基于生態(tài)環(huán)境正義的長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)保問責(zé)機(jī)制創(chuàng)新

[收稿日期] 2020-09-03

[基金項(xiàng)目] 國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目：我國環(huán)境保護(hù)督察法律制度研究（18BFX178）;湖南省社會科學(xué)基金重點(diǎn)委托項(xiàng)目：發(fā)揮紀(jì)檢職能作用加大打擊行賄行為力度的調(diào)研（2016WTB02）

[作者簡介] 劉細(xì)良（1971—），女，湖南雙峰人，湖南大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，湖南省廉政研究重點(diǎn)基地研究員，博士，研究方向：環(huán)境治理、習(xí)近平生態(tài)文明思想與法治思想。

[摘 要] 環(huán)境正義理論已發(fā)展成為生態(tài)環(huán)境正義理論，涵括生態(tài)環(huán)境的承認(rèn)正義、程序正義和分配正義等三個辯證統(tǒng)一的維度。生態(tài)環(huán)境正義是地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)機(jī)制的主體基礎(chǔ)、運(yùn)行保障與目標(biāo)導(dǎo)向，而問責(zé)機(jī)制的完善是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境正義的關(guān)鍵。通過檢視長江經(jīng)濟(jì)帶地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)機(jī)制存在的五大短板，提出要創(chuàng)新地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)機(jī)制，應(yīng)從問責(zé)依據(jù)法制化、內(nèi)容明晰化、主體協(xié)同化、對象合理化、程序法治化等方面精準(zhǔn)著力，以期落實(shí)地方政府的生態(tài)環(huán)保責(zé)任、推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 生態(tài)環(huán)境正義;地方政府;生態(tài)環(huán)保責(zé)任;問責(zé)機(jī)制;長江經(jīng)濟(jì)帶

[中圖分類號]? F061.5?? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A?? [文章編號] 1008—1763（2021）05—0077—09

Innovation of Local Government Eco Environmental Accountability

Mechanism in the Yangtze River Economic Belt：

from? the Perspective of Eco Environmental Justice

LIU Xi liang

（College? of Marxism， Hunan University， Changsha 410082， China）

Abstract：The theory of environmental justice has developed into the theory of eco environmental justice， which covers the three dialectical dimensions of eco environmental recognition justice， procedural justice and distribution justice. Eco environment justice is the main foundation， operation guarantee and goal orientation of local government's eco environment accountability mechanism， and the improvement of accountability mechanism is also conducive to the realization of eco environment justice. By examining the shortcomings of the local government's eco environmental accountability mechanism in the Yangtze River Economic Belt， it is proposed to focus on the measures such as legalization of accountability， clarification of content， coordination of subjects， rationalization of objects， and rule of law of procedures， with a view to innovating the local government's eco environmental accountability mechanism， and promoting the implementation of eco environmental responsibilities， and achieving high quality development of the Yangtze River Economic Belt.

Key words： eco environmental justice; local governments;eco environmental responsibility;accountability mechanism; Yangtze River Economic Belt

一 問題的提出

隨著工業(yè)化進(jìn)程不斷深化，生態(tài)環(huán)境問題日益困擾著人們的工作和生活。環(huán)境資源是有限的，青山綠水、藍(lán)天凈土等良好生態(tài)環(huán)境更屬稀缺資源。1982年，美國黑人反對將廢物填埋場建于欠發(fā)達(dá)社區(qū)的運(yùn)動引發(fā)了社會各階層關(guān)注，成為環(huán)境正義（Environmental Justice）的研究源頭，相關(guān)研究也逐漸聚焦到環(huán)境法規(guī)政策的公正問題[1-5]。1988年，彼得·溫茨（Peter S.Wenz）探究并揭示了正義和環(huán)保兩者之間難以割裂的關(guān)系[4]。1991年，環(huán)境正義理論因美國首次“有色人種環(huán)境領(lǐng)袖峰會”（First National People of Color Environmental Leadership Summit）提出的17項(xiàng)原則而進(jìn)一步系統(tǒng)化。大衛(wèi)·施朗斯伯格（David Schlosberg）倡導(dǎo)的環(huán)境正義中尤其強(qiáng)調(diào)承認(rèn)正義，他認(rèn)為公民之所以感到環(huán)境非正義，是源于對環(huán)境權(quán)利和義務(wù)配置失衡的意識與感知[5]。邁入21世紀(jì)，隨著人類命運(yùn)共同體意識的覺醒，環(huán)境與生態(tài)已經(jīng)緊密結(jié)合在一起，局部的、地區(qū)的、具體可見的環(huán)境問題固然要解決，而整體的、全局的、不確定的生態(tài)系統(tǒng)問題更加要引起足夠的重視，人們?nèi)找孀非蟓h(huán)境正義與生態(tài)正義，因此筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段環(huán)境正義理論顯然也要上升到生態(tài)環(huán)境正義理論這一更高層次。

這一論斷既是基于馬克思主義辯證唯物論與歷史唯物論，更是基于我國新時代倡導(dǎo)的中國特色社會主義生態(tài)文明制度建設(shè)戰(zhàn)略與實(shí)踐。在中國，生態(tài)環(huán)境正義一直是經(jīng)久不衰的議題，對新時代生態(tài)環(huán)境治理更將發(fā)揮關(guān)鍵作用。創(chuàng)新問責(zé)機(jī)制，落實(shí)地方政府生態(tài)環(huán)保責(zé)任是生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。長江經(jīng)濟(jì)帶橫跨東中西三大區(qū)域，是國家經(jīng)濟(jì)“兩縱三橫”的重要部分，區(qū)域面積雖僅為全國總面積的1/5，但廢水排放總量卻占40%以上，加上各省市創(chuàng)新能力、發(fā)展動力與市場活力不一，生態(tài)環(huán)保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢依然嚴(yán)峻。2014年習(xí)近平提出長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略部署;2016年“生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展”列入長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要;2019年兩會強(qiáng)調(diào)狠抓生態(tài)環(huán)保責(zé)任的落實(shí)、落實(shí)、再落實(shí);2019年，《長江保護(hù)法》首次提請全國人大審議

《中華人民共和國長江保護(hù)法》已于2020年12月26日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議通過，2021年3月1日正式實(shí)施。生態(tài)環(huán)境正義理論與以上戰(zhàn)略定位不謀而合。因此，如何基于生態(tài)環(huán)境正義視角，厘定長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)保責(zé)任及問責(zé)機(jī)制的準(zhǔn)確內(nèi)涵，剖析生態(tài)環(huán)境正義與問責(zé)機(jī)制之間的相互作用機(jī)理，檢視問責(zé)機(jī)制的問題與短板，并通過精準(zhǔn)著力補(bǔ)短板，創(chuàng)新問責(zé)機(jī)制促使長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)保責(zé)任的落實(shí)，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化，顯然成為實(shí)現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶綠色、科學(xué)、有序、高質(zhì)量與永續(xù)發(fā)展不得不解決的問題。

