高校內部控制可持續(xù)性改進的障礙與策略分析

王雁 文興斌 劉東 傅晨 熊敏

【摘 要】 文章從教育經(jīng)費投入和內部控制重要性入手，系統(tǒng)梳理回顧了我國企事業(yè)單位內部控制發(fā)展歷程及所取得的成效，深入分析了高校在內部控制持續(xù)改進中面臨的內部控制理論基礎、體制機制、覆蓋范圍、風險評估、評價監(jiān)督、信息化和報告編報七大障礙，并發(fā)掘這些障礙的深層次原因，提出應對策略。即運用科學的理論方法和實施策略，借鑒COSO報告成功在我國企業(yè)建設實施的有益經(jīng)驗，尋求持續(xù)改進高校內部控制的實現(xiàn)路徑，促進高校內部控制更加規(guī)范有效地運行，以科學應對高校面臨的各種風險挑戰(zhàn)。

【關鍵詞】 高校; 內部控制; 可持續(xù)性; 障礙; 策略

【中圖分類號】 F230? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2021）19-0071-07

根據(jù)教育部統(tǒng)計快報，2020年教育經(jīng)費總投入高達53 014億元，比2019年增長5.65%。其中，財政性教育經(jīng)費投入為42 891億元，比2019年增長7.10%，占比連續(xù)9年保持在GDP4%以上;高等教育經(jīng)費總投入為13 999億元，比2019年增長3.99%，占教育經(jīng)費總投入的26.41%[ 1 ]。這為實現(xiàn)教育強國的美好藍圖提供了可靠的財力保障。但提高投入的同時也帶來一些問題。據(jù)中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站通報，僅2020年到2021年1月間，至少35名教育系統(tǒng)廳局級領導干部接受審查、調查或黨紀政務處分，其中被查處的高校領導占九成以上。失德失范、校園工程建設、教學儀器設備采購、學生招錄、“四風”問題等違紀違法較為突出。大量財政性教育經(jīng)費投入與象牙塔腐敗問題頻發(fā)觸痛大眾敏感的神經(jīng)，究其原因是多方面的，僅從管理角度來看，內部控制失效是重要的影響因素。一方面國家對高等教育投入的不斷增加，迫切要求全面實施預算績效管理與政府會計改革的配套銜接，確保財政性教育經(jīng)費的高投入產出比，實現(xiàn)既定的教育事業(yè)發(fā)展目標;另一方面迫切要求兼顧效率與公平，扎緊制度籠子，讓權力在陽光下運行，確保在財政資金分配使用等公共權力領域加強內部控制，提高內部治理能力，防范和化解重大風險。

一、我國企事業(yè)單位內部控制改革回顧

自《會計法》對內部會計監(jiān)督制度做出規(guī)定以來，我國探索企業(yè)、行政事業(yè)單位內部控制的腳步就沒有停止過，目前，不論是企業(yè)還是行政事業(yè)單位，內部控制建設都取得了卓有成效的進展。

（一）《會計法》對內部控制的規(guī)定

1999年10月31日公布的《會計法（修訂）》中，首次把內部會計監(jiān)督制度以法的形式予以明文規(guī)定，并且提出內部會計監(jiān)督制度的四項具體要求，如要明確會計人員與經(jīng)濟事項的審批、經(jīng)辦、財物保管人員的職責權限及其相互分離與相互制約，重要經(jīng)濟事項的決策、執(zhí)行、監(jiān)督及相互制約，財產清查和內部審計等體現(xiàn)內部控制特征的規(guī)定和要求。這些內容也體現(xiàn)在2017年11月對《會計法》的第二次修訂中。

作為《會計法》的配套制度，自2001年起，財政部先后發(fā)布了7項內部會計控制規(guī)范，包括1項基本規(guī)范（試行）和6項具體規(guī)范，如貨幣資金、采購與付款、銷售與收款、工程項目、擔保和對外投資，形成了對內部會計控制的完整制度設計。審計署、國資委等監(jiān)管部門和機構也從不同角度對內部控制發(fā)布了相關規(guī)定要求。

（二）企業(yè)內部控制體系的構建

2008年5月22日，財政部會同證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會和保監(jiān)會五部委，堅持立足我國國情、借鑒國際慣例的原則，發(fā)布《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》，建立了我國企業(yè)內部控制的基礎框架。為推進《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》進一步落地，2010年5月5日，財政部等五部委發(fā)布了《關于印發(fā)企業(yè)內部控制配套指引的通知》，制定了包括內部環(huán)境、控制活動和控制手段三類涵蓋組織架構、發(fā)展戰(zhàn)略、人力資源、社會責任等內容的18項應用指引、1項評價指引和1項審計指引，企業(yè)內部控制建立、實施和評價，以及會計師事務所開展內部控制審計有了可操作性的依據(jù)。2017年6月29日，旨在引導和幫助小企業(yè)加強內部控制建設，財政部制定發(fā)布《小企業(yè)內部控制規(guī)范（試行）》。至此，上至境內外上市公司、非上市大中型企業(yè)，下至小企業(yè)的內部控制建設都有章可循，我國企業(yè)內部控制規(guī)范體系已基本建成。

（三）行政事業(yè)單位內部控制的開展

2012年11月29日，財政部出臺《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》，目的是提高行政事業(yè)單位內部管理水平，規(guī)范內部控制，構建廉政風險防控機制。自此開啟了行政事業(yè)單位內部控制制度體系建設和具體實施開展的歷史進程，初步形成了基本符合行政事業(yè)單位實際且有中國特色的內部控制框架。

黨的十八大做出了“全面推進依法治國”的戰(zhàn)略部署，為了貫徹落實和加快建設社會主義法治國家，2014年10月23日，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出“對財政資金分配使用、國有資產監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”，把內部控制上升到了一個前所未有的新高度。

2015年12月21日，在《關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》中明確提出行政事業(yè)單位內部控制建設的總目標：“到2020年，基本建成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應的，權責一致、制衡有效、運行順暢、執(zhí)行有力、管理科學的內部控制體系?！辈⑻岢隽擞嘘P內部控制體系、內部權力制衡、內控報告和監(jiān)督檢查四個方面的主要任務，進一步規(guī)劃和描繪了行政事業(yè)單位內部控制建設的階段性總目標和主要任務，極大地推動了行政事業(yè)單位內部控制建設的全面深入。

2016年6月24日，財政部發(fā)布《關于開展行政事業(yè)單位內部控制基礎性評價工作的通知》，提出開展內部控制基礎性評價的工作目標是通過“以評促建”的方式，在年內完成內部控制“摸底”評價。通過設置內部控制基礎性評價指標及其含義和評價操作方法，明確了單位層面及六大業(yè)務層面開展內部控制建設與實施的基本內容和重點要求，使得行政事業(yè)單位能夠做到有的放矢、心中有數(shù)，以此進一步推進行政事業(yè)單位內部控制建設工作。