入、動態(tài)分析。但在實際工作中，由于市政設施涉及部門較多，在城市管理數(shù)字化平臺的建設和應用上進展緩慢，尤其在信息數(shù)據(jù)收集上，受部門利益影響，存在共享不到位、更新不及時的難題。

三、國內城市市政設施管理體制機制的經(jīng)驗借鑒

（一）上海市

上海市住房和城鄉(xiāng)建設管理委員會是城市管理主管部門，下設市城市綜合管理事務中心（上海市地下管線監(jiān)察事務中心），職責是綜合協(xié)調地下市政基礎設施建設和管理，參與地下管線綜合規(guī)劃平衡協(xié)調， 負責地下管線項目建設的監(jiān)督管理。道路運維管理職能在市交通委，園林綠化職能在市綠化和市容管理局。上海市以市政設施建設環(huán)節(jié)管控為牽引點，統(tǒng)籌建設和運維管理，將每年制定的管線掘路施工計劃作為市交通委核發(fā)占掘路許可的前置條件。因此，上海市通過建設職能的延伸，對市政設施運維管理有較大的話語權，有利于規(guī)劃建設管理一體化發(fā)展。

（二）天津市

天津市城市管理委是城市管理主管部門，下設市城市公用事業(yè)管理局，除了地下管線、綜合管廊的建設運維統(tǒng)籌職能在市住房城鄉(xiāng)建設部門外，涵蓋道路橋梁運維管理、園林綠化和城管執(zhí)法等職責。而且，市城市管理委雖不直接統(tǒng)籌地下管線、綜合管廊建設運行管理，但通過和市住房城鄉(xiāng)建設委共同擬訂燃氣、供熱、城市道路橋梁等市政公用基礎設施的年度建設計劃，有很大的話語權。

（三）重慶市

重慶市城市管理局是城市管理主管部門，下設市市政設施運行保障中心，除了地下管線、綜合管廊的建設運行統(tǒng)籌在市住房城鄉(xiāng)建設部門外，涵蓋道路運維管理、園林綠化和城管執(zhí)法等職責。

（四）其他城市

武漢、蘇州、南京、成都等城市也有城市管理主管部門，包含的市政設施管理體制機制不盡相同，但都有城市道路運維管理職能，尤其是蘇州市成立了地下管線管理所，可以較好推動地下管線和地下管廊運維管理工作。

四、構建首都城市市政設施綜合協(xié)調管理體制機制的對策建議

（一）總體思路

按照《指導意見》關于“整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城市管理執(zhí)法等城市管理相關職能，實現(xiàn)管理執(zhí)法機構綜合設置”的部署要求，堅持權責一致、統(tǒng)籌管理和建管協(xié)同，立足北京市實際，學習借鑒其他城市經(jīng)驗，綜合推進首都城市市政設施綜合協(xié)調管理體制機制改革，探索構建“大城管”模式，實現(xiàn)地下、地上市政設施建設維護管理有機銜接、高效發(fā)展。

（二）基本原則

堅持權責一致。按照有責必有權的要求，合理設置市政設施管理各部門職責，實現(xiàn)權隨事走、人隨事調、費隨事轉，推動事權和支出相適應、權力和責任相統(tǒng)一。

堅持統(tǒng)籌管理。加強城市管理部門、其他相關部門、市政設施運維企業(yè)之間的統(tǒng)籌協(xié)調，形成共謀、共建、共治、共享的管理格局。

堅持建管協(xié)同。注重市政設施規(guī)劃、建設、管理部門協(xié)作配合，加強對城市規(guī)劃、建設實施情況的評估與反饋，變被動管理為主動服務，共同推動市政設施高質量發(fā)展。

（三）對策建議

1.將城市道路、綠地運維管理職能劃歸城市管理部門。進一步深化城市管理“大城管”體制改革，將交通部門的城市道路、橋梁運維管理和園林綠化部門的綠地運維管理職能劃歸城市管理主管部門，實現(xiàn)基于城市道路之上的市政公共服務設施統(tǒng)一管理、綜合協(xié)調。聚焦地下與地上市政設施統(tǒng)籌管理的突出矛盾，實現(xiàn)統(tǒng)一調度指揮。一方面，從建筑工程設計角度，地下管線和城市道路都是作為一個載體，猶如“魚和水”的關系，長久分屬不同部門，不利于二者的良性健康發(fā)展。另一方面，從上下級管理角度，大部分區(qū)級城市管理部門都有城市道路、橋梁運維管理職能，而市級城市管理部門職能缺乏，不太利于上下綜合協(xié)調。

2.成立市級市政設施運行維護管理中心。目前，北京市級城市管理部門開展市政設施運維管理統(tǒng)籌工作沒有專門的機構作為支撐，存在只吹“沖鋒號”，沒有隊伍“沖鋒上前”的困境。在城市道路、綠地運維管理職能劃歸后，應優(yōu)化事業(yè)單位職能，組建新的市政設施運行維護管理中心，由其具體負責市政設施巡查、運維、應急搶修等工作，為城市管理部門有效履行市政設施綜合協(xié)調管理職責保駕護航。

3.將市政設施財政運維資金申報與分配職能劃歸城市管理部門。積極推動市政設施財政運維資金申報與分配職能劃轉。按照中央“權隨事走”要求，當城市道路、綠地運維管理職能順利劃歸后，市政設施財政運維資金的申報與分配職能實行歸口管理。如城市道路、綠地運維管理職能不能順利劃轉，又需要強化市政設施運維統(tǒng)籌職能，可借鑒發(fā)展改革部門在政府固定資產(chǎn)投資體制中的資金分配模式，由財政部門從交通、園林綠化和水務等部門的預算中切割出市政設施運維資金，交給城市管理部門統(tǒng)籌管理。

4.賦予城市管理部門參與規(guī)劃建設實質性職責權限。規(guī)劃建設的成效主要是通過管理服務來體現(xiàn)。一方面，要積極推動城市管理部門參與規(guī)劃建設事項，賦予其實質性職責權限，并創(chuàng)造更多便利條件，促進后期專業(yè)運維管理企業(yè)履職。另一方面，要改革現(xiàn)有建設工程竣工驗收程序，積極吸納后期專業(yè)運維單位參與，將專業(yè)運維單位的意見作為驗收程序的重要組成部分，從而確保后期運維單位可履責、能履責、履好責。

（責任編輯：榮榮）