二 概念界定及機(jī)理分析

（一）關(guān)鍵概念的厘定

1. 生態(tài)環(huán)境正義的三個維度及其辯證關(guān)系

關(guān)于什么是環(huán)境正義，不少學(xué)者對其做過界定[6]。筆者借鑒已有學(xué)者的觀點(diǎn)，并鑒于前述“生態(tài)環(huán)境正義”這一新提法，認(rèn)為所謂生態(tài)環(huán)境正義是指不同主體公平地表達(dá)生態(tài)環(huán)境方面的訴求、享受生態(tài)環(huán)境方面的利益與承受生態(tài)環(huán)境方面的負(fù)擔(dān)等狀況。生態(tài)環(huán)境正義旨在實(shí)現(xiàn)人與自然、人與人、人與社會的和諧共處，是生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化和生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)然價值目標(biāo)。梳理已有環(huán)境正義文獻(xiàn)[7]，筆者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境正義理論體系也可以從生態(tài)環(huán)境承認(rèn)正義、生態(tài)環(huán)境程序正義和生態(tài)環(huán)境分配正義等三個主要維度來具體構(gòu)架，筆者稱之為“生態(tài)環(huán)境三維正義”。其中，生態(tài)環(huán)境承認(rèn)正義強(qiáng)調(diào)尊重公民人格尊嚴(yán)與享有美好生態(tài)環(huán)境的權(quán)利;生態(tài)環(huán)境程序正義要求政府和企業(yè)及時、準(zhǔn)確與全面公開生態(tài)環(huán)境信息，公民參與并監(jiān)督公開過程;生態(tài)環(huán)境分配正義則意味著公平配置社會主體的生態(tài)環(huán)境權(quán)益和責(zé)任。以上三個維度處于一種辯證統(tǒng)一關(guān)系中，生態(tài)環(huán)境承認(rèn)正義是程序正義的前提和基礎(chǔ)，生態(tài)環(huán)境分配正義是程序正義的必然結(jié)果，而生態(tài)環(huán)境程序正義則為分配正義提供制度支持，三者相互配合、相輔相成、缺一不可，共同促進(jìn)生態(tài)環(huán)境正義的實(shí)現(xiàn)。

2. 地方政府生態(tài)環(huán)保責(zé)任的內(nèi)涵

從學(xué)理層面來看，長江經(jīng)濟(jì)帶各地方政府無疑在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時也承擔(dān)著保障地區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的政治、道德、法律、行政與社會責(zé)任等多種型態(tài)的生態(tài)環(huán)保責(zé)任。由于這一劃分具有廣泛性、抽象性、重疊性與交叉性，筆者嘗試在生態(tài)環(huán)境正義視角下，根據(jù)我國《環(huán)境保護(hù)法》《長江保護(hù)法》《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》等規(guī)定，側(cè)重以政府職能作為考量標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為長江經(jīng)濟(jì)帶各地方政府承擔(dān)的生態(tài)環(huán)保責(zé)任主要包括“確權(quán)、立法、監(jiān)管、協(xié)調(diào)”等四項(xiàng)內(nèi)容：

（1）確權(quán)，即界定生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)的責(zé)任。生態(tài)環(huán)境是一種公共產(chǎn)品，其權(quán)利界限不清，勢必遭遇“公地悲劇”。長江經(jīng)濟(jì)帶各地方政府作為明晰生態(tài)環(huán)境治理權(quán)利的主體，其應(yīng)然的職能是推進(jìn)市場在生態(tài)環(huán)境資源配置中的決定性作用，積極主動行使服務(wù)和調(diào)控職能，實(shí)現(xiàn)成本效益平衡，將權(quán)責(zé)明確劃分到組織或個人。

（2）立法，即制定生態(tài)環(huán)保規(guī)章、政策與標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任。市場與社會公眾均有自利傾向，政府需制定管制規(guī)章或懲罰條例，敦促各市場主體自覺承擔(dān)生態(tài)環(huán)保責(zé)任。具言之，長江經(jīng)濟(jì)帶各地方政府應(yīng)在國家環(huán)保法等上位法指導(dǎo)下，擔(dān)當(dāng)好規(guī)則制定的重任，根據(jù)所轄地區(qū)社會發(fā)展規(guī)劃，編制生態(tài)環(huán)保規(guī)劃、政策與標(biāo)準(zhǔn)等。

（3）監(jiān)管，即履行生態(tài)環(huán)保執(zhí)法、規(guī)制與監(jiān)管責(zé)任。法律的生命在于實(shí)施，生態(tài)環(huán)境治理的基礎(chǔ)在于良好的履責(zé)機(jī)制。隨著《長江保護(hù)法》出臺與正式實(shí)施，長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)保立法體系已然相對完善，當(dāng)務(wù)之急是健全執(zhí)法責(zé)任體系：首先，政府自身做到積極執(zhí)法、依法行政，杜絕生態(tài)環(huán)境執(zhí)法不作為、慢作為與亂作為現(xiàn)象;其次，政府明確企業(yè)生態(tài)環(huán)保責(zé)任，既強(qiáng)化監(jiān)管與提高企業(yè)的違法成本、對造成重大生態(tài)環(huán)境問題者依法追究刑事責(zé)任，又引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)企業(yè)綠色生產(chǎn);再次，政府為公民參與生態(tài)環(huán)境治理提供條件，提高公民參與意識與能力，宣教倡導(dǎo)公眾綠色消費(fèi);最后，政府完善生態(tài)環(huán)保監(jiān)督管理目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制，依法完成管轄范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)督追責(zé)。

（4）協(xié)調(diào)，即生態(tài)環(huán)保的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)責(zé)任。長江經(jīng)濟(jì)帶各省市還負(fù)有與相關(guān)部門之間，以及與其他省市政府之間、所轄下級政府之間的生態(tài)環(huán)保統(tǒng)籌協(xié)調(diào)責(zé)任，通過縱向、橫向與斜向協(xié)議建立跨流域合作機(jī)制[8]。由于地緣關(guān)系與空間集聚效應(yīng)，需要考慮跨區(qū)域污染外溢后果，各省市在生態(tài)環(huán)保上理當(dāng)不僅僅是管好自己行政區(qū)劃內(nèi)的“一畝三分地”，更應(yīng)發(fā)揮自身在山水林田湖草沙等整個生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，以及生態(tài)環(huán)境多元主體治理體系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，合力共護(hù)長江水。

