從接管城市到治理城市：我國城市管理的探索與思想演進

湯文仙

一、我國城市管理的探索路徑與實踐

在黨中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，我國城市管理工作在探索中前行，在發(fā)展中壯大，形成了具有中國特色的發(fā)展路徑，城市管理工作的地位和作用日益突出。

（一）解放戰(zhàn)爭后期的城市接管

1947年，中國人民解放戰(zhàn)爭轉(zhuǎn)入戰(zhàn)略進攻階段，黨對城市的接管工作加快。1948年2月19日，劉少奇代表中共中央工作委員會率先對陽泉、石家莊等城市的城市工作經(jīng)驗進行總結(jié)，并據(jù)此首次明確提出了“我們工作應(yīng)做長期打算，方針是建設(shè)，不是破壞”的全黨“城市建設(shè)”工作的總方針。其中關(guān)于“注意保護機器、物資及一切建筑物，不準破壞，不準抓取物資”的經(jīng)驗，位列中共“城市建設(shè)”首批城市工作經(jīng)驗之首。時隔6天后的2月25日，毛澤東于陜北楊家溝以中共中央名義親手起草致電各中央局、分局、前委，并告工委，指出陽泉、石家莊等城市的這些經(jīng)驗“為全黨取法”之經(jīng)驗，是“爾后各局各軍在攻克城市及在占領(lǐng)以后不久時期內(nèi)管理城市”的“基本的方針及方法”。這一時期，黨接管城市的工作重心是建立政權(quán)、實行軍事管制，以及加強在經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)Τ鞘泄芾淼墓ぷ?，包括發(fā)放敵偽沒收的企業(yè)財產(chǎn)、接收官僚資本企業(yè)，擴大對私營工商業(yè)的貸款、調(diào)整稅賦等，涉及城市市政管理工作相對較少。黨和政府通過各種方式掌握了國家的經(jīng)濟命脈，維護城市經(jīng)濟穩(wěn)定運行。1949年3月，黨的七屆二中全會上，決定黨的工作重心實現(xiàn)由鄉(xiāng)村到城市的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，強調(diào)“必須用極大的努力去學(xué)會管理城市和建設(shè)城市”。

（二）新中國建設(shè)時期的環(huán)境衛(wèi)生管理

1949年新中國剛成立時，百廢待興。城市建設(shè)管理開始起步，周恩來總理非常重視城市建設(shè)方面的工作，對改造舊城市、建設(shè)新城市，加強城市總體規(guī)劃以及保護歷史文化名城和文物古跡等作了一系列指示，提出了“實用、經(jīng)濟、美觀”的城市建設(shè)原則。1951年2月18 日，《中共中央政治局擴大會議決議要點》指出，要加強黨委對城市工作的領(lǐng)導(dǎo)，恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)，改善城市人民生活，在城市建設(shè)計劃中要貫徹為生產(chǎn)服務(wù)、為工人服務(wù)。各大城市先由軍隊管理，突擊清理戰(zhàn)爭廢墟，然后成立城市環(huán)衛(wèi)局（處、所），其清潔隊由公安或衛(wèi)生部門領(lǐng)導(dǎo)，后曾將隸屬公安的清潔隊全部劃歸衛(wèi)生系統(tǒng)。1980年3月1日，經(jīng)國務(wù)院批準的《關(guān)于加強城市環(huán)境衛(wèi)生工作的報告》，明確國家城市建設(shè)總局作為全國環(huán)境衛(wèi)生管理工作的主管部門，要求按照“全面規(guī)劃、合理布局、依靠群眾、清潔城市、化害為利、造福人民”的原則，開展全國環(huán)境衛(wèi)生管理工作?？傮w而言，這個時期的城市管理重心以市容環(huán)境衛(wèi)生管理為主。

（三）改革開放后的城市行政執(zhí)法管理

1984 年10月，黨的十二屆三中全會出臺《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，明確要求“城市政府應(yīng)該集中力量搞好城市規(guī)劃、建設(shè)和管理，加強各種公用設(shè)施的建設(shè)，進行環(huán)境的綜合整治。市長的工作重點也應(yīng)同步轉(zhuǎn)移到城市管理的軌道上來?！?1987 年5 月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強城市建設(shè)工作的通知》。之后，全國各地相繼建立了城市建設(shè)管理機構(gòu)和城市建設(shè)監(jiān)察隊伍，從整頓市容環(huán)境衛(wèi)生，治理臟、亂、差入手，城市管理的范圍逐步擴大到城市建設(shè)綜合性管理。1996年10月，《中華人民共和國行政處罰法》正式實施，該法規(guī)定，國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府，可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使。2008年7月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》規(guī)定，將城市管理的具體職責(zé)交給城市人民政府，并由城市人民政府確定市政公用事業(yè)、綠化、供水、節(jié)水、排水、污水處理、城市客運、市政設(shè)施、園林、市容、環(huán)衛(wèi)和建設(shè)檔案等方面的管理體制。這個期間，各方努力探索了城市建設(shè)發(fā)展的管理方法和管理手段，特別是對相對行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法進行了試點摸索。

