區(qū)域均衡發(fā)展下的遷移自由：展望中國(guó)未來(lái)的戶籍改革

黃文潔

摘要：長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍制度導(dǎo)致了人口流動(dòng)受限、資源分配不公、社會(huì)不同利益群體間矛盾激化等問(wèn)題。伴隨中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，戶籍制度改革越發(fā)受到政府的重視，十四五規(guī)劃綱要明確提出了深化戶籍制度改革、加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的要求。但是戶籍改革的深入推進(jìn)卻受到路徑依賴與部分戶籍福利高排他性的雙重制約。本文從利益視角出發(fā)，在回顧中國(guó)戶籍制度改革歷史和北京、天津、石家莊三城最新落戶政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合2017年的部分一手調(diào)研數(shù)據(jù)，通過(guò)對(duì)比不同層級(jí)城市落戶條件和戶籍人口與非戶籍人口在福利享有上的差異，探討中國(guó)戶籍制度利益擴(kuò)散式改革面臨的阻礙和未來(lái)的改革方向。

關(guān)鍵詞：戶籍制度；戶籍福利；利益沖突；區(qū)域平權(quán)

中圖分類號(hào)：D631.42文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2021）09-0103-05

一、中國(guó)戶籍制度改革歷程

中國(guó)現(xiàn)代戶籍管理制度的建立可以追溯到1951年，《城市戶口管理暫行條例》的頒布標(biāo)志著中國(guó)城市戶口管理制度的建立。隨后1958年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》作為中國(guó)第一個(gè)全國(guó)性戶口管理法規(guī)，以法律形式對(duì)農(nóng)村戶口遷往城市的行為作出了規(guī)定，標(biāo)志著政府開(kāi)始對(duì)城市落戶進(jìn)行限制，城鄉(xiāng)二元戶籍制度開(kāi)始形成。

二元戶籍制是把戶口分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，分開(kāi)進(jìn)行住戶和人口管理的制度，它包括多項(xiàng)具體內(nèi)容，其中，掌握和控制住戶地區(qū)遷移是這一制度長(zhǎng)期以來(lái)最重要的內(nèi)容[1]。但隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，中國(guó)戶籍制度改革一度以“促進(jìn)農(nóng)村人口在城市落戶”為主要方向。1980年中共中央75號(hào)文件首次承認(rèn)人口流動(dòng)的合法性，打破近30年的人口流動(dòng)禁制。2010年，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》提出逐步在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度[2]。2021年，“十四五”規(guī)劃綱要提出全面取消城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下的城市落戶限制，完善城區(qū)常住人口500萬(wàn)以上的超大特大城市積分落戶政策，精簡(jiǎn)積分項(xiàng)目，我國(guó)戶籍制度改革朝著探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口在城鎮(zhèn)落戶的方向不斷深化發(fā)展。

然而，推動(dòng)農(nóng)業(yè)人口在城鎮(zhèn)落戶并不容易，雖然早在1994年，政府就嘗試通過(guò)改變戶口劃分、創(chuàng)新戶口管理來(lái)消除戶籍的“二元結(jié)構(gòu)”，但現(xiàn)有制度依舊帶有明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)色彩，地方進(jìn)行戶籍改革的探索并不順利。例如1995年深圳在寶安、龍崗兩區(qū)實(shí)施購(gòu)房落戶政策，2003年取消了此政策；2008年，珠海市暫停了一切形式（“購(gòu)房落戶”，夫妻、父母、子女投靠落戶，大中專畢業(yè)生落戶等）的戶口遷入；寧波市奉化區(qū)于2000年依據(jù)“農(nóng)村人口城市化，外來(lái)人口本地化”方針推行戶籍新政，但僅在1年后就增加了購(gòu)房面積、最低學(xué)歷等附件條件，寧波市公安局在寧波推行“奉化經(jīng)驗(yàn)”的計(jì)劃也已經(jīng)終止；曾進(jìn)行徹底戶籍改革的鄭州、石家莊也叫停了相關(guān)政策。戶籍制度改革終止的重要原因之一是在中國(guó)戶籍附加物及各種福利和權(quán)力為有限資源的前提下，放寬落戶導(dǎo)致的人口暴增使戶籍改革城市不堪重負(fù)，要實(shí)現(xiàn)中國(guó)戶籍改革的長(zhǎng)期目標(biāo)，就必須分析我國(guó)戶籍制度路徑依賴形成的原因，通過(guò)縮小區(qū)域發(fā)展差距來(lái)縮小戶籍福利的地區(qū)差異，逐步解綁戶籍與社會(huì)保障福利。

