明清督撫制度的特點(diǎn)與作用

屈超立

【關(guān)鍵詞】明清 督撫 地方監(jiān)察 權(quán)力制衡 【中圖分類號(hào)】D691 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

在中國古代地方監(jiān)察制度史上，明清督撫制度有著極為重要的地位。督撫監(jiān)察權(quán)行使的規(guī)范性以及督撫監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督與制約的嚴(yán)密，對(duì)保持地方穩(wěn)定、維護(hù)中央集權(quán)制度發(fā)揮了重要作用。

督撫制度的形成和演進(jìn)

明太祖吸取歷朝治亂經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，非常重視監(jiān)察制度的作用。洪武九年（1376年）廢除明初沿用元代的權(quán)力過大且對(duì)中央集權(quán)造成威脅的行中書省，借鑒宋朝的路級(jí)行政機(jī)構(gòu)分權(quán)并立的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，將各省的行政機(jī)構(gòu)一分為三。設(shè)承宣布政使司管民政財(cái)政，設(shè)都指揮使司管軍政，設(shè)提刑按察使司管司法和監(jiān)察。三司并存，不相統(tǒng)屬，獨(dú)立行使各自權(quán)力，相互制衡。以加強(qiáng)中央對(duì)地方的控制。凡省內(nèi)重大事務(wù)則須由三司共同議定，經(jīng)朝廷批準(zhǔn)后加以執(zhí)行，這與宋代的地方最高政府無單一行政長官，設(shè)置安撫使司（帥司）、轉(zhuǎn)運(yùn)使司（漕司）、提點(diǎn)刑獄使司（憲司）、提舉常平使司（倉司），四司分立、各負(fù)其責(zé)、互監(jiān)互察的機(jī)構(gòu)設(shè)置頗為相近。不同之處在于將宋代地方最高監(jiān)察權(quán)由漕司、倉司、憲司三司分領(lǐng)改為由提刑按察使行使，地方監(jiān)察權(quán)更為集中和獨(dú)立，強(qiáng)化了地方監(jiān)察權(quán)。但省級(jí)三司之間互不統(tǒng)屬，遇有重大事務(wù)，各司之間協(xié)調(diào)不易，難以決斷，影響施政效率。為了解決這一問題，總督巡撫制度遂逐漸產(chǎn)生。

巡撫制度在洪武、建文年間已經(jīng)開始萌芽。永樂十九年（1421年），朝廷派遣尚書蹇義等八人分巡各省，標(biāo)志著明代巡撫制度開始形成。宣德五年各省巡撫制度基本確立。景泰四年，巡撫加都察院副都御史或僉都御史等銜成為定制，以行使監(jiān)察職能，故其權(quán)力以“舉劾最重”。楊繼宗以僉都御史巡撫云南，“劾罷不職者八人”。廣西巡撫李實(shí)劾奏僉事黃潤玉“不諳刑律”，黃被左遷知縣。大同巡撫韓雍“劾總兵、參將貪財(cái)、弛備，皆逮于法”。

正統(tǒng)年間，因涉及跨省的動(dòng)亂時(shí)有出現(xiàn)，而各省巡撫往往“不能振聯(lián)屬之策，興討罪之師?！庇谑?，出現(xiàn)處理軍務(wù)的總督之設(shè)。其后總督權(quán)力逐漸涉及行政事務(wù)，掌控地方軍政。至正德、嘉靖年間，總督在各地先后設(shè)置。由于總督帶都察院都御史或副都御史銜，是朝廷監(jiān)察官，“督撫帶風(fēng)憲之銜，不獨(dú)地方利弊可言，即朝廷大政無不可入告”。萬歷中，晉撫魏允貞、淮撫李三才“皆極論天下事，讀其奏疏，即科道亦不多見”?？偠脚c巡撫的關(guān)系上，巡撫受總督節(jié)制卻不隸屬于總督。督撫既屬地方的監(jiān)察系統(tǒng)，又掌控地方軍政事務(wù)，“統(tǒng)治兵民，刺舉司道，一方治亂，蓋所攸系”。對(duì)于明代政治產(chǎn)生了重要影響。但是督撫既無佐貳官、又無衙門內(nèi)部的組織機(jī)構(gòu)，在組織上尚不是省級(jí)最高行政長官，這是統(tǒng)治者在政治制度建設(shè)上的精心設(shè)計(jì)，以防范地方權(quán)力的擴(kuò)張。

