從北京垃圾之治看人民城市管理的“序”

王偉　王盼兮

2020年5月1日，北京市牢牢抓住“科學(xué)管理、長效機制、習(xí)慣養(yǎng)成”三個關(guān)鍵，結(jié)合北京實際，推動《北京市生活垃圾管理條例》（以下簡稱《條例》）按期實施，生活垃圾分類工作取得階段性成效。通過一年的工作開展，北京垃圾之治的經(jīng)驗也帶給我們很多的思考與啟示。

一、升華人民城市管理之“序”

2019年11月，習(xí)近平總書記強調(diào)指出“人民城市人民建，人民城市為人民”。筆者認(rèn)為，總書記這一重要指示中的“人民”，包含了定義城市屬性的人民、作為建設(shè)主體的人民與作為服務(wù)對象的人民三重內(nèi)涵，是對城市發(fā)展的價值觀、動力邏輯和發(fā)展主體關(guān)系的重塑，為我們在新時代推進城市管理指明了前進方向、提供了根本遵循。

（一）城市的“序”

對于中國城市管理者而言，既要認(rèn)識到世界城市發(fā)展的一般規(guī)律，又要在我國國情的現(xiàn)實語境中，探索把握城市發(fā)展的三個關(guān)鍵之“序”。

時間之序。城市是人類文明的結(jié)晶、智慧創(chuàng)造的凝聚和發(fā)展進步的標(biāo)志。我國改革開放40多年來，各級各類城市在有限的時間范圍內(nèi)，由于人口快速增長、市區(qū)快速擴張等原因，產(chǎn)生了交通擁堵、環(huán)境污染等問題。因此，梳理和把握城市發(fā)展的“時間之序”，妥善處理過去、現(xiàn)在和未來的關(guān)系，對于城市管理工作具有重大意義。

空間之序?？臻g是城市存在的基礎(chǔ)，是城市經(jīng)濟、政治、社會、文化等要素的運行載體。當(dāng)城市內(nèi)部缺乏空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，城市就會失去秩序。因此，城市管理必須先有好的城市規(guī)劃，通過空間規(guī)劃設(shè)計，把握自然生態(tài)之美，創(chuàng)造人工設(shè)施之善。

信息之序。各類人、地、事、物、情和組織都在城市時空中交錯，這些交錯的核心交集便是信息。數(shù)字化所帶來的高效計算和智能處理等，為城市應(yīng)對自身復(fù)雜性提供了途徑。通過推動城市內(nèi)部關(guān)鍵信息流動的標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化和集中化，打造城市全息數(shù)字化中樞與神經(jīng)系統(tǒng)，將重構(gòu)城市信息秩序，使城市更加具有智慧生命體的整體性特征。

城市管理者需要從理念到方式進行全方位、多維度提升，找準(zhǔn)發(fā)力點，善用巧勁四兩撥千斤。一是，在時間維度上，要關(guān)注從規(guī)劃、建設(shè)到運營維護的全流程，關(guān)注從過去、現(xiàn)在到未來的不同時間維度上產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，落腳點逐漸從“有沒有”“夠不夠”上升到 “好不好”。二是，在空間維度上，通過區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃，以中心城市、都市圈、城市群等為重點，構(gòu)建人與自然生命共同體。三是，在信息維度上，通過收集并利用城市基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)、空間規(guī)劃數(shù)據(jù)、城市建設(shè)管理數(shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)等，盤整城市各類信息資源，綜合運用智慧治理與傳統(tǒng)治理手段，實現(xiàn)對城市更加精準(zhǔn)、全面、快捷、智能的預(yù)測與治理。

（二）從管到治：“序”的升華

從城市管理到城市治理是邁向城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一系列重要升華。

從治物到治人的升華。在城市運行中，物、財、信息、空間、文化等都是管理的對象，惟有人，既是管理對象，又是管理主體。因此，城市管理者可以思考如何通過創(chuàng)新治理，充分調(diào)動人的積極性和自覺性，把最活躍的“人的因素”同其他各種“物的因素”有機結(jié)合，最終實現(xiàn)全體人民的共同發(fā)展。