二、中國(guó)不同規(guī)模城市的落戶政策：以北京、天津、石家莊為例

2021年北京市的積分落戶管理辦法規(guī)定申請(qǐng)人需滿足持有本市居住證、在京連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)7年以上等前提條件，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)就業(yè)、住所（租賃或購(gòu)房）、所居住區(qū)域的指標(biāo)可以每年累計(jì)0.5～3分，獲得學(xué)歷學(xué)位則可以計(jì)入10.5～37分，此外還有額外的加減分項(xiàng)。2020年北京積分落戶公示的名單顯示共有6032人入圍，最低分約為100分，總?cè)霊羧丝诩s占同年非京籍常住人口的0.25%、申請(qǐng)人數(shù)的4.9%。

天津市同樣實(shí)行積分落戶制度，但是與北京市相比，積分落戶的社保繳納年限僅需滿1年，最低積分項(xiàng)如繳納失業(yè)和工傷險(xiǎn)積3分，住所則可每年積6～15分，此外，天津市還提供學(xué)歷型人才落戶選項(xiàng)，為本科及以上的高校畢業(yè)生提供了落戶機(jī)會(huì)，相對(duì)的，根據(jù)北京市引進(jìn)畢業(yè)生管理辦法的相關(guān)規(guī)定，畢業(yè)生只有被擁有落戶指標(biāo)的特定單位聘用才可以直接獲得北京戶口，否則仍然要通過(guò)積分制度在一定年限后入戶。2020年天津市積分落戶兩期共有26，849人成功落戶，占同年非戶籍常住人口的0.89%。第一期成功落戶人數(shù)占申請(qǐng)人數(shù)的比例高達(dá)82.9%，遠(yuǎn)高于北京落戶比例。

河北作為毗鄰特大城市北京和一線城市天津的地區(qū)，其省會(huì)城市石家莊市的落戶政策就寬松很多，沒(méi)有采用積分落戶制度，相比京津兩城幾乎沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的限制條件。2017年，中央設(shè)立雄安新區(qū)作為北京非首都功能疏解的集中承接地，從2021年起，雄安新區(qū)正式試行居住證和積分落戶制度，其中，符合規(guī)定的作為北京非首都功能疏解轉(zhuǎn)移的京籍人員和非京籍人員可直接落戶，無(wú)需通過(guò)積分，相比北京落戶條件更為寬松，但與同樣在河北卻幾乎沒(méi)有落戶限制的石家莊對(duì)比鮮明。

城市外來(lái)務(wù)工人員的落戶需求源于非戶籍常住人口和戶籍人口享有的權(quán)利不同等。以教育資源為例，2004年北京取消農(nóng)民工子女在公辦中小學(xué)的借讀費(fèi)，2009年將這一政策的范圍擴(kuò)大到外地城鎮(zhèn)戶籍人員子女。2010年，北京市教委宣布將保證非京籍子女享有免費(fèi)義務(wù)教育，雖然在辦理中相關(guān)申請(qǐng)人仍需具備暫住證、在京住房證、戶口本、子女監(jiān)護(hù)證明、在京務(wù)工證，但已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育平權(quán)。與義務(wù)教育相比，中考和高考的戶籍限制則更加嚴(yán)苛，僅有符合嚴(yán)格條件限制的9類非京籍人員子女才能參加中考，大多數(shù)外地考生只可借考而無(wú)法參加北京中考志愿填報(bào)。2013年北京頒布異地高考過(guò)渡方案，滿足條件的非京籍學(xué)生僅可在規(guī)定年限起參加中職和高職的考試錄取、高考借考以及學(xué)歷提升考試，而不能與京籍學(xué)生享受同等的高考權(quán)利。天津市規(guī)定隨遷子女可以憑相關(guān)證件申請(qǐng)登記在當(dāng)?shù)亟邮芰x務(wù)教育，但在義務(wù)教育后卻只能報(bào)考職業(yè)學(xué)校，無(wú)法參加當(dāng)?shù)刂锌?，高考?quán)利也只對(duì)津籍或藍(lán)印戶口人員開(kāi)放，讓很多孩子在當(dāng)?shù)厣蠈W(xué)的非戶籍家庭進(jìn)退兩難。而以石家莊為代表的河北城市，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的中考和高考權(quán)利則得到了合理保障。

三、公共利益的排他性阻礙了戶籍制度利益擴(kuò)散式改革

利益本質(zhì)上是為了滿足人的需求，追求利益的滿足是人的基本屬性。利益問(wèn)題是公共政策多種研究方法和視角的內(nèi)在焦點(diǎn)，制度主義研究所提出的若干核心概念，都可以從“利益”那里獲得基本答案：某種制度安排，其實(shí)質(zhì)就是各利益群體之間的利益分配處于相對(duì)均衡的狀態(tài)，而制度變遷的實(shí)質(zhì)則是謀求利益再分配的新形式[3]249。利益可分為私人利益和公共利益，私人利益在狹義上可以理解為“社會(huì)成員獨(dú)立占有、享用和支配的利益”，公共利益則為“社會(huì)共同體認(rèn)為或事實(shí)上能滿足其存續(xù)和發(fā)展需要的事物和行為”[4]。由于利益背后資源的有限性和稀缺性，部分公共利益具有了排他性，不同利益主體之間因?yàn)槔娌顒e和矛盾產(chǎn)生的利益沖突不可避免。

