基層多元共治提升社區(qū)生活垃圾治理的可持續(xù)能力

孫柏瑛

北京垃圾分類“關(guān)鍵小事”按照新修訂的《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》開展一年以來，社區(qū)垃圾治理取得了重大成果。截至2021年4月底，北京市居民垃圾分類知曉率、參與率、準(zhǔn)確投放率分別達(dá)到98%、90%、85%，廚余垃圾分出率、生活垃圾回收利用率、其他垃圾減量率分別達(dá)到20%、37.5%、25.68%，數(shù)據(jù)同比均顯著提高。生活垃圾治理未來必將嵌入社區(qū)日常生活，成為制度化、常規(guī)化基層治理的一部分。在良好的治理基礎(chǔ)上，如何通過完善治理方式進(jìn)一步提升社區(qū)垃圾治理的可持續(xù)能力，是本文探討的重點(diǎn)。

一、垃圾分類本質(zhì)是嵌入在基層治理平臺(tái)中多元主體的共同生產(chǎn)

垃圾分類不僅是“關(guān)鍵小事”，而且是全面考量基層治理能力和基層治理組織化建設(shè)能力的一個(gè)標(biāo)桿。垃圾治理的效果，關(guān)鍵在于基層治理對(duì)于垃圾治理的復(fù)雜化所具備的能力?；鶎又卫聿粌H指空間意義上的轄區(qū)和屬地管理，更是有效組織、調(diào)動(dòng)各種資源，從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給共贏的機(jī)制與能力。不同組織具有治理上的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。無論是從政府動(dòng)員，抑或是資源依賴的角度看，社區(qū)生活垃圾的處理都需要多元主體參與協(xié)作。城市垃圾治理既需要法律與制度的規(guī)范，也依賴于各類行動(dòng)者基于共識(shí)的集體行動(dòng)。因此，如何激發(fā)基層治理中各主體的活力，成為進(jìn)一步提升社區(qū)垃圾治理可持續(xù)能力的關(guān)鍵（圖1）。

圖1 基層治理共同生產(chǎn)的框架

二、全國46個(gè)垃圾分類重點(diǎn)城市的推進(jìn)模式

結(jié)合全國46個(gè)城市生活垃圾分類推進(jìn)所采取的各項(xiàng)措施來看，可以將其劃分為四類：引導(dǎo)型模式、強(qiáng)制型模式、自發(fā)型模式和混合型模式（表1）。其中大部分城市采用的是引導(dǎo)型，沒有太強(qiáng)的強(qiáng)制性，以宣傳指導(dǎo)、主題活動(dòng)、積分兌換和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)等手段作為政策工具。強(qiáng)制型的地區(qū)，主要采用出臺(tái)法律，進(jìn)行強(qiáng)制性分類和罰款的方法。部分地區(qū)采取的是自發(fā)型模式，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與垃圾分類，引導(dǎo)社會(huì)組織舉辦垃圾分類公益活動(dòng)等。

表1 全國46個(gè)垃圾分類重點(diǎn)城市的推進(jìn)模式

三、典型社區(qū)垃圾治理案例觀察

（一）黨政主導(dǎo)型發(fā)動(dòng)模式機(jī)制

在這一模式下，社區(qū)生活垃圾分類處理作為黨和政府城市治理中的一項(xiàng)重大政策，自上而下逐級(jí)向下推進(jìn)執(zhí)行，街道工委、辦事處成為屬地主責(zé)整合中心。政府一方面提供分類設(shè)施布點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)和分類標(biāo)準(zhǔn)，另一方面提供垃圾分類設(shè)施，并與后續(xù)運(yùn)輸、處理流程進(jìn)行銜接。屬地政府動(dòng)員社區(qū)各主體在現(xiàn)有權(quán)力結(jié)構(gòu)下運(yùn)行，監(jiān)督物業(yè)公司承擔(dān)垃圾分類事務(wù)的法定責(zé)任，協(xié)同聯(lián)動(dòng)。社區(qū)黨委與居委會(huì)下達(dá)以街道為單位的垃圾分類（流量、構(gòu)成）考核指標(biāo)，并進(jìn)行每日、每周的評(píng)估與排名?；蛘邉?dòng)員社會(huì)力量，如志愿者，或者依靠社區(qū)內(nèi)的黨員力量，開展“守桶行動(dòng)”。

（二）社會(huì)組織+物業(yè)公司啟動(dòng)模式機(jī)制

依據(jù)大城市社區(qū)垃圾管理的地方性法規(guī)規(guī)定，物業(yè)公司成為社區(qū)生活垃圾管理的責(zé)任人。物業(yè)公司實(shí)行的是項(xiàng)目制+酬金制和信托制的物業(yè)管理方式，具有成本-收益價(jià)值的市場(chǎng)邏輯驅(qū)動(dòng)和提高社區(qū)物業(yè)服務(wù)質(zhì)量的訴求，希望打造社區(qū)物業(yè)服務(wù)品牌。物業(yè)公司與社會(huì)組織具有自主性的橫向合作意愿。在解決分類問題導(dǎo)向的多層次、多類型協(xié)作中，社會(huì)組織擔(dān)任社會(huì)倡導(dǎo)、人力資本和知識(shí)技能提供者等多元化的角色。專家團(tuán)隊(duì)的專業(yè)技術(shù)化處理、垃圾分類與處理的精細(xì)化流程管理都有利于垃圾減量及無害化。