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（四）新時代推進城市治理能力現(xiàn)代化

2013年11月，黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標(biāo)，要求完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，理順城管執(zhí)法體制，加強城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。2015年12月，中央城市工作會議指出，我國城市發(fā)展已經(jīng)進入新的發(fā)展時期，強調(diào)要尊重城市發(fā)展規(guī)律，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅持以人為本、科學(xué)發(fā)展、改革創(chuàng)新、依法治市。改進城市規(guī)劃、建設(shè)、管理，著力解決群眾關(guān)切的民生問題、環(huán)境問題，提高城市治理能力。2019年10月，黨的十九屆四中全會通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。習(xí)近平總書記指出，城市治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。這一時期，全國各地城市人民政府積極探索城市治理能力現(xiàn)代化的新模式和綜合執(zhí)法的新思路，“服務(wù)、管理、執(zhí)法三位一體”的觀念深入人心，提高城市治理現(xiàn)代化能力成為全國城市管理者的共識和嶄新實踐。

二、我國城市管理思想體系的演進與形成

新中國成立以來，特別是中國特色社會主義進入新時代，以人民為中心的城市發(fā)展觀指引著城市治理方向、目標(biāo)、體制、方法和手段的不斷改革創(chuàng)新和全方位變化，逐漸形成了新時代中國特色社會主義的城市管理思想體系。

（一）人本治理

城市的核心是人，人民對美好生活的向往，就是城市治理的方向，以人民為中心是我國城市治理的價值遵循。從建黨開始，我們黨始終帶領(lǐng)人民為創(chuàng)造美好生活而不懈奮斗，以人民為中心的思想貫穿在革命、建設(shè)、改革的進程之中。毛澤東發(fā)表著名的《為人民服務(wù)》演講，號召大家學(xué)習(xí)張思德全心全意為人民服務(wù)。鄧小平的一生都在踐行“凡是于人民有利的事情，無不盡力提倡與實行”的諾言，他提出并實踐的“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”，目的就是為滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需要。習(xí)近平指出，城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓滿意不滿意，生活方便不方便，城市管理和服務(wù)狀況是重要評判標(biāo)準。

城市治理必須把讓人民宜居安居放在首位。“人本治理”的城市觀就是要著力解決人民群眾最關(guān)心、最直接現(xiàn)實利益相關(guān)的問題，不斷提高公共服務(wù)均衡化、優(yōu)質(zhì)化水平，就是要構(gòu)建和諧優(yōu)美生態(tài)環(huán)境，把城市建設(shè)成為人與人、人與自然和諧共生的美麗家園，就是要把全生命周期管理理念貫穿城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過程各環(huán)節(jié)，把健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系作為提升治理能力的重要一環(huán)，全方位全周期保障人民健康。

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（二）共同治理

共同治理是城市治理的根本方法。城市治理體系的共治要求以政府、社會組織、公眾個體等多主體合作共治為前提。實踐證明，城市發(fā)展中的諸多矛盾和問題，依靠自上而下、單向、垂直的傳統(tǒng)管理思維，突擊式、運動式、強制式的管理手段已經(jīng)無法有效應(yīng)對，必須用共治理念去推動解決，讓全體市民共同參與、同向發(fā)力。習(xí)近平總書記指出，只有讓全體市民共同參與，把市民和政府的關(guān)系從“你和我”變成“我們”，從“要我做”變?yōu)椤耙黄鹱觥?，才能真正實現(xiàn)城市共治共管、共建共享。他還強調(diào)，市民是城市建設(shè)、城市發(fā)展的主體，要尊重市民對城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設(shè)、管理。

城市治理的共享共治要求堅持廣大市民在城市治理中的主體地位，明確各個治理主體在治理過程中的權(quán)責(zé)邊界。一個強有力的城市政府是城市治理能力的基本保障，在交通治理、公共安全、環(huán)境治理、公共服務(wù)等公眾關(guān)注度和需求度高的公共事務(wù)領(lǐng)域，政府仍應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)作用。在合作共治過程中，政府要不斷加強城市基層社會治理體系建設(shè)，充分推動廣大市民和社會組織參與城市治理，擺脫傳統(tǒng)政府對社會自上而下的單邊管控模式。促進城市基層社會治理中的合作共治，正是我黨從傳統(tǒng)城市管理向更加民主的現(xiàn)代城市治理轉(zhuǎn)變的全新思想。

