高校內(nèi)部控制可持續(xù)性改進(jìn)的障礙與策略分析

王雁 文興斌 劉東 傅晨 熊敏

【摘 要】 文章從教育經(jīng)費(fèi)投入和內(nèi)部控制重要性入手，系統(tǒng)梳理回顧了我國(guó)企事業(yè)單位內(nèi)部控制發(fā)展歷程及所取得的成效，深入分析了高校在內(nèi)部控制持續(xù)改進(jìn)中面臨的內(nèi)部控制理論基礎(chǔ)、體制機(jī)制、覆蓋范圍、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、評(píng)價(jià)監(jiān)督、信息化和報(bào)告編報(bào)七大障礙，并發(fā)掘這些障礙的深層次原因，提出應(yīng)對(duì)策略。即運(yùn)用科學(xué)的理論方法和實(shí)施策略，借鑒COSO報(bào)告成功在我國(guó)企業(yè)建設(shè)實(shí)施的有益經(jīng)驗(yàn)，尋求持續(xù)改進(jìn)高校內(nèi)部控制的實(shí)現(xiàn)路徑，促進(jìn)高校內(nèi)部控制更加規(guī)范有效地運(yùn)行，以科學(xué)應(yīng)對(duì)高校面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

【關(guān)鍵詞】 高校; 內(nèi)部控制; 可持續(xù)性; 障礙; 策略

【中圖分類號(hào)】 F230? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2021）19-0071-07

根據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)快報(bào)，2020年教育經(jīng)費(fèi)總投入高達(dá)53 014億元，比2019年增長(zhǎng)5.65%。其中，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入為42 891億元，比2019年增長(zhǎng)7.10%，占比連續(xù)9年保持在GDP4%以上;高等教育經(jīng)費(fèi)總投入為13 999億元，比2019年增長(zhǎng)3.99%，占教育經(jīng)費(fèi)總投入的26.41%[ 1 ]。這為實(shí)現(xiàn)教育強(qiáng)國(guó)的美好藍(lán)圖提供了可靠的財(cái)力保障。但提高投入的同時(shí)也帶來一些問題。據(jù)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站通報(bào)，僅2020年到2021年1月間，至少35名教育系統(tǒng)廳局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部接受審查、調(diào)查或黨紀(jì)政務(wù)處分，其中被查處的高校領(lǐng)導(dǎo)占九成以上。失德失范、校園工程建設(shè)、教學(xué)儀器設(shè)備采購(gòu)、學(xué)生招錄、“四風(fēng)”問題等違紀(jì)違法較為突出。大量財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入與象牙塔腐敗問題頻發(fā)觸痛大眾敏感的神經(jīng)，究其原因是多方面的，僅從管理角度來看，內(nèi)部控制失效是重要的影響因素。一方面國(guó)家對(duì)高等教育投入的不斷增加，迫切要求全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理與政府會(huì)計(jì)改革的配套銜接，確保財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的高投入產(chǎn)出比，實(shí)現(xiàn)既定的教育事業(yè)發(fā)展目標(biāo);另一方面迫切要求兼顧效率與公平，扎緊制度籠子，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，確保在財(cái)政資金分配使用等公共權(quán)力領(lǐng)域加強(qiáng)內(nèi)部控制，提高內(nèi)部治理能力，防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)。

一、我國(guó)企事業(yè)單位內(nèi)部控制改革回顧

自《會(huì)計(jì)法》對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度做出規(guī)定以來，我國(guó)探索企業(yè)、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的腳步就沒有停止過，目前，不論是企業(yè)還是行政事業(yè)單位，內(nèi)部控制建設(shè)都取得了卓有成效的進(jìn)展。

