北京市生活垃圾分類政策工具選擇的理論實(shí)踐創(chuàng)新與完善建議

馬本

北京市六一“一”童創(chuàng)文明活動 攝影：康彩恩

編者按：2021年4月16日，在《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》實(shí)施一周年之際，中國人民大學(xué)首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院和北京市城市管理委員會采取“線下+線上”同步轉(zhuǎn)播的方式，聯(lián)合舉辦“垃圾分類與社會文明”論壇，在線收看直播人數(shù)超過10萬人，引起較好社會反響?，F(xiàn)摘編部分論壇主旨發(fā)言，以饗讀者。

一、北京市生活垃圾分類取得階段性重大成效

在對生活垃圾分類管理長期的研究過程中，我們認(rèn)識到分類難度比較大，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。第一，管理對象很多，而且多元化，不管是社區(qū)還是單位，最終都是要落實(shí)到每個人。每個人都是分類責(zé)任人。對象很多，意味著差異性大，如何有效管理難度較大。第二，垃圾種類較多，比如廚余、有害垃圾，4+2全品類等，每一類的分類收集、清運(yùn)及處置都不一樣，垃圾分類之后的處理渠道并不統(tǒng)一明確。第三，垃圾分類是系統(tǒng)性非常強(qiáng)的工作，居民的垃圾分類投放，涉及基層治理，也涉及硬件和軟件建設(shè)。所以垃圾分類雖然是關(guān)鍵小事，但是管理難度并不小。

在這樣的背景下，北京市在分出廚余垃圾、降低其他垃圾末端處置量、提高垃圾資源化利用率方面成效顯著。根據(jù)北京市城市管理委員會統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2021年2月，全市家庭廚余垃圾分出量達(dá)3541噸/日，是2020年4月《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》實(shí)施前的12.4倍;家庭廚余垃圾分出率達(dá)19.61%，是實(shí)施前的6.0倍;其他垃圾的清運(yùn)量降為1.45萬噸/日，比實(shí)施前減少0.73萬噸/日，末端處置減量1/3;2020年12月，生活垃圾資源利用率達(dá)35%。

二、生活垃圾分類政策工具選擇的理論分析

北京市生活垃圾分類之所以能夠取得這么大的成效，與政策工具的選擇密不可分。我們按照直接管制的程度可以把環(huán)境政策工具分為三大類：

第一，命令控制類，包括上級對下級的考核、政府對企業(yè)、對個人的監(jiān)督執(zhí)法檢查。這種政策在生活垃圾分類管理領(lǐng)域中應(yīng)該是很多的，因?yàn)樗拇_定性很強(qiáng)，見效快，但是對監(jiān)管的要求也要高一些。

第二，經(jīng)濟(jì)激勵類。這種政策中最常見的是增補(bǔ)貼、減稅費(fèi)，通過改變政策對象的成本收益從而改變行為，與命令控制類不同，它的特點(diǎn)是靈活性強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)效率高，可能有收入效應(yīng)（比如稅費(fèi)），并且可以持續(xù)改進(jìn)效果。

第三，信息提供類。這類政策在北京市垃圾分類中得到了廣泛的應(yīng)用，如垃圾分類宣傳、教育等。它的特點(diǎn)是政策制定和執(zhí)行成本較低，但是行為轉(zhuǎn)變完全靠自覺，靠意識轉(zhuǎn)變，如果成功的話有比較好的長期效果。

三、三類政策工具在北京市生活垃圾分類管理中的應(yīng)用

（一）命令控制工具

命令控制工具主要包括三個層面，第一個層面是政府內(nèi)部上級對下級的考核，第二個層面是政府對企業(yè)、單位的監(jiān)督檢查，第三個層面是政府直接對居民的監(jiān)督執(zhí)法，表現(xiàn)為對個人違法行為的罰款。

北京市建立了垃圾分類管理責(zé)任人制度，經(jīng)常對垃圾分類進(jìn)行監(jiān)督檢查，并且對檢查結(jié)果進(jìn)行執(zhí)法，命令控制的手段在垃圾分類中起了主導(dǎo)作用。但這種手段針對個人作用比較有限，特別是在分類違法行為處罰過程中，判定依據(jù)不是那么清晰。因?yàn)槔N類很多，不容易判斷，判定依據(jù)或者判定成本比較高，可能會引起如公平性和罰款金額是否合理等問題。不僅如此，我們在調(diào)查過程中也發(fā)現(xiàn)，物業(yè)企業(yè)在社區(qū)是服務(wù)性企業(yè)，沒有執(zhí)法權(quán)，所以對社區(qū)居民約束性沒有那么強(qiáng)，這也是物業(yè)企業(yè)承受了較大壓力的原因。

（二）信息提供工具

信息提供工具的特點(diǎn)是面向個人，促進(jìn)源頭分類和減量，北京市在信息提供上做了大量工作，比如，上門宣傳、海報(bào)、公益廣告及分類知識進(jìn)校園等，這些宣傳教育在促進(jìn)垃圾分類中起到了重要的輔助作用，是很有成效的。我們針對兩個中心城區(qū)的六個小區(qū)進(jìn)行了隨機(jī)入戶調(diào)查，小區(qū)總?cè)藬?shù)4026戶，抽樣比例為20%。調(diào)查結(jié)果顯示，在居民了解垃圾分類信息的渠道中，排名第一的是社區(qū)宣傳，形式主要為張貼海報(bào)標(biāo)語及發(fā)放宣傳資料。超過80%的居民是從社區(qū)宣傳中了解的信息。相對于單位宣傳而言，社區(qū)宣傳力度更大，是當(dāng)前垃圾分類宣傳的主陣地。排名第二、第三的分別是瀏覽器和微博微信。雖然居民能夠從多種渠道獲取信息，但是居民對垃圾分類的信息還存在一些認(rèn)知偏差，比如，認(rèn)為垃圾噸處理成本低于100元的大概占三分之一，認(rèn)為在100元到300元之間的占四分之一。實(shí)際上，處理成本到底是多少目前還沒有統(tǒng)一的說法，但是根據(jù)我們的研究是大于300元的。這種信息偏差不利于垃圾分類的轉(zhuǎn)變，也不利于配套政策的推行。

