共識(shí)生產(chǎn)的技術(shù)化：居民自治項(xiàng)目的制度邏輯與實(shí)踐審視

付建軍

摘 要：提高居民參與城市社區(qū)治理的水平是城市基層治理轉(zhuǎn)型的重要議題。對(duì)上海市L街道的案例研究發(fā)現(xiàn)，L街道創(chuàng)設(shè)的居民自治項(xiàng)目制度旨在激活居民與社區(qū)治理的利益相關(guān)性，在確保議題公共性的基礎(chǔ)上建立自下而上的項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)居民需求的自主識(shí)別和共識(shí)生產(chǎn)。但實(shí)踐表明，街道和居委會(huì)在既有制度環(huán)境下形成的行動(dòng)策略稀釋了自治項(xiàng)目自下而上的制度邏輯，居民參與功能退化為一種輔助機(jī)制，需求識(shí)別和共識(shí)生產(chǎn)目標(biāo)被擠壓。雖然自治項(xiàng)目提供了一種新的技術(shù)思路并廣泛傳播，但實(shí)踐中自治項(xiàng)目的項(xiàng)目制屬性被放大，它的發(fā)展與局限性實(shí)際上呈現(xiàn)了一幅技術(shù)治理邏輯介入基層治理的圖景。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理;自治項(xiàng)目;項(xiàng)目制;技術(shù)治理

一、文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題提出

“人民城市人民建”，人民對(duì)美好城市生活的向往呼喚人民系統(tǒng)參與城市社區(qū)治理。黨的十九屆五中全會(huì)公報(bào)提出“完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道”。居民通過(guò)制度化渠道參與城市社區(qū)治理是“人民城市人民建”的題中之義。雖然城市社區(qū)治理為居民參與提供了多條制度化渠道，但社區(qū)抗?fàn)帯⑽飿I(yè)沖突、政治冷漠等現(xiàn)象卻日益突出，居民通過(guò)制度化渠道參與城市社區(qū)治理的整體趨勢(shì)不明顯。由此，旨在提升居民制度化參與基層治理的改革創(chuàng)新成為城市基層治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容，存量改革和增量創(chuàng)新共同發(fā)展，涌現(xiàn)了諸如溫嶺參與式預(yù)算、深圳人大代表社區(qū)工作站、杭州開(kāi)放式?jīng)Q策等典型實(shí)踐。

近年來(lái)，以上海為代表的城市開(kāi)始將項(xiàng)目制運(yùn)用到城市基層居民自治當(dāng)中去，由此拓展了項(xiàng)目制的實(shí)踐場(chǎng)景，使項(xiàng)目制從單純的政府運(yùn)作機(jī)制和職能轉(zhuǎn)移機(jī)制開(kāi)始轉(zhuǎn)變?yōu)榫用褡灾螜C(jī)制。從實(shí)踐看，自治項(xiàng)目做法已經(jīng)在很多城市擴(kuò)散，項(xiàng)目制已經(jīng)在實(shí)踐中被賦予了自治內(nèi)涵。那么，從自治的意義上來(lái)看，項(xiàng)目制是如何用來(lái)推動(dòng)居民參與的？自治領(lǐng)域中的項(xiàng)目制與傳統(tǒng)的項(xiàng)目制有區(qū)別嗎？在更一般意義上，項(xiàng)目制能否成為解決居民自治內(nèi)在困境的新途徑？要回答這些問(wèn)題，就需要回到實(shí)踐中去，在實(shí)踐中觀察自治項(xiàng)目的運(yùn)作機(jī)制與內(nèi)核。