3. 地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)機(jī)制的界定

傳統(tǒng)責(zé)任政府理論從廣義層面界定了責(zé)任主體、受體、內(nèi)容、方式、程序等基本概念，但未論證與建構(gòu)由責(zé)任方式與程序所構(gòu)成的抽象責(zé)任機(jī)制[9]，更未涉及問責(zé)效果評估與監(jiān)督救濟(jì)等程序[10]。鑒于此，本文所稱長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)保問責(zé)機(jī)制當(dāng)屬地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)機(jī)制，具體是指由不同生態(tài)環(huán)保問責(zé)主體依法對長江經(jīng)濟(jì)帶各地方政府（含職能部門）應(yīng)該承擔(dān)的生態(tài)環(huán)保責(zé)任的具體履責(zé)情形進(jìn)行問詢、追責(zé)、懲治及效果評估救濟(jì)的一整套機(jī)制。具體由“為什么問責(zé)（問責(zé)依據(jù)）、問何責(zé)（問責(zé)內(nèi)容）、由誰來問責(zé)（問責(zé)主體）、對何人何事問責(zé)（問責(zé)對象）、如何問責(zé)及效果（問責(zé)程序與結(jié)果）”等五個基本要素構(gòu)成。

（二）生態(tài)環(huán)境正義對長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)保問責(zé)機(jī)制的指導(dǎo)作用

1. 生態(tài)環(huán)境承認(rèn)正義是長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)保問責(zé)機(jī)制的主體基礎(chǔ)

如圖1所示，在生態(tài)環(huán)境多元治理中，政府始終擔(dān)當(dāng)主導(dǎo)者角色，既需要指引與教育行政相對人養(yǎng)成生態(tài)環(huán)保的理念與共識，又需要承認(rèn)企業(yè)、公眾、社會組織等其他生態(tài)環(huán)境治理主體的角色定位，才能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)同合作和有效治理。生態(tài)環(huán)境承認(rèn)正義不僅是對長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化迫切性和重要性的一致認(rèn)同，也是長江經(jīng)濟(jì)帶各地方政府作為責(zé)任主體的價值基礎(chǔ)。生態(tài)環(huán)境承認(rèn)正義要求，政府作為國家意志執(zhí)行主體與公權(quán)力代理人，掌握雄厚的公共資源，必然要發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，積極履行政府的第五職能——生態(tài)環(huán)保職能，明確認(rèn)識自身生態(tài)環(huán)境保護(hù)者角色，協(xié)調(diào)各方主體參與生態(tài)環(huán)境治理，形成身份認(rèn)同，承認(rèn)和尊重其他主體的生態(tài)環(huán)境權(quán)利，依法引導(dǎo)與監(jiān)管其他主體生態(tài)環(huán)境義務(wù)的履行，完善長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)保問責(zé)機(jī)制。

2. 生態(tài)環(huán)境程序正義是長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)保問責(zé)機(jī)制的運(yùn)行保障

生態(tài)環(huán)境程序正義是“看得見的生態(tài)環(huán)境正義”，旨在要求政府構(gòu)建公平合理的生態(tài)環(huán)保問責(zé)機(jī)制，使企業(yè)、社會組織和公眾能以主人翁姿態(tài)參與生態(tài)環(huán)境治理。首先，生態(tài)環(huán)境程序正義要求政府在制定生態(tài)環(huán)保法規(guī)政策時要考慮其他主體的偏好與訴求，要遵循公開、公平、公正原則與公眾參與原則，為生態(tài)環(huán)境治理提供制度保障。其次，生態(tài)環(huán)境程序正義也要求長江經(jīng)濟(jì)帶各地方政府在生態(tài)環(huán)保執(zhí)法與行政司法時，既嚴(yán)格按實(shí)體法規(guī)定執(zhí)法，又嚴(yán)格依程序法辦事。真正做到生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法（見圖1），不僅實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境正義，而且以人們看得見的方式來實(shí)現(xiàn)，推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理的法治化進(jìn)程。

3. 生態(tài)環(huán)境分配正義是長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)保問責(zé)機(jī)制的目標(biāo)導(dǎo)向

亞里士多德（Aristotle）認(rèn)為分配正義就是對財(cái)富、榮譽(yù)與地位的公正分配，即給予每人應(yīng)得部分[11]。羅爾斯（John Rawls）是分配正義研究的集大成者[12]。筆者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境分配正義是將生態(tài)環(huán)境責(zé)任和生態(tài)環(huán)境利益平等而非平均地分配給不同區(qū)域和時代的每一社會主體，使之公平享有與合理利用生態(tài)環(huán)境資源。然而，生態(tài)環(huán)境治理問題涉及政府、企業(yè)、社會組織與公民切身利益，與地區(qū)財(cái)政收入、就業(yè)率等密切相關(guān)，分配正義要求長江經(jīng)濟(jì)帶各地方政府在生態(tài)環(huán)境收益分配中做到公平公正，以激發(fā)各地企業(yè)、公民與社會組織積極參與生態(tài)環(huán)境治理，在制度設(shè)計(jì)時兼顧弱勢群體利益，給予資金技術(shù)傾斜，從而達(dá)成生態(tài)環(huán)境資源配置和治理成果的全民共享機(jī)制以及生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控和責(zé)任的公平分擔(dān)機(jī)制（見圖1），這正是生態(tài)環(huán)保問責(zé)機(jī)制的利益基點(diǎn)與目標(biāo)導(dǎo)向。

（三）長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)保問責(zé)機(jī)制創(chuàng)新有助于實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境三維正義

1. 提供更好環(huán)境公共產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境承認(rèn)正義

自生態(tài)環(huán)境部成立以來，隨著中央督察組進(jìn)駐，各省市積極開展環(huán)境保護(hù)與生態(tài)修復(fù)工作，解決了一些突出的生態(tài)環(huán)境問題，改善了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。然而，長江經(jīng)濟(jì)帶上游水土流失，中下游生態(tài)功能退化，重化工企業(yè)對干、支流污染加大，生物多樣性銳減，生態(tài)環(huán)境承載力已近上限，離實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)保與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)還有較大差距。問責(zé)機(jī)制創(chuàng)新與長江經(jīng)濟(jì)帶各地方政府生態(tài)環(huán)保責(zé)任的落實(shí)直接決定了生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品的質(zhì)量，也促使長江經(jīng)濟(jì)帶各地方政府形成身份認(rèn)同，主動承擔(dān)生態(tài)環(huán)保責(zé)任，承認(rèn)和尊重其他主體生態(tài)環(huán)境權(quán)利，協(xié)同打造長江經(jīng)濟(jì)帶綠色生態(tài)廊道，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境承認(rèn)正義。

2. 共享生態(tài)環(huán)境信息實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境程序正義