（三）精細治理

改革開放以來，我國城市化進程明顯加快，城市化率從1978年的17.9%到2020年超過60%，在城市化進程中出現(xiàn)嚴重的粗放性特征，環(huán)境污染、交通擁堵、空氣霧霾、房價虛高、應(yīng)急遲緩等問題加大了城市的風(fēng)險性、安全性和脆弱性。這種嚴重的“大城市病”，歸根結(jié)底還是由于城市管理跟不上城市發(fā)展速度。黨中央深刻認識到城市在我國經(jīng)濟社會發(fā)展、民生改善中的重要作用，應(yīng)系統(tǒng)改進城市規(guī)劃、建設(shè)、管理，提高城市發(fā)展的質(zhì)量和水平。習(xí)近平總書記指出，城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細，要注重在科學(xué)化、精細化、智能化管理上下功夫。

城市規(guī)模的擴大使城市治理已經(jīng)成為一個復(fù)雜程度極高的巨大系統(tǒng)，特別是隨著市民生活質(zhì)量和素質(zhì)逐步提高，城市的高效運行、交通快捷、綠色環(huán)境等拓展功能已經(jīng)遠遠超出了傳統(tǒng)城市管理范疇?！爸灰菦]人管的，都是城管的”已不是一句戲言。粗放式的城市管理已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代城市日益復(fù)雜的管理要求，城市的精細化治理理念成為必然。這要求城市管理者從點滴處入手、由細微處著眼，把精細化貫穿城市管理始終，通過完善標(biāo)準規(guī)范等制度體系，將標(biāo)準化要求滲透至城市管理全過程，做到每項管理都有據(jù)可循，不斷提高精細化管理水平。

（四）依法治理

法治國家是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。民主立法是毛澤東在新中國成立之后法制工作中所創(chuàng)制的首要方法論原則。鄧小平指出，為了保障人民民主，必須加強法制，使民主制度化、法律化。習(xí)近平強調(diào)，要強化依法治理，善于運用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題。

沒有法治就沒有城市治理的現(xiàn)代化，城市治理的權(quán)力直接來源于法律，城市治理的權(quán)力運用依照法律?，F(xiàn)代城市治理必須實現(xiàn)法治化，使城市發(fā)展和運轉(zhuǎn)的各項決策及其執(zhí)行都在權(quán)力范圍和邊界之內(nèi)，城市治理的制度、體制、機制、技術(shù)須符合法律的規(guī)定。一是城市依法治理必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，新時代推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，核心關(guān)鍵是堅持黨建統(tǒng)領(lǐng)，更好發(fā)揮基層黨組織在城市治理中的引領(lǐng)作用。二是城市管理和城管執(zhí)法如同“鳥之兩翼” “車之兩輪”，相輔相成。城市管理為綜合執(zhí)法提供管理資源，綜合執(zhí)法為城市管理提供執(zhí)法保障。三是城市依法治理必須提高執(zhí)法水平，這是做好城市治理工作的關(guān)鍵，不僅要有完善的法制體系，更要有一支素質(zhì)過硬的執(zhí)法隊伍。

（五）技術(shù)治理

黨的十九屆四中全會指出，要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。作為社會治理體系的重要組成部分，技術(shù)治理在進一步推進城市治理現(xiàn)代化中發(fā)揮著越來越重要的作用?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等新技術(shù)正在以前所未有的速度、深度和廣度對城市未來生活方式和治理模式產(chǎn)生深遠影響，城市大腦、數(shù)字孿生城市、智能城市等新概念不斷推動城市治理的創(chuàng)新方向。習(xí)近平總書記指出，運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，前景廣闊。

技術(shù)治理不僅強調(diào)新一代信息技術(shù)的技術(shù)屬性，更重要的是其治理屬性。通過技術(shù)實現(xiàn)規(guī)則層面的重構(gòu)和流程再造，目標(biāo)是打造一個“無縫隙政府”。從縱向?qū)蛹壣?，信息流通加快，減少中間層級冗余，建立起一種更加扁平化的組織結(jié)構(gòu);從橫向?qū)蛹壣?，以信息化手段簡化辦事流程，提高執(zhí)法響應(yīng)與反饋，真正實現(xiàn)“面向公眾”的“一站式服務(wù)”，實現(xiàn)城市政府從“管理者”向“服務(wù)者”的轉(zhuǎn)變。有針對性地開展與民生息息相關(guān)的政務(wù)、養(yǎng)老、醫(yī)療、社保、教育、文化等惠民服務(wù)應(yīng)用場景建設(shè)，創(chuàng)造更好的城市公共服務(wù)體驗，為人民群眾提供更加智能、便捷、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，推動城市治理水平實現(xiàn)新的提升。

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（壓題圖片：國家大劇院 攝影：張斌）

（責(zé)任編輯：張斌）