在項(xiàng)目制研究中，雖然理論界關(guān)于項(xiàng)目制的討論已經(jīng)非常豐富，但這些討論主要集中在項(xiàng)目制本身，圍繞項(xiàng)目制這一制度安排的討論主要集中在國(guó)家治理、政府治理、政府與社會(huì)關(guān)系等學(xué)術(shù)話語(yǔ)和理論譜系中，其要義在于理解項(xiàng)目制在國(guó)家治理、政府治理和政府與社會(huì)關(guān)系中的特殊性邏輯。譬如，在國(guó)家治理研究譜系中，項(xiàng)目制被認(rèn)為是中國(guó)國(guó)家治理的一種特殊體制，其目的在于“突破以單位制為代表的原有科層體制的束縛，遏制市場(chǎng)體制所造成的分化效應(yīng)，加大民生工程和公共服務(wù)的有效投入”[1]。在政府治理研究譜系中，項(xiàng)目制被認(rèn)為是介于常態(tài)治理和運(yùn)動(dòng)式治理的中間樣態(tài)[2]，是上級(jí)政府動(dòng)員和控制下級(jí)政府注意力分配的一種新機(jī)制[3]。在政府與社會(huì)關(guān)系的研究中，項(xiàng)目制則被認(rèn)為是政府技術(shù)治理思維的最新載體，后果是瓦解了基層社會(huì)的內(nèi)生秩序[4]。從場(chǎng)景看，關(guān)于項(xiàng)目制實(shí)踐的討論主要集中在農(nóng)村。相比較而言，城市治理中的項(xiàng)目制研究仍然比較薄弱，既有研究主要集中在政府購(gòu)買公共服務(wù)議題上?，F(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，政府在向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移相關(guān)服務(wù)職能的過(guò)程中普遍使用項(xiàng)目機(jī)制，項(xiàng)目制成為政府進(jìn)行權(quán)力監(jiān)控的一種發(fā)包工具[5]。

與上述研究相比，關(guān)于居民自治中的項(xiàng)目制的討論還處在起步階段。已有文獻(xiàn)主要關(guān)注自治項(xiàng)目的三個(gè)問(wèn)題。一是自治項(xiàng)目的運(yùn)行機(jī)制。譬如，張振洋提出自治項(xiàng)目的運(yùn)行機(jī)制包括“發(fā)包”“打包”“抓包”“拆包”“驗(yàn)包”和“傳包”六個(gè)部分[6]。許寶君則認(rèn)為自治項(xiàng)目遵循的是“自下而上的制定機(jī)制”而非傳統(tǒng)項(xiàng)目制的發(fā)包、打包和抓包機(jī)制[7]。不過(guò)，這個(gè)判斷是建立在自治項(xiàng)目直接由省民政廳征集評(píng)審的基礎(chǔ)上的。二是自治項(xiàng)目的實(shí)踐績(jī)效。目前關(guān)于這一問(wèn)題的討論實(shí)際上存在分歧。樂(lè)觀的觀點(diǎn)認(rèn)為自治項(xiàng)目并不是瓦解城市基層治理的直接原因，在本地草根團(tuán)隊(duì)等中介組織的影響下，自治項(xiàng)目促進(jìn)了合作治理的發(fā)展[8]。謹(jǐn)慎的觀點(diǎn)則認(rèn)為自治項(xiàng)目引導(dǎo)居民參與的效應(yīng)還有待提升[9]。三是自治項(xiàng)目的制度邏輯。趙秀玲把社區(qū)中的自治項(xiàng)目納入“微自治”的范疇中，其核心就是通過(guò)參與項(xiàng)目過(guò)程培養(yǎng)居民的參與能力[10]?？饓?mèng)葉認(rèn)為自治項(xiàng)目以社區(qū)需求為核心功能[11]。

可以看到，現(xiàn)有關(guān)于自治項(xiàng)目的討論有兩種取向：一種繼續(xù)沿著項(xiàng)目制研究的路徑，對(duì)項(xiàng)目制中的動(dòng)員機(jī)制進(jìn)行解構(gòu);另一種則傾向于從居民參與的角度展開(kāi)研究。這些研究為理解自治項(xiàng)目問(wèn)題奠定了基礎(chǔ)，但還有待強(qiáng)化和拓展。其一，關(guān)于城市基層治理中的自治項(xiàng)目研究整體力度較弱，相關(guān)討論仍然較少，這種情況與自治項(xiàng)目在實(shí)踐中的廣泛擴(kuò)散形成了鮮明的反差。其二，雖然一些文獻(xiàn)將自治項(xiàng)目與居民參與聯(lián)系起來(lái)，但并未將兩者的邏輯關(guān)系清楚展示出來(lái)。由此，關(guān)于自治項(xiàng)目的一些問(wèn)題還未深入討論。譬如，自治項(xiàng)目作為項(xiàng)目制和居民自治的一種新形式新在哪里？與已有的渠道相比，自治項(xiàng)目如何引導(dǎo)居民實(shí)現(xiàn)制度化參與？現(xiàn)實(shí)中自治項(xiàng)目是如何運(yùn)行的？本文嘗試通過(guò)對(duì)上海市L街道的案例研究回答以上問(wèn)題。