長江經(jīng)濟(jì)帶各地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)機(jī)制創(chuàng)新，需要共享生態(tài)環(huán)境信息，實(shí)現(xiàn)省市之間、上中下游之間、東中西部之間的橫向互聯(lián)與縱向互通。在明晰長江經(jīng)濟(jì)帶各省市與各部門之間生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單前提下，統(tǒng)一規(guī)范指導(dǎo)與協(xié)商合作。完善的生態(tài)環(huán)保問責(zé)機(jī)制有利于整合信息、人員、物力、財(cái)力等問責(zé)資源，建構(gòu)生態(tài)環(huán)保問責(zé)共建共享協(xié)作機(jī)制，做到問責(zé)程序公正、公開、公平，形成強(qiáng)大問責(zé)合力，最大限度提高生態(tài)環(huán)保問責(zé)效力，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境程序正義。

3. 合理配置生態(tài)環(huán)境資源實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境分配正義

創(chuàng)新長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)保問責(zé)機(jī)制，可以防止碎片化治理，將長江全流域生態(tài)環(huán)境治理看作一個有機(jī)整體，從治理主體、目標(biāo)與政策工具等方面進(jìn)行整合，做到各省市有效主導(dǎo)和通力協(xié)作，達(dá)成整體性協(xié)作治理體系。在進(jìn)行生態(tài)環(huán)保立法與配置生態(tài)環(huán)境資源時，堅(jiān)持長江經(jīng)濟(jì)帶一盤棋，對不同機(jī)構(gòu)間、同一機(jī)構(gòu)內(nèi)部功能進(jìn)行整合[13]，監(jiān)督長江經(jīng)濟(jì)帶各地方政府生態(tài)環(huán)境治理與協(xié)作，實(shí)現(xiàn)跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，滿足人們共享美好山水的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境分配正義。

三 長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)保

問責(zé)機(jī)制問題檢視

長江經(jīng)濟(jì)帶地方政府生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單 由于論文篇幅限制以及省級地方政府在各層級地方政府中具有引領(lǐng)示范效應(yīng)與較強(qiáng)的代表性，本文主要梳理歸納了長江經(jīng)濟(jì)帶所轄11省市中省級層面的生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單。與問責(zé)機(jī)制雖已初步構(gòu)建，但還處在摸索完善過程中，在問責(zé)依據(jù)、問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)程序等方面凸顯以下五大短板。

（一）問責(zé)依據(jù)向著法制化邁進(jìn)但法制化尚顯不足

生態(tài)環(huán)境正義的實(shí)現(xiàn)有賴于制定生態(tài)環(huán)保良法及重塑生態(tài)環(huán)境法治內(nèi)涵。通過調(diào)研梳理，長江經(jīng)濟(jì)帶地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)依據(jù)主要包括：一是國家層面法律法規(guī)與政策文件，如《環(huán)境保護(hù)法》《長江保護(hù)法》《政府信息公開條例》《關(guān)于加強(qiáng)長江經(jīng)濟(jì)帶工業(yè)綠色發(fā)展的指導(dǎo)意見》等;二是區(qū)域?qū)用嬉?guī)章政策文件，如《長三角地區(qū)跨界環(huán)境污染事件應(yīng)急聯(lián)動工作方案》《長三角區(qū)域落實(shí)大氣污染防治行動計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》等;三是省（直轄市）層面規(guī)章政策文件，如《湖北長江大保護(hù)九大行動方案》《湖南省長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展負(fù)面清單實(shí)施細(xì)則》等;四是縣市政府層面具體化的政策文件等。在習(xí)近平“重慶講話”與“武漢座談”后，各地紛紛出臺了政策文件，以抓好中央環(huán)保督察反饋意見整改落實(shí)為契機(jī)進(jìn)行嚴(yán)厲問責(zé)。然而，長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)保問責(zé)依據(jù)規(guī)范化、法制化仍顯不夠。首先，從問責(zé)依據(jù)的數(shù)量上來看，絕大多數(shù)均為行政規(guī)范性文件，沒有上升到法律規(guī)范層面。其次，作為法律文件的問責(zé)依據(jù)，也存在立法規(guī)定過于原則、立法用語細(xì)化不足等弊端，在實(shí)踐中造成因行政裁量權(quán)過大而導(dǎo)致難以認(rèn)定或隨意認(rèn)定。如，根據(jù)2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第六章第68條

詳見《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（2014）第六十八條。規(guī)定，縣級以上生態(tài)環(huán)保主管部門和相關(guān)部門有“8+1”項(xiàng)違法行為（列舉了八項(xiàng)，再加上第九項(xiàng)兜底條款）之一時，對直接主管與責(zé)任人員給予相應(yīng)行政處分;造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或開除處分等，但規(guī)定對何種違法行為對應(yīng)何種處罰方式并未明確說明，難以實(shí)際操作。而作為長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的專門法與統(tǒng)一法——《長江保護(hù)法》還有待實(shí)施一段時間，大量生態(tài)環(huán)保問責(zé)制度是由各省市自行頒布，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)，問責(zé)立法尺度不統(tǒng)一，在責(zé)任形式、問責(zé)主體、對象、范圍、方式、程序和懲罰力度等方面都不盡相同，甚至差別巨大。而且，由于問責(zé)依據(jù)分散且粗線條，導(dǎo)致執(zhí)行中反差加大，各地在操作中有很大彈性空間，問責(zé)出現(xiàn)畸輕畸重、責(zé)任不公、剛性不足、各行其是等現(xiàn)象，極大程度地影響了長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)保問責(zé)機(jī)制的整體執(zhí)行效果。

（二）問責(zé)內(nèi)容呈現(xiàn)類型化但仍顯含混

長江經(jīng)濟(jì)帶地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)機(jī)制的啟動，需要一套科學(xué)、合理、可操作的生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單，否則無從問責(zé)。筆者通過調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，截至2019年，長江經(jīng)濟(jì)帶11?。ㄊ校┦〖墝用娴纳鷳B(tài)環(huán)保責(zé)任清單制度均已初步建構(gòu)，并呈現(xiàn)出類型化的樣態(tài)。借鑒學(xué)者對行政機(jī)關(guān)責(zé)任清單的分類[14]，筆者認(rèn)為，依據(jù)外部型態(tài)與內(nèi)部構(gòu)造，可以對長江經(jīng)濟(jì)帶11省市的生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單做如下的類型化劃分：

其一，從外部型態(tài)來看，長江經(jīng)濟(jì)帶地方政府的生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單涵括依附型、一體型和獨(dú)立型三種類型（見表1）。其中，依附型清單只對生態(tài)環(huán)保權(quán)力進(jìn)行說明，未列出具體責(zé)任事項(xiàng)，如浙江生態(tài)環(huán)保權(quán)責(zé)清單上說明“權(quán)、責(zé)清單都是政府各部門必須履行的法定職責(zé)，既是權(quán)力，也是責(zé)任”