可以將我國(guó)當(dāng)下的城市戶籍制度看作是某種程度上的直接利益型戶籍制度——個(gè)人如果擁有城市戶口就可以直接享受政府提供的就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療等多種公共服務(wù)和社會(huì)福利。這種與戶籍直接相關(guān)的利益分配往往具有內(nèi)部非排他性和外部排他性的特點(diǎn)，即政府提供的部分福利僅限于戶籍居民，這種對(duì)戶籍背后福利的衡量被稱為戶籍福利承載量研究。伴隨戶籍制度改革所牽涉的義務(wù)教育、高考權(quán)利、公共醫(yī)療、就業(yè)和社會(huì)保障、公共安全等越來(lái)越成為民眾普遍的需求，如果不增加資源的供給，必然會(huì)激化不同利益主體間的矛盾。

如果將城市戶籍人口直接從戶口中可獲得利益的行為計(jì)為1，非城市戶籍人口無(wú)法獲得同等利益的行為計(jì)為0，用前后兩者的差異衡量排他性大小，則數(shù)值越接近1，戶籍福利排他性越大[5]60。大部分戶籍福利的排他性介于0～1之間，例如上文提及的“義務(wù)教育權(quán)利”，非戶籍人員可以享有相應(yīng)的權(quán)利但需要滿足一定附加條件并且和戶籍人員之間仍然存在差距，在權(quán)利上的享有上并非完全平等。如果“中考資格”“高考資格”的排他性約等于1，就表明這兩項(xiàng)戶籍福利非戶籍人員幾乎無(wú)權(quán)享有，與戶籍人員之間存在顯著差距，某一項(xiàng)戶籍福利的排他性越大，利益擴(kuò)散的難度就越高，制度越難突破初始狀態(tài)。

為了解戶籍人口和非戶籍人口具體在哪些社會(huì)福利的分配上易產(chǎn)生利益沖突，作者曾在2017年針對(duì)在京常住人員隨機(jī)發(fā)放“對(duì)北京市非戶籍人口享有的社會(huì)福利認(rèn)同度調(diào)查”的問(wèn)卷，內(nèi)容分為兩部分：一是關(guān)于2016年北京出臺(tái)的最新居住證暫行條例對(duì)持有北京市居住證的非戶籍人口賦予的社會(huì)福利認(rèn)同度調(diào)查；二是關(guān)于北京戶籍改革未來(lái)可能賦予非戶籍常住人口相關(guān)福利的認(rèn)同度調(diào)查。量表分為七級(jí)，最高為“非常支持”，最低為“非常不支持”，認(rèn)同度由低到高，依次記為1～7。當(dāng)時(shí)回收到的52份有效問(wèn)卷（其中非京籍人員23份，京籍人員29份）統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，非京籍常住人口對(duì)于無(wú)論是2016年北京關(guān)于非戶籍常住人口可享有社會(huì)福利的規(guī)定還是未來(lái)一些可能賦予他們的權(quán)利，態(tài)度都是十分支持的，平均得分在6.49分，單項(xiàng)最低6.25分，最高6.69分。另一方面，接受調(diào)查的北京市戶籍人員在量表一“北京戶籍人口對(duì)非戶籍人口享有的社會(huì)福利認(rèn)同度統(tǒng)計(jì)表”上的平均得分是5.31分，在量表二“北京戶籍人口對(duì)未來(lái)非戶籍人口可能享有的社會(huì)福利認(rèn)同度統(tǒng)計(jì)表”上的平均得分是5.02分，均低于非北京籍常住人口的得分。其中，對(duì)北京市最新積分落戶政策的認(rèn)同度得分僅有4.86分，而在未來(lái)戶籍改革可能賦予非京籍常住人口的福利中，可購(gòu)買保障性住房的權(quán)利（4.38）、平等參與高考并入學(xué)的權(quán)利（4.86）、購(gòu)車搖號(hào)不受戶籍限制的權(quán)利（4.48）這三項(xiàng)獲得的認(rèn)同度是所有項(xiàng)目中最低的。由于樣本數(shù)量太少，結(jié)果的可信度和有效度還有待檢驗(yàn)，但是在一定程度上有助于我們理解京津冀一體化中落戶條件和戶籍福利擴(kuò)散上的差異。