（一）《會(huì)計(jì)法》對(duì)內(nèi)部控制的規(guī)定

1999年10月31日公布的《會(huì)計(jì)法（修訂）》中，首次把內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度以法的形式予以明文規(guī)定，并且提出內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度的四項(xiàng)具體要求，如要明確會(huì)計(jì)人員與經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的審批、經(jīng)辦、財(cái)物保管人員的職責(zé)權(quán)限及其相互分離與相互制約，重要經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督及相互制約，財(cái)產(chǎn)清查和內(nèi)部審計(jì)等體現(xiàn)內(nèi)部控制特征的規(guī)定和要求。這些內(nèi)容也體現(xiàn)在2017年11月對(duì)《會(huì)計(jì)法》的第二次修訂中。

作為《會(huì)計(jì)法》的配套制度，自2001年起，財(cái)政部先后發(fā)布了7項(xiàng)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范，包括1項(xiàng)基本規(guī)范（試行）和6項(xiàng)具體規(guī)范，如貨幣資金、采購(gòu)與付款、銷售與收款、工程項(xiàng)目、擔(dān)保和對(duì)外投資，形成了對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的完整制度設(shè)計(jì)。審計(jì)署、國(guó)資委等監(jiān)管部門和機(jī)構(gòu)也從不同角度對(duì)內(nèi)部控制發(fā)布了相關(guān)規(guī)定要求。

（二）企業(yè)內(nèi)部控制體系的構(gòu)建

2008年5月22日，財(cái)政部會(huì)同證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)五部委，堅(jiān)持立足我國(guó)國(guó)情、借鑒國(guó)際慣例的原則，發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，建立了我國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制的基礎(chǔ)框架。為推進(jìn)《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》進(jìn)一步落地，2010年5月5日，財(cái)政部等五部委發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)企業(yè)內(nèi)部控制配套指引的通知》，制定了包括內(nèi)部環(huán)境、控制活動(dòng)和控制手段三類涵蓋組織架構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略、人力資源、社會(huì)責(zé)任等內(nèi)容的18項(xiàng)應(yīng)用指引、1項(xiàng)評(píng)價(jià)指引和1項(xiàng)審計(jì)指引，企業(yè)內(nèi)部控制建立、實(shí)施和評(píng)價(jià)，以及會(huì)計(jì)師事務(wù)所開展內(nèi)部控制審計(jì)有了可操作性的依據(jù)。2017年6月29日，旨在引導(dǎo)和幫助小企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，財(cái)政部制定發(fā)布《小企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。至此，上至境內(nèi)外上市公司、非上市大中型企業(yè)，下至小企業(yè)的內(nèi)部控制建設(shè)都有章可循，我國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系已基本建成。

（三）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的開展

2012年11月29日，財(cái)政部出臺(tái)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，目的是提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，構(gòu)建廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。自此開啟了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系建設(shè)和具體實(shí)施開展的歷史進(jìn)程，初步形成了基本符合行政事業(yè)單位實(shí)際且有中國(guó)特色的內(nèi)部控制框架。

黨的十八大做出了“全面推進(jìn)依法治國(guó)”的戰(zhàn)略部署，為了貫徹落實(shí)和加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，2014年10月23日，黨的十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，明確提出“對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”，把內(nèi)部控制上升到了一個(gè)前所未有的新高度。

2015年12月21日，在《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》中明確提出行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的總目標(biāo)：“到2020年，基本建成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系?！辈⑻岢隽擞嘘P(guān)內(nèi)部控制體系、內(nèi)部權(quán)力制衡、內(nèi)控報(bào)告和監(jiān)督檢查四個(gè)方面的主要任務(wù)，進(jìn)一步規(guī)劃和描繪了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的階段性總目標(biāo)和主要任務(wù)，極大地推動(dòng)了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的全面深入。

2016年6月24日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》，提出開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)的工作目標(biāo)是通過“以評(píng)促建”的方式，在年內(nèi)完成內(nèi)部控制“摸底”評(píng)價(jià)。通過設(shè)置內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)指標(biāo)及其含義和評(píng)價(jià)操作方法，明確了單位層面及六大業(yè)務(wù)層面開展內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施的基本內(nèi)容和重點(diǎn)要求，使得行政事業(yè)單位能夠做到有的放矢、心中有數(shù)，以此進(jìn)一步推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作。