浙江省生態(tài)環(huán)境廳權(quán)責(zé)清單. http：//www.zjzwfw.gov.cn/zjservice/matter/list/ showadmins.do？webId=1;一體型生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單和權(quán)力清單分列在同一表單中，責(zé)任部分所列內(nèi)容較為詳細(xì)，但未脫權(quán)力清單影響，其列出均是相關(guān)權(quán)力所對應(yīng)責(zé)任，實(shí)行這種清單的省份有5個，分別是上海、江西、安徽、貴州與云南;獨(dú)立型責(zé)任清單和權(quán)力清單完全單列，湖南和四川屬此類，湖南生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單不僅單列，而且涵蓋部門職責(zé)、與相關(guān)部門職責(zé)邊界、事中事后監(jiān)督制度與公共服務(wù)事項(xiàng)等四個板塊，每一板塊都對各責(zé)任事項(xiàng)進(jìn)行了細(xì)化

湖南省生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單由作者根據(jù)對生態(tài)環(huán)保部門工作人員的訪談，以及《湖南省環(huán)境保護(hù)工作規(guī)定》《湖南省重大環(huán)境問題（事件）責(zé)任追究辦法》《湖南省生態(tài)環(huán)境廳關(guān)于進(jìn)一步明確湖南省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作任務(wù)責(zé)任清單（試行）的通知》等文件進(jìn)行整理歸納而成。

其二，從內(nèi)部構(gòu)造來看，長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單有兩種類型四種細(xì)分結(jié)構(gòu)（見表2）。一是職責(zé)追責(zé)型清單，不僅規(guī)定生態(tài)環(huán)保職責(zé)內(nèi)容，還規(guī)定未依法履職時的追責(zé)事項(xiàng)等，此種清單內(nèi)容結(jié)構(gòu)比較統(tǒng)一，安徽、貴州與云南均采用職責(zé)追責(zé)四元結(jié)構(gòu)。二是單一職責(zé)型清單，即只列出生態(tài)環(huán)保職責(zé)內(nèi)容，單一職責(zé)型清單又細(xì)分為三元結(jié)構(gòu)（四川、上海）、四元結(jié)構(gòu)（湖南）、七元結(jié)構(gòu)（江西）等?？傮w來看，長江經(jīng)濟(jì)帶各省市生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單外部型態(tài)不同，內(nèi)部結(jié)構(gòu)也五花八門，存在權(quán)責(zé)梳理標(biāo)準(zhǔn)不一、清單結(jié)構(gòu)安排不一、清單發(fā)布主體和載體不一等問題，尤其是依附型與一體型責(zé)任清單，未對生態(tài)環(huán)境權(quán)力與責(zé)任進(jìn)行分開展示，容易混淆權(quán)責(zé)內(nèi)涵，導(dǎo)致地方政府逃避責(zé)任與懶政，不利于責(zé)任政府的打造，責(zé)任清單制有待在下一步實(shí)踐中驗(yàn)證與完善。

（三）問責(zé)主體多元化但合力不夠

新一輪黨政機(jī)構(gòu)改革后，問責(zé)主體權(quán)責(zé)相對明確化，生態(tài)環(huán)境部開展專項(xiàng)行動問責(zé)，中央生態(tài)環(huán)保督察組在長江經(jīng)濟(jì)帶固廢環(huán)境違法專項(xiàng)行動（2018）中對1507名責(zé)任人實(shí)施問責(zé)，生態(tài)環(huán)保總體上向著協(xié)同演進(jìn)方向前進(jìn)。但實(shí)際上，長江經(jīng)濟(jì)帶上中下游地區(qū)生態(tài)環(huán)保協(xié)同發(fā)展水平還極不平衡，下游區(qū)域協(xié)同合作相對要好。從長江經(jīng)濟(jì)帶全域來看，總體仍存在著行政壁壘林立、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不均衡、環(huán)境污染及生態(tài)破壞區(qū)域差異明顯、環(huán)保社會參與能力不均衡等制約因素[15]。而這些因素歸根結(jié)底來源于問責(zé)主體混亂且力量分散，未形成政府、企業(yè)、社會組織與公眾齊心協(xié)作局面。一方面，從外部問責(zé)之一的公眾問責(zé)來看，雖然隨著公民參與生態(tài)環(huán)境治理主動性和自發(fā)性增強(qiáng)，使得生態(tài)環(huán)保組織也逐漸壯大，但環(huán)保組織的合法性與獨(dú)立性還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，更談不上政府與市場、社會等外部問責(zé)主體形成協(xié)同合作機(jī)制了。

另一方面，單就長江經(jīng)濟(jì)帶各地方政府來說，同一系統(tǒng)內(nèi)縱向、橫向與斜向的協(xié)同也遠(yuǎn)未達(dá)成。由于長江經(jīng)濟(jì)帶東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)明顯落差，加上各省市差異明顯，生態(tài)環(huán)保訴求不一，競爭大于合作，部分問責(zé)主體受經(jīng)濟(jì)利益最大化目標(biāo)的驅(qū)使，往往不公開甚至故意隱藏生態(tài)環(huán)境信息，給整合長江經(jīng)濟(jì)帶問責(zé)力量帶來難度，導(dǎo)致問責(zé)力量分散，存在“各吹各號，各唱各調(diào)”弊端，引發(fā)生態(tài)環(huán)保問責(zé)要么“九龍治水”式多頭問責(zé)、要么“互相踢皮球”式問責(zé)不為等混亂局面，造成生態(tài)環(huán)保問責(zé)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，不利于長江全流域的經(jīng)濟(jì)利益、生態(tài)環(huán)境效益與社會效益的保護(hù)。