二、研究方法與案例介紹

（一）研究方法

本文主要運(yùn)用單案例研究方法，以上海市L街道的自治金制度實(shí)踐作為分析的經(jīng)驗(yàn)素材，在規(guī)范和實(shí)踐層面討論自治項(xiàng)目引導(dǎo)居民制度化參與的內(nèi)在機(jī)理。選擇L街道自治金制度作為經(jīng)驗(yàn)分析案例是因?yàn)樵摻值谰哂械湫托浴＞唧w而言，其在上海市最早進(jìn)行了自治項(xiàng)目的探索實(shí)踐，是上海市開(kāi)展自治項(xiàng)目建設(shè)的典型街道，具有較強(qiáng)的代表性。筆者于2017年5—8月、2019年4—5月和2020年8—9月通過(guò)實(shí)地或電話訪談形式在L街道開(kāi)展了田野調(diào)查，先后對(duì)街道辦分管副主任、自治辦副主任以及L街道下轄若干居委會(huì)干部和居民進(jìn)行了半結(jié)構(gòu)式訪談?；趯W(xué)術(shù)倫理的要求，本文對(duì)所有人物的名稱均進(jìn)行了技術(shù)處理。

（二）案例介紹：L街道自治項(xiàng)目的發(fā)展歷程

L街道創(chuàng)設(shè)自治金制度的一個(gè)重要背景是社區(qū)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”經(jīng)費(fèi)運(yùn)作機(jī)制的引入。而設(shè)立“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”經(jīng)費(fèi)運(yùn)作機(jī)制的動(dòng)因則是行政區(qū)劃的調(diào)整，即上海市P區(qū)與當(dāng)時(shí)的NH區(qū)合并，合并帶來(lái)的一個(gè)問(wèn)題是不同區(qū)的街道在居委會(huì)工作經(jīng)費(fèi)上存在差異。為了消除這種經(jīng)費(fèi)差異，P區(qū)引入“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”經(jīng)費(fèi)運(yùn)作機(jī)制。

2010年，P區(qū)民政局和財(cái)政局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展居委會(huì)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”工作的實(shí)施意見(jiàn)》。這份文件將街道設(shè)定為核撥經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行者，即街道根據(jù)綜合考評(píng)結(jié)果獎(jiǎng)勵(lì)居委會(huì)。同時(shí)，文件也提出將資金分為基礎(chǔ)獎(jiǎng)和特色獎(jiǎng)兩種形式，基礎(chǔ)獎(jiǎng)是“用于加強(qiáng)居委會(huì)建設(shè)、全面提升自治能力的經(jīng)費(fèi)”，特色獎(jiǎng)是“用于對(duì)居委會(huì)自治工作有特色、居民滿意或解決民生、化解矛盾等單項(xiàng)工作有顯著成效的獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)”①。在此基礎(chǔ)上，基礎(chǔ)獎(jiǎng)通過(guò)績(jī)效考核方式發(fā)放，特色獎(jiǎng)則“采取項(xiàng)目報(bào)批方式確定獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)。居委會(huì)提出特色工作項(xiàng)目，經(jīng)街道審核后，向民政局申請(qǐng)立項(xiàng)。年末，由居委會(huì)總結(jié)特色工作，編寫工作案例，經(jīng)街鎮(zhèn)審核后匯總并報(bào)民政局”①。