從治人到治心的升華。城市善治很大程度取決于人民群眾的滿意度，必須落腳于真心真意為人民謀福利。通過提供精細(xì)化、人性化的治理與服務(wù)，把涉及百姓生活的各個方面落細(xì)、落小、落實，將沖突和矛盾化解在萌芽狀態(tài)，讓人民群眾盡情感受城市之善。

從治心到治德的升華。城市管理離不開每一個市民的道德修養(yǎng)。讓城市管理的過程成為傳導(dǎo)講文明、樹新風(fēng)的過程，使之制度化、常態(tài)化，大力培育積極向上的公民道德情操，用身邊的典型人物、典型事跡進行宣傳教育，探求以人為本、以德為重的城市治理。

從治德到治法的升華。提高城市治理能力，必須完善城市治理體系，尤其是完善法律治理體系。因此，既要通過依法立制、精準(zhǔn)管理，讓治理有的放矢、有規(guī)可循，又要做到文明執(zhí)法、人性管理，將管理寓于服務(wù)之中。通過德與法的雙向互動，規(guī)范執(zhí)法依據(jù)，打造德法并舉的城市治理。

從治法到治道的升華。“人民城市人民建，人民城市為人民”，蘊含著共治共享的治國之道。通過聯(lián)合政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手，將人對城市各要素的需求從實體時空和信息渦流的約束中解脫出來，讓“人適應(yīng)城”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺沁m應(yīng)人”，真正實現(xiàn)人民城市共治共管共建共享。

二、從北京垃圾之治看人民城市管理“序”的回歸

（一）垃圾是什么

隨著經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提升，我國城鄉(xiāng)垃圾的產(chǎn)生量快速增長，探索適當(dāng)?shù)睦诸?、回收和利用方式已成為一個重要的社會和經(jīng)濟問題。從“序”的角度對垃圾進行辯證認(rèn)識，我們會發(fā)現(xiàn)“垃圾”是相對的。

從時間之序看，很大一部分垃圾是受限于特定發(fā)展階段的人類生產(chǎn)制造技術(shù)和循環(huán)利用技術(shù)而未能充分利用所產(chǎn)生的，具有歷史階段性。

從空間之序看，很多垃圾是人口流、物質(zhì)流、能量流、價值流和信息流等循環(huán)在有限范圍內(nèi)，相互組合不合理、不匹配而產(chǎn)生的，具有地域局限性。

從信息之序看，垃圾的產(chǎn)生和處理不當(dāng)是信息不對稱、不連通、不共享的結(jié)果。很多時候，由于不掌握先進生產(chǎn)與分解技術(shù)、資源循環(huán)利用的上下游主體情況、垃圾處置場所與設(shè)施使用情況等信息，才使得垃圾無法變廢為寶。還存在部分地區(qū)垃圾處理能力超載，部分設(shè)施資源閑置等現(xiàn)象，進一步加劇了垃圾問題壓力。

垃圾中蘊藏著巨大的能量，垃圾分類是挖掘與釋放能量的關(guān)鍵起步。垃圾分類工作的開展成為一面折射出向人民城市管理“序”的回歸的鏡子。

（二）北京垃圾之治的經(jīng)驗成效

北京既是國家首都，又是常住人口達到2189萬（2021年第七次人口普查）的超大城市。在超大城市的壓力與首都的表率雙重要求下，必須深入系統(tǒng)思考垃圾治理的方式，探索和優(yōu)化創(chuàng)造價值的方式，保證城市資源充足、經(jīng)濟與社會長期繁榮發(fā)展。自新版《條例》實施以來，北京全民垃圾分類參與率高達90%，家庭廚余垃圾日均分出量增長11.6倍，生活垃圾回收利用率達到37.5%，治理成績可圈可點。