（四）問責(zé)對象依然不明朗

不可否認(rèn)，作為行政管理單元的地方政府仍是長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)鍵主體。然而，各?。ㄊ校┰诘乩砦恢?、環(huán)境承載力和環(huán)境污染輸入輸出等方面都不盡相同，導(dǎo)致問責(zé)機(jī)制存在三個主要缺陷：一是標(biāo)準(zhǔn)不一，長江經(jīng)濟(jì)帶各地在生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃和生態(tài)環(huán)境目標(biāo)制定上太過偏重個性化、差異化，上中下游地區(qū)相應(yīng)地形成了對長江水環(huán)境治理的低中高等多重標(biāo)準(zhǔn)，上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和地方政府生態(tài)環(huán)保責(zé)任均低于中下游地區(qū)和政府[16]。另外，長江經(jīng)濟(jì)帶各地在面對跨界生態(tài)環(huán)境污染問題時不對接，甚至產(chǎn)生矛盾與沖突。二是對象不清晰。由于相關(guān)法律法規(guī)或長江經(jīng)濟(jì)帶各?。ㄊ校┱?guī)章通常并未明確規(guī)定生態(tài)環(huán)保問責(zé)的具體對象，因而在長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)保問責(zé)實(shí)踐中，要么忽視對直接責(zé)任人員的法律問責(zé)與行政問責(zé)，要么止步于對環(huán)保工作人員的直接問責(zé)，而忽視了生態(tài)環(huán)保督察制度下對“黨政同責(zé)”一把手責(zé)任的追究，這兩種傾向都不利于問責(zé)機(jī)制的完善。三是范圍狹窄。一方面，長江經(jīng)濟(jì)帶各省市分屬不同行政區(qū)域，無行政隸屬關(guān)系，執(zhí)行屬地管理模式，各省市在生態(tài)環(huán)境治理問責(zé)上，存在“事不關(guān)己、高高掛起”的近視心態(tài)，只顧當(dāng)?shù)乩媾c眼前利益，罔顧跨域生態(tài)環(huán)境問題和跨域協(xié)同問責(zé)，沒有全局觀與長遠(yuǎn)觀，“各管各事、各問各責(zé)”比比皆是。加上缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)破壞與環(huán)境污染轉(zhuǎn)移問題得不到有效解決，導(dǎo)致“上游污染、下游受災(zāi)”，不利于各省市生態(tài)環(huán)保合作。另一方面，長江經(jīng)濟(jì)帶各省市內(nèi)，生態(tài)環(huán)保問責(zé)內(nèi)容局限于各地開展專項(xiàng)行動，例如湖北省2016年組織九個生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)執(zhí)法等，通過運(yùn)動式檢查，共問責(zé)57人，雖起到了督促本地政府承擔(dān)生態(tài)環(huán)保責(zé)任的作用，但因問責(zé)范圍局限于專項(xiàng)行動，問責(zé)不廣泛，未形成整體性常規(guī)問責(zé)機(jī)制，難以發(fā)揮長期穩(wěn)定的威懾監(jiān)督作用[17]。

（五）問責(zé)程序不規(guī)范

首先，問責(zé)方式單一，未形成整體體系。長江經(jīng)濟(jì)帶地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)主要限于行政處分，且未規(guī)定具體裁量標(biāo)準(zhǔn)與問責(zé)情形，不具有足夠“震懾力”。在復(fù)雜情境下，問責(zé)方式單一使得實(shí)際責(zé)任得不到追究和落實(shí)，政府公信力降低。例如，洞庭湖黑楊治理案例

詳見湖南省第四屆公共管理案例大賽獲獎案例集案例《洞庭湖黑楊從引進(jìn)到清零的“楊癲瘋”之殤——敢問長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理路在何方》，2018。表明，如若生態(tài)環(huán)境破壞追溯到當(dāng)初不顧生態(tài)效益只追求短期經(jīng)濟(jì)效益發(fā)展的行政決策上，實(shí)行責(zé)任倒查制度進(jìn)行問責(zé)，至少可以警醒今后應(yīng)明確在問題發(fā)生后追究決策責(zé)任，發(fā)揮問責(zé)倒逼機(jī)制的威懾力，從而在問責(zé)同時提高地方政府的科學(xué)決策能力。其次，問責(zé)啟動程序不規(guī)范，缺乏依申請啟動方式。在問責(zé)機(jī)制設(shè)計(jì)時，對公眾問責(zé)、媒體網(wǎng)絡(luò)問責(zé)與其他社會組織問責(zé)等外部問責(zé)主體是否可以啟動問責(zé)建議程序，以及如何啟動該程序，均未在立法中加以規(guī)定，啟動程序缺乏可操作性，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中罕見依申請啟動問責(zé)的相關(guān)案例。再次，問責(zé)執(zhí)行程序難以落實(shí)，既沒有對長江經(jīng)濟(jì)帶各地方政府內(nèi)部問責(zé)行為應(yīng)遵循的方式、步驟、順序與時限的具體規(guī)定與落實(shí)，也未明確外部有權(quán)問責(zé)，如權(quán)力機(jī)關(guān)問責(zé)、監(jiān)察機(jī)關(guān)問責(zé)、司法機(jī)關(guān)問責(zé)等執(zhí)行程序。最后，問責(zé)救濟(jì)程序則根本未提上議事日程。對問責(zé)對象的權(quán)利救濟(jì)未引起重視，主要以行政系統(tǒng)內(nèi)部救濟(jì)為主，在實(shí)踐中幾乎沒有問責(zé)對象啟用過救濟(jì)程序，更缺少通過司法救濟(jì)等方式維護(hù)問責(zé)對象合法權(quán)益等救濟(jì)監(jiān)督程序的實(shí)施。

四 立足生態(tài)環(huán)境正義、創(chuàng)新長江經(jīng)濟(jì)

帶生態(tài)環(huán)保問責(zé)機(jī)制的建議

（一）問責(zé)依據(jù)法制化

第一，應(yīng)當(dāng)采用實(shí)體與程序并重立法模式。完善長江經(jīng)濟(jì)帶地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)依據(jù)，既注重從實(shí)體層面對地方政府生態(tài)環(huán)保權(quán)力進(jìn)行法律規(guī)制，又強(qiáng)調(diào)問責(zé)過程中“程序正義”的基本理念?？煽紤]在新制定與實(shí)施不久的《長江保護(hù)法》里完善包括“總則”“第八章法律責(zé)任”

《中華人民共和國長江保護(hù)法》第八十三條至第九十四條為法律責(zé)任的規(guī)定，主要包括行政責(zé)任、民事侵權(quán)責(zé)任與刑事責(zé)任等。中有關(guān)問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)范圍、問責(zé)方式、問責(zé)程序、責(zé)任體系、問責(zé)救濟(jì)和附則等在內(nèi)的基本構(gòu)架。

第二，遵循法制統(tǒng)一原則完善問責(zé)依據(jù)。由于長江經(jīng)濟(jì)帶涉及不同區(qū)域、不同地區(qū)、不同省市、不同流域，因此在創(chuàng)新地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)機(jī)制時，要特別遵循法制統(tǒng)一的原則，注重各地方政府的生態(tài)環(huán)保統(tǒng)籌協(xié)調(diào)責(zé)任的履責(zé)監(jiān)管與問責(zé)。具體而言，在問責(zé)依據(jù)法制化過程中，要配合跟進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)，這是生態(tài)環(huán)境分配正義的應(yīng)有之義。長江經(jīng)濟(jì)帶各地方政府應(yīng)該構(gòu)建生態(tài)環(huán)?？缬蚪y(tǒng)籌協(xié)同機(jī)制，嚴(yán)厲懲治只顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展卻造成長江經(jīng)濟(jì)帶近期環(huán)境污染與遠(yuǎn)期生態(tài)破壞的地方政府，責(zé)令其停止對生態(tài)環(huán)境的侵害并做好生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)工作;合理補(bǔ)償為生態(tài)環(huán)保做出重大貢獻(xiàn)而自我利益受損的地區(qū)與主體。公平的利益共享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，對長江經(jīng)濟(jì)帶各地方政府生態(tài)環(huán)保責(zé)任分配及責(zé)任追究有著重要作用。