（三）開發(fā)商+基金會(huì)啟動(dòng)模式機(jī)制

這種模式在中高品質(zhì)、居民規(guī)模較小的社區(qū)中形成，具有社區(qū)共同體共同意愿的起點(diǎn)與基礎(chǔ)。由開發(fā)商及其基金會(huì)驅(qū)動(dòng)，價(jià)值上是推動(dòng)社區(qū)新生活方式的重要組成部分。主要采用商業(yè)模式來推動(dòng)社區(qū)生活垃圾分類和消解，建立與垃圾企業(yè)聯(lián)營和循環(huán)產(chǎn)品開發(fā)的合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)垃圾專業(yè)化處理。垃圾回收產(chǎn)生的有機(jī)肥料回饋給社區(qū)居民，增強(qiáng)居民參與動(dòng)力。同時(shí)，街道主動(dòng)聯(lián)合，將其納入垃圾治理試點(diǎn)項(xiàng)目，并給予專項(xiàng)試點(diǎn)補(bǔ)貼。

北京市東城區(qū)試點(diǎn)樓房小區(qū)垃圾“定時(shí)定點(diǎn)投放”模式 管城理市微信公眾號(hào)提供

（四）松散組織機(jī)制

這種模式出現(xiàn)在中高檔或者容積率較低、居民住戶較少的社區(qū)，采取以物業(yè)公司承攬垃圾分類業(yè)務(wù)，再將具體垃圾分類流程通過合同承包給專業(yè)或職業(yè)廢品回收個(gè)體或公司。在該模式下，業(yè)主將垃圾捆綁好投放，由專人在比較密閉的空間實(shí)施垃圾分類，與垃圾清運(yùn)清理相銜接，能較好解決業(yè)主垃圾分類后在垃圾桶邊出現(xiàn)的拾荒、散亂和二次分類等問題，但不利于樹立業(yè)主自主分類垃圾的觀念和意識(shí)（表2）。

表2 典型社區(qū)垃圾治理案例觀察

四、政策建議

無論何種類型的社區(qū)及其垃圾分類處理實(shí)驗(yàn)，多元參與者的意愿和成本-收益分配都具有重要作用。因此，完善制度，挖掘參與者的動(dòng)力，是提高社區(qū)自覺減量垃圾、分類垃圾的基礎(chǔ)。多元共治是不同于“單中心”線性思維的網(wǎng)絡(luò)化思維的產(chǎn)物，它適應(yīng)現(xiàn)代大城市治理事務(wù)的不確定性、復(fù)雜性和跨邊界性質(zhì)要求，正是習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的治理共同體的一種構(gòu)建。據(jù)此，本文提出以下政策建議：

（一）發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用。黨建引領(lǐng)是社區(qū)垃圾分類治理的中堅(jiān)和撬桿，應(yīng)該以之統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社區(qū)垃圾處理事務(wù)，提出召開協(xié)商會(huì)議的議題，聯(lián)結(jié)多方力量，建立責(zé)任機(jī)制。從可持續(xù)角度看，社區(qū)垃圾治理中的黨建引領(lǐng)通過開放式的協(xié)力機(jī)制，協(xié)商參與，凝聚力量，營造社會(huì)生活、文化共同體的聯(lián)結(jié)，塑造社區(qū)的公共價(jià)值。

（二）倡導(dǎo)社會(huì)組織和居民共同參與。專業(yè)型的環(huán)保組織目標(biāo)明確，技能性強(qiáng)，可以通過政府購買服務(wù)，引入專業(yè)性的環(huán)保組織負(fù)責(zé)專項(xiàng)垃圾管理事務(wù)，將垃圾治理嵌入在社區(qū)居民生活之中。邀請(qǐng)專家團(tuán)隊(duì)，提供堆肥、植物和廚余垃圾處理改良的辦法，比如，可以與社會(huì)土壤改良技術(shù)公司相聯(lián)系，把廚余垃圾變成肥土，從而將社區(qū)中喜愛種植的居民調(diào)動(dòng)起來。引入社會(huì)化公司運(yùn)作，目標(biāo)協(xié)同，加大環(huán)保產(chǎn)品在社區(qū)的應(yīng)用，也有利于保持行業(yè)業(yè)績。對(duì)于居民個(gè)人，加強(qiáng)垃圾分類宣傳教育，強(qiáng)化垃圾分類意識(shí)，形成正面激勵(lì)機(jī)制。

（三）提升基層治理的能力和韌性。長遠(yuǎn)看，基層治理的能力和韌性是回應(yīng)垃圾治理等諸多公共事務(wù)管理的組織基礎(chǔ)和體制機(jī)制保障，能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)再組織與社會(huì)資本能量的釋放，當(dāng)規(guī)則、信任與互惠觀念扎根，社區(qū)發(fā)展就能獲得可持續(xù)的秩序維系。

（壓題圖片：北京市海淀區(qū)曙光街道垃圾分類指導(dǎo)員 管城理市微信公眾號(hào)提供）

（責(zé)任編輯：榮榮）