先易后難、循序漸進，把握時間之序。通過設(shè)定階段性目標(biāo)，先易后難，循序漸進地將生活垃圾分類行動堅持到底。起步階段，北京市以干濕分開為切入點，將居民家庭產(chǎn)生的廚余垃圾分出量作為重要指標(biāo)檢驗分類成效，并出臺《廚余垃圾分類質(zhì)量不合格不收運管理暫行規(guī)定》，倒逼源頭分類責(zé)任落實?！稐l例》實施僅半年，分出量便在3700噸以上，分出率達18%～22%，基本達到穩(wěn)定狀態(tài)。隨后，北京市劃定18%的各區(qū)家庭廚余垃圾分類達標(biāo)線，推動廚余垃圾分類由“量”的增長向“質(zhì)”的提升轉(zhuǎn)變。同時將工作重心轉(zhuǎn)移到資源回收、“減量”的可回收物和有害垃圾體系建設(shè)上。截至2021年4月底，居民家庭和餐飲單位廚余垃圾分出量達到3878噸/日，干濕分開戰(zhàn)略基本實現(xiàn)，分類效果廣受好評。

覆蓋城鄉(xiāng)、分類指導(dǎo)，統(tǒng)籌空間之序。為確保城鄉(xiāng)區(qū)域垃圾分類行動取得成效，北京市政府堅持因地制宜、分類指導(dǎo)，在城市地區(qū)推行居民家庭“兩桶一袋”分類模式，在農(nóng)村地區(qū)推行上門收集、垃圾不落地，實現(xiàn)廚余垃圾就地處理。經(jīng)過近一年的落實推進，北京全市基本建立健全生活垃圾分類“一把手”負(fù)責(zé)制，實現(xiàn)市、區(qū)、街（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級管理“一貫到底”，以法治為基礎(chǔ)，政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的制度體系基本建成。針對不同城市單元和行業(yè)領(lǐng)域出臺的34項分類和減量指引，以及針對農(nóng)村地區(qū)廚余垃圾及農(nóng)林廢棄物處理總結(jié)提出的5類19種處理模式，在具體實施過程中受到廣泛好評。

智慧管理、輿情監(jiān)督，暢通信息之序。生活垃圾分類關(guān)系萬千家庭，需要全社會形成合力助推。北京正在構(gòu)建市、區(qū)、街三級貫通的全流程精細(xì)化管理信息平臺，完成后可實時上傳末端處理設(shè)施、運輸車輛、密閉式清潔站的數(shù)據(jù)信息。通過車載計量、桶裝“芯片”、衛(wèi)星定位等計量和流程管理措施，北京市建立起了一條全程追溯、責(zé)任到人的管理鏈條，城市垃圾分類治理精細(xì)化、智慧化水平不斷提升。據(jù)不完全統(tǒng)計，2020年5月1日至2021年4月底，各類媒體對“北京垃圾分類”信息報道近40萬篇，全民參與垃圾分類日益成為主流意識，“綠色、低碳、簡約、適度”的生產(chǎn)生活方式逐漸成為社會共識。

三、未來北京垃圾之治展望

北京垃圾分類治理周年告捷、成績斐然，但需要注意的是，現(xiàn)有的成果是在政府大力推動、桶前值守和倒逼機制監(jiān)督約束、存在“二次分揀”的條件下實現(xiàn)的，如果外力消失，仍存在反彈風(fēng)險。因此，還需從完善硬件體系、培育人民自覺、推進源頭減量、構(gòu)建長效機制等方面入手，進一步推動“六治合一”，實現(xiàn)城市垃圾分類治理常態(tài)化、自覺化、長效化，回歸人民城市管理之序。

（一）治物：持續(xù)優(yōu)化分類設(shè)施建設(shè)管理體系

制定城市管理發(fā)展規(guī)劃及環(huán)衛(wèi)事業(yè)專項規(guī)劃，明確生活垃圾分類總體目標(biāo)和年度指標(biāo)，統(tǒng)籌重大項目建設(shè)計劃和建設(shè)時序。加強和優(yōu)化分類投放基礎(chǔ)設(shè)施，規(guī)范垃圾投放站點設(shè)置;加快補齊再生資源回收點、中轉(zhuǎn)站、分揀中心設(shè)施短板，支持大型回收企業(yè)市場化參與垃圾分類工作;強化收運環(huán)節(jié)監(jiān)督管理，整頓和規(guī)范生活垃圾收運市場;推動廚余垃圾處理工藝改進，提升資源化產(chǎn)品質(zhì)量，促進垃圾分類設(shè)施及建設(shè)管理體系優(yōu)化提升。最終實現(xiàn)生活垃圾分類處理能力總量平衡、動態(tài)平衡和區(qū)域平衡，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的生活垃圾分類治理硬件體系。