（二）問責(zé)內(nèi)容明晰化

首先，推進(jìn)生態(tài)環(huán)保清單制度規(guī)范化。一方面在實(shí)踐中總結(jié)獨(dú)立型、職責(zé)追責(zé)型生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單的經(jīng)驗(yàn)做法，秉持長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略規(guī)劃、生態(tài)文明建設(shè)及生態(tài)環(huán)境正義理念，在生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單里，不僅很好地體現(xiàn)已上升到法律法規(guī)層面的長江經(jīng)濟(jì)帶各地方政府應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)保責(zé)任，而且也要體現(xiàn)從滿足人們追求美好環(huán)境、追求生態(tài)環(huán)境正義需求出發(fā)的雖未上升到法律層面但卻是地方政府應(yīng)該積極承擔(dān)的作為義務(wù)與生態(tài)環(huán)保責(zé)任。另一方面，完善前述地方政府的“確權(quán)、立法、監(jiān)管、協(xié)調(diào)”的生態(tài)環(huán)保責(zé)任，并根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況將四項(xiàng)職能責(zé)任逐一具體化。更進(jìn)一步，不僅在長江經(jīng)濟(jì)帶11省（市）各自生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單里有四項(xiàng)責(zé)任的全面體現(xiàn)，而且可以考慮在《長江經(jīng)濟(jì)帶“十四五”發(fā)展規(guī)劃》里明確包含四項(xiàng)責(zé)任，尤其是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)責(zé)任的生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單等具體內(nèi)容，或者由統(tǒng)管與領(lǐng)導(dǎo)長江全流域生態(tài)環(huán)境治理機(jī)構(gòu)特別制定《長江經(jīng)濟(jì)帶地方政府生態(tài)環(huán)保協(xié)作責(zé)任清單》等。

其次，建立生態(tài)環(huán)境“三線一單”硬約束機(jī)制。長江經(jīng)濟(jì)帶是生態(tài)環(huán)境部部署的首批“三線一單”編制區(qū)域。應(yīng)在生態(tài)環(huán)境正義理論指導(dǎo)下，完善地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)依據(jù)，各省市應(yīng)針對實(shí)際，科學(xué)編制與用好“三線”（生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線）和“一單”（生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單）的硬約束，擴(kuò)大長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單適用范圍，明確部門職責(zé)、職責(zé)邊界與生態(tài)環(huán)保權(quán)責(zé)清單的編制依據(jù)，加強(qiáng)清單制定統(tǒng)一規(guī)范，部門職責(zé)對應(yīng)權(quán)力事項(xiàng)、公共服務(wù)事項(xiàng)、事中事后監(jiān)管、職責(zé)行使流程圖、追責(zé)情形和追責(zé)依據(jù)等。問責(zé)清單除了包括一般考核內(nèi)容之外，還可根據(jù)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展特點(diǎn)制定跨流域考核內(nèi)容，例如與其他地方政府的環(huán)保工作協(xié)同程度、與外部問責(zé)主體（企業(yè)、公眾等）的協(xié)同度、生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施效果、綠色生態(tài)走廊完整性、連通性建設(shè)與保護(hù)力度等，通過協(xié)同問責(zé)清單促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶各地方政府生態(tài)環(huán)保責(zé)任的全面落實(shí)。

最后，明確生態(tài)環(huán)保問責(zé)的關(guān)鍵“三問”。在問責(zé)機(jī)制的問責(zé)內(nèi)容中，第一，要問治理主體是否形成以長江經(jīng)濟(jì)帶各省市縣政府為主導(dǎo)、各省市企業(yè)為主體、各生態(tài)環(huán)保社會組織與全體公眾積極參與的多元主體協(xié)同治理體系，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的公正分配。第二，要問治理目標(biāo)是否做到了四個統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展：即統(tǒng)籌當(dāng)代長江經(jīng)濟(jì)帶流域資源協(xié)調(diào)開發(fā)與未來生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展;統(tǒng)籌長江經(jīng)濟(jì)帶地表和地下水、水量和水質(zhì)、生活生產(chǎn)和生態(tài)用水等水管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn);統(tǒng)籌長江經(jīng)濟(jì)帶防洪、灌溉、供水、發(fā)電及生態(tài)等多功能優(yōu)化發(fā)展;統(tǒng)籌水土資源、經(jīng)濟(jì)社會與山水林田湖草沙生態(tài)環(huán)境的有機(jī)協(xié)調(diào)發(fā)展等。第三，要問治理政策工具是否注意政府規(guī)制型工具、市場調(diào)控型工具、社會參與型工具與多元協(xié)同型工具的恰當(dāng)組合運(yùn)用。只有做到了這關(guān)鍵三問，長江經(jīng)濟(jì)帶各地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)才能問中要害，真正發(fā)揮問責(zé)機(jī)制的積極作用。

（三）問責(zé)主體協(xié)同化

其一，問責(zé)主體多元化是協(xié)同化的前提。長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)保問責(zé)機(jī)制的創(chuàng)新不能單單依賴政府內(nèi)部問責(zé)主體的有權(quán)問責(zé)，還要重視國家權(quán)力機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等外部問責(zé)主體的有權(quán)問責(zé)，更要重視企業(yè)、公眾、社會組織、新聞媒體等外部問責(zé)主體對生態(tài)環(huán)保問責(zé)的積極參與。只有適應(yīng)生態(tài)環(huán)境治理主體多元合作的趨勢，在處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)的問責(zé)主體上也堅(jiān)持多元化走向，才可能從容應(yīng)對長江經(jīng)濟(jì)帶全流域生態(tài)環(huán)境治理這一極具復(fù)雜性與不確定性治理難題帶來的巨大挑戰(zhàn)。