清初地方監(jiān)察基本沿襲明朝制度，督撫在清代已經(jīng)成為地方最高軍政長官。清朝規(guī)定，總督例兼都察院右都御史銜，總督為正二品官，加右都御史銜升格為從一品；巡撫例兼都察院右副都御史銜。巡撫為從二品，加右副督御史升格為正二品?？偠焦茌犚皇』蚨寥〉男姓?，“綜治軍民，統(tǒng)轄文武，考核官吏，修傷封疆”。巡撫總管一省地方政務(wù)，“掌宣布德意，撫安齊民，修明政刑，興革利弊，考核官吏，會(huì)總督以詔廢置。標(biāo)下有參將、游擊等官。其三年大比充監(jiān)臨官，武科充主試官，督、撫同?！睙o總督省份，則由巡撫代行總督職權(quán)?？偠胶脱矒嵊捎诩鎽椼?，屬于中央監(jiān)察系統(tǒng)的一部分，有權(quán)監(jiān)察和考核地方各級(jí)官員，“以整飭官方為己任，遇有不肖屬員劣跡昭著，一經(jīng)訪聞，即當(dāng)隨時(shí)參劾”。在明朝地方監(jiān)察方面起了重要作用的御史巡按制度只是在順治時(shí)期實(shí)行了十四年，順治末年即被廢止。巡按制停罷以后，督撫對(duì)地方的監(jiān)察權(quán)進(jìn)一步加強(qiáng)。其后雖然在康熙、雍正、乾隆年間巡按制度曾經(jīng)幾度廢置，但其作用已經(jīng)不及明代顯赫，仁宗嘉靖以后，巡按制度再?zèng)]有設(shè)置。督撫身為封疆大吏，但督撫衙門的正式官員只有總督或巡撫一人。這樣一種體制設(shè)計(jì)也意味著督撫雖然號(hào)稱對(duì)地方事務(wù)無所不統(tǒng)，然而實(shí)際并不處理具體事務(wù)，地方具體事務(wù)則由布按二司執(zhí)行。在清朝前期，督撫任期也較短，一般只有二、三年或三、四年。這些措施限制了督撫形成地方利益集團(tuán)抗衡朝廷的可能性。

督撫制度的特點(diǎn)

一是統(tǒng)治者對(duì)督撫監(jiān)察體制的高度重視。明清統(tǒng)治者對(duì)督撫制度給予了高度重視，在制度上賦予督撫很大的權(quán)力，雍正朝《大清會(huì)典》規(guī)定，“督撫之設(shè)，統(tǒng)治文武，董理庶職，糾察考核，其專任也?！鼻∈暌?guī)定“督撫總制百官，布按二司皆其屬吏”。中國古代作為官僚制的行政國，官僚系統(tǒng)上等級(jí)森嚴(yán)，上官對(duì)屬吏有很大的權(quán)威。清代總督和巡撫作為地方最高行政首長，同時(shí)兼銜憲職?？偠揭詮囊黄返亩疾煸河叶接返墓巽?，巡撫以右副督御史的官銜，長駐各省對(duì)地方政府進(jìn)行監(jiān)察，這高過歷史上任何一個(gè)時(shí)代地方監(jiān)察官的品秩地位，在地方有極高的權(quán)威。督撫監(jiān)察司道，司道監(jiān)察府州縣，總督、巡撫又互監(jiān)互察，各級(jí)地方官吏都受到嚴(yán)密的監(jiān)察。正是統(tǒng)治者的高度重視，督撫制度才能夠在地方監(jiān)察中發(fā)揮積極作用。

二是督撫在處理地方事務(wù)中隨事監(jiān)督。督撫作為地方最高行政首長的身份坐鎮(zhèn)地方，總督有“綜治軍民，統(tǒng)轄文武，考核官吏，修傷封疆”之權(quán)。巡撫是總管一省地方政務(wù)的長官，“掌宣布德意，撫安齊民，修明政刑，興革利弊，考核官?！逼渎殭?quán)涉及到地方政務(wù)的各個(gè)方面。督撫在對(duì)地方政務(wù)的處理中進(jìn)行監(jiān)督，更加有利于提高監(jiān)察地方的效力。

三是督撫權(quán)力受到制度的制衡。從制度的表面來看，督撫行政權(quán)和監(jiān)察權(quán)合一，容易造成地方長官權(quán)力壟斷，與中央集權(quán)產(chǎn)生矛盾，不利于中央和地方關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展。但是需要著重注意的是，盡管督撫在制度上擁有地方最高行政權(quán)，但督撫權(quán)力的實(shí)際運(yùn)行過程中，以下兩點(diǎn)大大地削弱了其影響力。第一，地方重大事務(wù)的處理，最后的決定權(quán)不在督撫，而在朝廷和皇帝，督撫的權(quán)力是有限的。第二，督撫作為地方最高長官，但是督撫并無佐貳官，具體政務(wù)是由布按二司按照制度的規(guī)定處理，督撫并不插手。所以其地方事務(wù)的處置權(quán)受到很大限制，防止了督撫權(quán)力的過分集中。