四、展望中國(guó)未來(lái)戶籍改革

中國(guó)社會(huì)福利和保障體系建設(shè)根植于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，因此形成一個(gè)不依賴戶籍的社會(huì)管理體制需要較長(zhǎng)的時(shí)間，從“城鄉(xiāng)分割”到“城鄉(xiāng)一體”弱化戶籍與社會(huì)福利的聯(lián)系，將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程[6]。在推動(dòng)戶籍制度利益分流式變遷過(guò)程中，我們不能寄希望于一次性徹底實(shí)現(xiàn)戶籍福利一體化，而應(yīng)該區(qū)分戶籍福利和非戶籍福利，先均等化非戶籍福利，再逐步解綁戶籍福利。戶籍福利就是指與戶籍掛鉤的福利，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)保護(hù)、社會(huì)保障、住房保障等，非戶籍福利則是指城市的基礎(chǔ)設(shè)施、文化氛圍、社會(huì)秩序、信息服務(wù)、非正式就業(yè)機(jī)會(huì)等[7]。我們依舊可以從排他性的角度進(jìn)行理解，具有排他性的福利往往是戶籍福利，不具有排他性的公共服務(wù)通常是非戶籍福利，從非戶籍福利或者排他性小的戶籍福利的均等化開(kāi)始改革，有利于減小改革阻力，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

要實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利去戶籍化，首先要繼續(xù)有條件放寬落戶門檻，普及與完善居住證制度，逐漸賦予非戶籍人口與戶籍人口平等享有公共服務(wù)和社會(huì)福利的權(quán)利。其次，需要變革財(cái)政管理體制為制度變遷擺脫路徑依賴提供動(dòng)力。我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)稅體制使我國(guó)地方政府具有戶籍制度改革上的保守性，利益分流式改革通過(guò)運(yùn)用間接型政策工具，借助買賣許可、融資社會(huì)化等方式，有利于在中央、地方和社會(huì)團(tuán)體間構(gòu)建新的公共服務(wù)成本分擔(dān)機(jī)制，增強(qiáng)地方政府在推動(dòng)制度變遷上的積極性。

此外，我國(guó)戶籍改革應(yīng)該從低級(jí)行政區(qū)劃到高級(jí)行政區(qū)劃逐步提高統(tǒng)籌層次。早在2014年，國(guó)務(wù)院關(guān)于未來(lái)戶籍制度改革的文件就明確要求要全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市的落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，要因地制宜、區(qū)別對(duì)待。戶籍制度改革的循序漸進(jìn)，不僅要考慮城市規(guī)模，從小到大依次推進(jìn)戶籍制度的去福利化，也要結(jié)合我國(guó)的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃和行政區(qū)劃，逐步提高戶籍福利的統(tǒng)籌層次。目前我國(guó)一些地區(qū)社保統(tǒng)籌層次低，部分地區(qū)鄰近村的村民甚至都因?yàn)闅w屬于不同的生產(chǎn)大隊(duì)而享受不同的福利待遇。對(duì)于戶籍福利的逐級(jí)統(tǒng)籌可以與我國(guó)的行政區(qū)劃結(jié)合，從縣區(qū)級(jí)的統(tǒng)籌到市級(jí)，再到省級(jí)，單獨(dú)考慮自治區(qū)、直轄市和特別行政區(qū)，同時(shí)結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃進(jìn)行以區(qū)域?yàn)閱挝坏膽艏y(tǒng)籌，例如京津冀一體化、長(zhǎng)三角地區(qū)的戶籍統(tǒng)籌等。結(jié)合綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的基本原則進(jìn)行戶籍福利統(tǒng)籌，既要考慮地區(qū)差異和發(fā)展特色、進(jìn)行合理的區(qū)域分工，又要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)中心對(duì)周邊城鎮(zhèn)的帶動(dòng)和輻射作用，以經(jīng)濟(jì)中心的吸引力作為經(jīng)濟(jì)區(qū)域界線劃分的依據(jù)，綜合考慮民族聚居區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展遠(yuǎn)景。

綜上，需要強(qiáng)調(diào)的是，戶籍福利的均等化應(yīng)該是相對(duì)的公平而不是絕對(duì)的均等。未來(lái)戶籍背后的福利是否可以進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)籌，也需要進(jìn)一步的分析和論證。但從目前我國(guó)正在推行的醫(yī)保全國(guó)聯(lián)網(wǎng)來(lái)看，通過(guò)合理的政策設(shè)計(jì)，在區(qū)域發(fā)展更加均衡的未來(lái)，戶籍背后的社會(huì)福利或許也有望實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)。

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責(zé)任編輯：羅鈺涵