在這個(gè)過(guò)程中，P區(qū)民政部門始終未介入具體的自治金運(yùn)作過(guò)程。因此，在P區(qū)，自治金制度的運(yùn)作主體是街道和居委會(huì)，街道和居委會(huì)具有較大的行動(dòng)自主性。這種自主性為L(zhǎng)街道進(jìn)行制度創(chuàng)新提供了空間。根據(jù)P區(qū)《關(guān)于開(kāi)展居委會(huì)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”工作的實(shí)施意見(jiàn)》的規(guī)定，以獎(jiǎng)代補(bǔ)經(jīng)費(fèi)的評(píng)估工作實(shí)行“層級(jí)管理，條塊結(jié)合，以塊為主”。這個(gè)規(guī)定實(shí)際上賦予了街道很大的自主性。與此同時(shí)，P區(qū)也提出了經(jīng)費(fèi)使用機(jī)制創(chuàng)新的思路，即強(qiáng)調(diào)在特色獎(jiǎng)評(píng)定中引入項(xiàng)目機(jī)制。這實(shí)際上將居委會(huì)的特色工作與項(xiàng)目制連接了起來(lái)。對(duì)于居委會(huì)干部來(lái)說(shuō)，要增強(qiáng)工作的獨(dú)特性與典型性，就需要在工作中引入自治項(xiàng)目。在這個(gè)背景下，L街道從2011年啟動(dòng)了名為自治金的制度創(chuàng)新。按照L街道分管社區(qū)自治的副主任BSY的話說(shuō)，自治金制度的核心目標(biāo)是通過(guò)項(xiàng)目化的運(yùn)作激發(fā)自治活力?！?011年，新區(qū)政府設(shè)立了一筆以獎(jiǎng)代補(bǔ)的錢，是通過(guò)各個(gè)街鎮(zhèn)補(bǔ)給居民區(qū)，作為居民區(qū)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。但是我們街道呢，沒(méi)有把這個(gè)錢簡(jiǎn)單地發(fā)下去，而是專門設(shè)立了一個(gè)自治金制度。就是說(shuō)居民區(qū)有需求的話，就通過(guò)自治項(xiàng)目來(lái)申領(lǐng)這筆錢。通過(guò)這樣一個(gè)倒過(guò)來(lái)做的模式，激發(fā)了居民區(qū)自治創(chuàng)新的活力。”不過(guò)，P區(qū)發(fā)布的政策文件僅僅提出了一種思路，而沒(méi)有提供相應(yīng)的操作標(biāo)準(zhǔn)和程序。對(duì)于L街道來(lái)說(shuō)，需要結(jié)合居委會(huì)工作的特點(diǎn)設(shè)置具體的項(xiàng)目化運(yùn)作機(jī)制。

三、自下而上：自治項(xiàng)目引導(dǎo)居民參與的制度邏輯

從L街道的制度設(shè)計(jì)思路看，自治項(xiàng)目制度的目的是要實(shí)現(xiàn)從街道和居委會(huì)主導(dǎo)決策到居民參與式?jīng)Q策的轉(zhuǎn)變。因此，如何將居民需求和參與有效嵌入自治項(xiàng)目運(yùn)作程序中是自治項(xiàng)目引導(dǎo)居民參與的關(guān)鍵。從制度設(shè)計(jì)看，在L街道的自治金項(xiàng)目中，居民參與主要存在于兩個(gè)節(jié)點(diǎn)。第一，自治金項(xiàng)目規(guī)定了項(xiàng)目必須從居民的需求中產(chǎn)生。這意味著項(xiàng)目在運(yùn)作過(guò)程中首先需要嵌入居民需求表達(dá)和共識(shí)形成機(jī)制。第二，居民參與的第二個(gè)節(jié)點(diǎn)在項(xiàng)目評(píng)估環(huán)節(jié)，即借助第三方組織對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中的居民滿意度和知曉率進(jìn)行評(píng)估，以此來(lái)考察居民在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中的參與度，因此評(píng)估機(jī)制和考核機(jī)制在自治金項(xiàng)目運(yùn)行中也占據(jù)重要位置。

L街道根據(jù)項(xiàng)目管理的一般化機(jī)制，制定了自治經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目化運(yùn)轉(zhuǎn)的操作標(biāo)準(zhǔn)，并發(fā)布了《L街道居委會(huì)“自治金”實(shí)施辦法》。根據(jù)這個(gè)實(shí)施辦法，自治金項(xiàng)目的運(yùn)作機(jī)制主要集中在如下三個(gè)方面。