其二，問責(zé)主體協(xié)同化的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)作。眾人拾柴火焰高，實(shí)現(xiàn)了問責(zé)主體多元化，確實(shí)可以增加以多元問責(zé)提升長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)保治理效果的可能，但基于“搭便車”與“三個和尚沒水喝”的哲理，這種可能要變成現(xiàn)實(shí)，還需要從多元化走向協(xié)同化，以便從問責(zé)主體形式上的多元走上實(shí)質(zhì)上的多元。因此，可以考慮從以下方面推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)保問責(zé)機(jī)制多元主體的協(xié)同：一是強(qiáng)化協(xié)同問責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制建設(shè)，可以考慮借鑒歷史上長江治理機(jī)構(gòu)——長江委員會的設(shè)置經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合目前中央生態(tài)環(huán)保督察機(jī)構(gòu)的設(shè)置分布，設(shè)立長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)保問責(zé)委員會（負(fù)責(zé)日常問責(zé)），作為長江全流域地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)事務(wù)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，對黨中央與國家生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)，與中央生態(tài)環(huán)保督察組（負(fù)責(zé)專項(xiàng)問責(zé)）形成協(xié)同配合、分工合作的工作關(guān)系，問責(zé)委員會獨(dú)立于長江經(jīng)濟(jì)帶各省市地方政府，負(fù)責(zé)問責(zé)指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)責(zé)任。二是建構(gòu)有效的問責(zé)協(xié)同機(jī)制?；谏鷳B(tài)環(huán)境正義視角，長江經(jīng)濟(jì)帶地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)協(xié)同機(jī)制體現(xiàn)了跨要素、跨區(qū)域、跨部門與跨主體等特征，可以考慮在上中下游三個地區(qū)成立三個問責(zé)小組，問責(zé)小組隸屬于上述問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)——長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)保問責(zé)委員會，并對其負(fù)責(zé)，日常實(shí)現(xiàn)小組內(nèi)的相互問責(zé)、相互監(jiān)督、相互協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌安排，形成有效的常態(tài)化問責(zé)協(xié)同機(jī)制。三是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一問責(zé)追責(zé)與建構(gòu)暢通的問責(zé)回應(yīng)機(jī)制。即問責(zé)對象對問責(zé)過程中社會公眾的質(zhì)詢做出及時有效的回應(yīng)，快速有效反饋生態(tài)環(huán)保問責(zé)，提升長江經(jīng)濟(jì)帶地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)的回應(yīng)能力與公信力。

（四）問責(zé)對象合理化

一是夯實(shí)問責(zé)對象合理化的社會基礎(chǔ)，即提升公眾問責(zé)參與意愿與能力，擴(kuò)大問責(zé)范圍。充分利用長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)位優(yōu)勢，如城市化與城鎮(zhèn)化水平高、人口密度高、公眾生活水平高與生態(tài)環(huán)保意識較強(qiáng)等優(yōu)勢，可以將公眾納入問責(zé)主體，建立健全長江經(jīng)濟(jì)帶地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)的公眾參與機(jī)制，充分保障社會公眾的生態(tài)環(huán)境知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提升公眾對地方政府生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任的外部監(jiān)督與約束，擴(kuò)大問責(zé)范圍，這是問責(zé)對象合理化的前提條件。

二是合理界定問責(zé)對象。長江經(jīng)濟(jì)帶地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)的對象不僅包括地方政府、行政機(jī)關(guān)等地方行政主體，而且要包括地方政府首長、行政機(jī)關(guān)一把手、具體工作人員等，并在法律法規(guī)與生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單里對行政主體、行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和普通公職人員的生態(tài)環(huán)保責(zé)任進(jìn)行明確劃分。行政首長負(fù)責(zé)制的內(nèi)涵和中央生態(tài)環(huán)保督察黨政同責(zé)制度使得行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或部門首長在發(fā)生生態(tài)環(huán)境事件時必然首先成為被問責(zé)對象。同時，地方政府及其公職人員，尤其是生態(tài)環(huán)保工作人員在日常工作過程中積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該既是問責(zé)對象，也是問責(zé)過程的主動參與者，要充分發(fā)揮所長，主動參與問責(zé)指標(biāo)制定，并自覺規(guī)范自身生態(tài)環(huán)保問責(zé)行為。

（五）問責(zé)程序法治化

首先，問責(zé)方式規(guī)范化。長江經(jīng)濟(jì)帶地方政府問責(zé)方式的選擇應(yīng)當(dāng)突出其對地方政府官員糾偏糾錯的作用，以從根本上促成生態(tài)環(huán)保工作人員“綠水青山就是金山銀山”，以及促進(jìn)生態(tài)環(huán)境正義的工作理念。因此，問責(zé)方式的選擇要以其任職資格為限，并隨著問責(zé)程度不同而有所區(qū)別，具體包括道歉、引咎辭職、責(zé)令辭職及免職等形式。而且問責(zé)方式的選擇要根據(jù)引發(fā)問責(zé)的事件而選擇，具體包括所涉官員過錯大小、造成的損失，以及影響程度、主觀過錯與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系等要件。

其次，強(qiáng)化終身問責(zé)的硬約束。健全問責(zé)程序需要推進(jìn)倒查問責(zé)制、糾錯問責(zé)制、終身問責(zé)制等問責(zé)制度建設(shè)。這些問責(zé)制能針對不良后果開展問責(zé)和糾錯，有利于實(shí)現(xiàn)決策常態(tài)化、制度化、科學(xué)化。如生態(tài)環(huán)境部組織的長江經(jīng)濟(jì)帶“清廢行動2018”實(shí)行“終身問責(zé)制”，對與查處生態(tài)環(huán)境問題相關(guān)的地方政府和部門責(zé)任人員，無論是否在職，一問到底，壓實(shí)了政府主體責(zé)任，這種問責(zé)制亦能讓公眾、企業(yè)與社會組織參與監(jiān)督，有助于加速地方政府生態(tài)環(huán)保責(zé)任的落實(shí)，保障問責(zé)的剛性效果。

最后，問責(zé)程序制度化。將長江經(jīng)濟(jì)帶地方政府環(huán)保問責(zé)程序細(xì)化為啟動程序、執(zhí)行程序與救濟(jì)程序，提高其可操作性。一是健全問責(zé)啟動程序，除完善依職權(quán)啟動有權(quán)問責(zé)之外，也完善外部問責(zé)主體按照法定條件、通過合法途徑向作出問責(zé)決定的國家機(jī)關(guān)提出相關(guān)的生態(tài)環(huán)保問責(zé)建議，并在法律法規(guī)與政策文件中規(guī)定啟動生態(tài)環(huán)保問責(zé)的具體手段與方式等。二是落實(shí)問責(zé)執(zhí)行程序，既根據(jù)行政程序的表明身份制度與告知制度，向問責(zé)對象出示執(zhí)行依據(jù)，告知問責(zé)對象的救濟(jì)權(quán)利、可供選擇的救濟(jì)途徑及時效期限等事項(xiàng)，又嚴(yán)格落實(shí)問責(zé)決定，對問責(zé)對象的行為實(shí)行長效監(jiān)督。三是重視問責(zé)救濟(jì)程序。筆者認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)對長江經(jīng)濟(jì)帶各地方政府生態(tài)環(huán)保的嚴(yán)問責(zé)固然非常重要，但是在中國特色社會主義法治體系建設(shè)中，也要加強(qiáng)依法問責(zé)與問責(zé)法治化。如，明確申訴、復(fù)核救濟(jì)程序相關(guān)規(guī)定，增強(qiáng)其有效性;擴(kuò)大行政復(fù)議范圍，將行政復(fù)議作為問責(zé)對象的一種救濟(jì)途徑;同時，還可將提起行政訴訟方式作為問責(zé)對象的司法救濟(jì)途徑，真正做到“該擔(dān)責(zé)時必追究，該問責(zé)時合法問”，強(qiáng)化地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)機(jī)制的法治保障。

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