（三）經(jīng)濟(jì)激勵工具

經(jīng)濟(jì)激勵工具主要包括兩類：垃圾處理收費(fèi)和可回收物收益。垃圾處理收費(fèi)作為環(huán)境稅費(fèi)有兩大功能：一是行為調(diào)節(jié)功能，通過收費(fèi)，促進(jìn)減量;二是收入功能，通過收費(fèi)為財(cái)政帶來收入。但是這兩個功能是不能兼容的，如果減量之后費(fèi)率不變，收入就降低了，所以我們在政策設(shè)計(jì)的時候，首先要確定首要功能。

對于北京市來說，垃圾處理需求比較大，減量化需求比較迫切，加上財(cái)政實(shí)力比較好，因此我們認(rèn)為垃圾處理收費(fèi)政策的首要目的是行為調(diào)節(jié)。在這種情況下，應(yīng)選擇能促進(jìn)垃圾減量和分類的適當(dāng)收費(fèi)模式，比如分類計(jì)價或計(jì)量收費(fèi)等，使得繳費(fèi)量跟垃圾的減量和分類效果掛鉤。而定額收費(fèi)模式只具有收入功能，跟垃圾的產(chǎn)生量沒有關(guān)系，不具備行為調(diào)節(jié)功能，即便提高費(fèi)率也依然不具備。

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費(fèi)率怎么確定是一個核心的問題。全成本定價要格外慎重，因?yàn)樗澈蟮脑硎枪卜?wù)市場化。公共服務(wù)要不要市場化，是非常綜合的問題，不僅僅是經(jīng)濟(jì)效益的問題，還涉及公眾接受度、宏觀稅賦、稅收的分成，以及財(cái)政結(jié)構(gòu)等，非常復(fù)雜?，F(xiàn)階段最好是采取居民和政府共同承擔(dān)的模式。在承擔(dān)比例上，要考慮居民的接受度，盡量把費(fèi)率降低一些，選擇一種居民可接受、減量化效果顯著、降低垃圾處置社會總成本的最優(yōu)費(fèi)率。

可回收物收益這種政策工具，可以通過對居民源頭分類提供經(jīng)濟(jì)激勵，補(bǔ)償居民垃圾處理的費(fèi)用支出，并為居民帶來收益。它主要通過兩種途徑來達(dá)到目標(biāo)，一是用高價值回收物利潤補(bǔ)貼低價值可回收物，二是政府可考慮對回收企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。政府需跟蹤監(jiān)測每種可回收物的物質(zhì)流及價值流，這對于制定補(bǔ)貼來說十分重要。

四、結(jié)論及建議

基于長期對生活垃圾分類管理的研究及分析，我們得出的結(jié)論是，北京市生活垃圾分類取得了階段性重大成效，其中命令控制型政策工具起到了關(guān)鍵作用。為了更好地完善垃圾分類管理，我們對下一階段北京市垃圾分類的政策工具選擇提出以下幾點(diǎn)建議。

（一）繼續(xù)發(fā)揮命令控制手段的核心作用

在下一階段的垃圾分類管理中，依然要堅(jiān)持命令控制手段的核心作用，發(fā)揮該手段確定性強(qiáng)、見效時間快的優(yōu)勢，從而保證垃圾分類管理的下限。除此之外，應(yīng)提升執(zhí)法部門的執(zhí)法水平，降低判定成本，確定分類效果的判定標(biāo)準(zhǔn)，盡量避免在執(zhí)法過程中可能存在的公平性問題。

（二）發(fā)揮信息提供工具的優(yōu)勢，增強(qiáng)信息提供的針對性

在信息提供工具方面，應(yīng)發(fā)揮其長遠(yuǎn)效果好的特點(diǎn)，加強(qiáng)宣傳，為居民提供正確、全面、及時的垃圾分類知識，從而改變居民的意識及行為，為垃圾分類深入居民生活奠定基礎(chǔ)。不僅如此，政府部門還可以增加信息提供的針對性，特別是增加處理成本信息，讓居民有針對性地了解垃圾分類知識。

（三）研究成本分擔(dān)機(jī)制，加強(qiáng)可回收物的監(jiān)測和統(tǒng)計(jì)

在經(jīng)濟(jì)激勵上，建議研究由政府與居民共同承擔(dān)的成本分擔(dān)機(jī)制。充分考慮居民的接受度，先在部分社區(qū)進(jìn)行分類計(jì)價、計(jì)量收費(fèi)試點(diǎn)，再逐步在所有社區(qū)推進(jìn)。除此之外，加強(qiáng)可回收物的監(jiān)測和統(tǒng)計(jì)，制定低價值可回收物回收支持政策，建立便捷化的資源回收體系，更好地為居民源頭分類提供經(jīng)濟(jì)激勵。

總之，為了更好地落實(shí)垃圾分類工作，需要更好地發(fā)揮信息提供、經(jīng)濟(jì)激勵對命令控制型政策的支撐作用，通過政策組合引導(dǎo)源頭分類，形成完善的垃圾分類長效機(jī)制，促進(jìn)居民分類習(xí)慣的普遍養(yǎng)成。

（責(zé)任編輯：榮榮）