一是項(xiàng)目運(yùn)作的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。與P區(qū)發(fā)布的“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”專項(xiàng)資金類型劃分不同，L街道將項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)劃分為兩種類型：一種是由民政局開(kāi)展的“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”經(jīng)費(fèi)組成;另一種是由街道辦事處出資。在這個(gè)基礎(chǔ)上，L街道在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中增加了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，即根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)作評(píng)估結(jié)果，將項(xiàng)目等級(jí)化，并將等級(jí)化結(jié)果與項(xiàng)目的配套資金掛鉤。從表2的數(shù)據(jù)看，雖然L街道通過(guò)項(xiàng)目等級(jí)化機(jī)制優(yōu)化了項(xiàng)目化運(yùn)作的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，但不同項(xiàng)目等級(jí)之間的金額差距并不明顯。

二是項(xiàng)目?jī)?nèi)容的范圍約束機(jī)制。L街道規(guī)定，居民自治經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目化運(yùn)作的范圍包括補(bǔ)基礎(chǔ)、育隊(duì)伍、創(chuàng)特色、做公益四個(gè)方面，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步劃分了“自治特色”和“社區(qū)教育”等12個(gè)方面，自治項(xiàng)目的內(nèi)容必須同這12個(gè)內(nèi)容方向相吻合。限于篇幅，我們選取了其中4個(gè)方向，并通過(guò)表格形式將其呈現(xiàn)出來(lái)（參見(jiàn)表3）。從內(nèi)容上看，L街道設(shè)立的自治項(xiàng)目范圍是比較寬泛的，在這些立項(xiàng)范圍中，很多議題實(shí)際上已由其他條線提供經(jīng)費(fèi)支持，并且嚴(yán)格意義上亦不屬于居民自治的范疇。

三是項(xiàng)目運(yùn)作的程序引導(dǎo)機(jī)制。L街道把自治金項(xiàng)目的運(yùn)作分解為六個(gè)步驟：第一步是居委會(huì)申報(bào);第二步是由與項(xiàng)目申報(bào)內(nèi)容緊密相關(guān)的街道部門審核;第三步是自治金管理領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行項(xiàng)目審核;第四步是將項(xiàng)目交由居民代表會(huì)議討論審核;第五步是實(shí)施項(xiàng)目，居委會(huì)建立項(xiàng)目辦公室，全程協(xié)助各項(xiàng)工作;第六步是街道自治金領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)自治金項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估指標(biāo)主要是項(xiàng)目的知曉率和滿意度，評(píng)估結(jié)果作為居委會(huì)下一年度申報(bào)自治金項(xiàng)目的重要參考依據(jù)。

在這個(gè)基礎(chǔ)上，L街道實(shí)際上建立了一套有關(guān)居民自治經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目化運(yùn)作的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于居委會(huì)來(lái)說(shuō)，要獲取更多的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，就需要按照L街道設(shè)定的項(xiàng)目運(yùn)作標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行操作，若違反運(yùn)作標(biāo)準(zhǔn)，就可能危及下一年度的項(xiàng)目申報(bào)。需要注意的是，自治金項(xiàng)目覆蓋了全部居委會(huì)，但金額存在差異?？梢钥吹?，為了提高自治項(xiàng)目的質(zhì)量，L街道除了設(shè)置正向資金激勵(lì)機(jī)制之外，還在自治金項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中控制了項(xiàng)目的審批權(quán)、經(jīng)費(fèi)的管理權(quán)和項(xiàng)目最終的驗(yàn)收權(quán)。