（二）治人：精準(zhǔn)提升居民自主分類水平

依托社區(qū)力量，發(fā)揮黨建引領(lǐng)優(yōu)勢，聚焦年輕人、上班族、租住戶，老舊小區(qū)、部委大院，小門店、小餐飲等，開展“敲門行動”，通過桶站指導(dǎo)、“紅黑榜”、積分獎勵、城管執(zhí)法進社區(qū)等措施，促進居民自主分類，減少生活垃圾“二次分揀”。積極拓展示范小區(qū)、村創(chuàng)建工作，擴大覆蓋范圍和創(chuàng)建比例，提升城鄉(xiāng)居民生活垃圾自主分類意識與水平。

（三）治心： 積極推進源頭減量和低碳生活方式

聚焦重點行業(yè)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，多措并舉、深化減量。踐行“光盤行動”，推廣油水分離、控水控雜等設(shè)施設(shè)備，促進餐飲單位廚余垃圾源頭減量。推動電商、快遞、外賣等行業(yè)踐行包裝減量措施。落實限塑令，禁止或限制部分一次性塑料制品的生產(chǎn)、銷售和利用。推行凈菜上市，鼓勵舊貨交易。在商業(yè)街區(qū)、商務(wù)樓宇及農(nóng)業(yè)、園林綠化、水務(wù)等行業(yè)領(lǐng)域，總結(jié)推廣行之有效的特色分類模式。鼓勵垃圾焚燒廠、填埋場等處理企業(yè)增強社會責(zé)任感，主動向社會開放參觀渠道，并加強信息公開，積極接受社會組織和公眾監(jiān)督，有效避免“鄰避效應(yīng)”。

（四）治德：培育“無廢文化”常抓不懈

積極導(dǎo)入全球和國家“無廢城市”建設(shè)理念，通過新聞、講座、走進社區(qū)等多種形式向社會推廣，使公眾積極投入到有關(guān)生活垃圾分類的環(huán)境保護工作中，促進“無廢家庭”“無廢社區(qū)”“無廢街道”“無廢飯店”“無廢機關(guān)”等“無廢城市細(xì)胞”創(chuàng)建活動，逐步形成綠色生活方式，促進形成特色鮮明的“無廢文化”。

（五）治法：著力構(gòu)建垃圾分類長效機制

嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)行《條例》，并加快相關(guān)配套管理法規(guī)、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的制定，形成體系化的法律依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，強化科技賦能和信息支撐，完善全流程精細(xì)化管理信息平臺建設(shè)，形成全程追溯計量體系。推進城管執(zhí)法進社區(qū)。研究探索居民生活垃圾收費與激勵政策，加快完善社區(qū)居民參與垃圾分類的激勵及懲處機制，大力查處非法傾倒垃圾污染環(huán)境及相關(guān)違法犯罪行為。健全生活垃圾分類監(jiān)督考核機制，推動考核重心下沉至小區(qū)、村層面。不能為了分類而分類，要盡快建立回收利用完整的產(chǎn)業(yè)體系。只有在下游利用條件成熟的前提下，嚴(yán)格推廣垃圾分類才真正有意義，也只有垃圾分類過程產(chǎn)生效益，才具備可持續(xù)性。

（六）治道：“政府、市場、市民”三手協(xié)同

垃圾分類看似一件微不足道的小事，但“天下大事必作于細(xì)”，垃圾分類不僅是改變生態(tài)與自然的過程，更是改變民生與文明的過程。由于生活垃圾治理的復(fù)雜性、艱巨性和長期性，僅僅依靠政府“大包大攬”顯然獨木難支。因此，還需要通過聯(lián)合政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手，著眼于時間維度、空間維度、信息維度，營造全民共治共管共建共享的良好社會氛圍，響應(yīng)實現(xiàn)“高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理”的新發(fā)展理念，推動北京邁向首善人民之城。

（責(zé)任編輯：榮榮）