相比較而言，以自治金為代表的自治項(xiàng)目作為一種治理參與方式，其最大的亮點(diǎn)主要是建立了需求自主識(shí)別機(jī)制和自下而上運(yùn)作的參與式執(zhí)行機(jī)制。L街道在向外宣傳自治金制度時(shí)也強(qiáng)調(diào)自治金的使用是“百姓說(shuō)了算”。在自治金制度中，做什么項(xiàng)目主要由居民根據(jù)實(shí)際的社區(qū)生活需求提出，廣大居民通過(guò)內(nèi)部協(xié)商機(jī)制形成共識(shí)，在共識(shí)凝聚的基礎(chǔ)上將其轉(zhuǎn)化為具有可操作性的項(xiàng)目方案，項(xiàng)目進(jìn)一步由居民自行執(zhí)行，在街道評(píng)估完結(jié)后結(jié)束。在這個(gè)過(guò)程中，居民無(wú)疑成為整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)程的主體。從政策過(guò)程的角度來(lái)看，居民在項(xiàng)目議程建構(gòu)、方案形成和項(xiàng)目執(zhí)行環(huán)節(jié)均扮演關(guān)鍵角色。在L街道MZ居委會(huì)書記JLS看來(lái)，自治金項(xiàng)目最大的變化體現(xiàn)在從以往自上而下運(yùn)作變成了自下而上運(yùn)作，居民成為項(xiàng)目運(yùn)作的主體?！耙郧熬褪钦f(shuō)社區(qū)里面要辦一些事情，或者說(shuō)政府要辦一些小的惠民工程、實(shí)事項(xiàng)目，可能政府認(rèn)為我應(yīng)該做的，它就直接下派給居民區(qū)了，但是居民未必領(lǐng)情，未必覺(jué)得你這個(gè)項(xiàng)目做到他的心坎上了，而且他可能覺(jué)得你是在擾民。但是一旦是自下而上的，就是通過(guò)居民當(dāng)中，或者從居民自治團(tuán)隊(duì)當(dāng)中，來(lái)提取一些項(xiàng)目，往往它的推動(dòng)就會(huì)比較順利?！闭窃谶@個(gè)比較意義上，自治項(xiàng)目引導(dǎo)居民參與的邏輯可以概括為“自下而上”。這與傳統(tǒng)自上而下的動(dòng)員式參與和自上而下的經(jīng)費(fèi)使用規(guī)則形成了鮮明對(duì)比。

四、弱參與：自治項(xiàng)目引導(dǎo)居民參與的實(shí)踐偏差

自治項(xiàng)目制度的目標(biāo)是要培育居民的民主自治意識(shí)，提升其依法參與治理的能力與習(xí)慣，解決好自己的事務(wù)，不斷提升公共事務(wù)管理和公共服務(wù)的質(zhì)量，滿足群眾精神文化需求[12]（p.209）。但由于自治金制度尚處于創(chuàng)新調(diào)適階段，居民通過(guò)自治金項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)參與式?jīng)Q策的目標(biāo)與實(shí)踐的偏差比較明顯。具體來(lái)說(shuō)，這種偏差主要集中在四個(gè)方面。

第一，經(jīng)費(fèi)分配具有選擇性。按照制度設(shè)計(jì)，自治金的分配雖然有競(jìng)爭(zhēng)，但差距并不大。但筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在統(tǒng)籌的名義下，部分居委會(huì)提出的資金分配不公平問(wèn)題確實(shí)存在，“典型”居委會(huì)或者“典型書記”所在的居委會(huì)拿到的資金往往是一般居委會(huì)的數(shù)倍甚至多倍。因此，由街道對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)往往會(huì)在居委會(huì)之間增加不公平感，一些居委會(huì)認(rèn)為街道在分配資金時(shí)帶有選擇性。這從側(cè)面反映出街道在行使項(xiàng)目控制權(quán)時(shí)存在明顯的傾向性。經(jīng)費(fèi)分配的選擇性導(dǎo)致不同社區(qū)能夠分配給居民支配的經(jīng)費(fèi)實(shí)際上存在明顯差異，部分居委會(huì)能夠分配給居民使用的經(jīng)費(fèi)相當(dāng)稀少，“幾百塊錢很難吸引居民，也確實(shí)做不了什么事情，只能買點(diǎn)水果，坐下來(lái)聊聊天”。

第二，自治項(xiàng)目建設(shè)旨在打造“亮點(diǎn)”。從歷年開(kāi)展的自治項(xiàng)目議題看，很多項(xiàng)目與自治工作并沒(méi)有太大關(guān)系。很多硬件設(shè)施建設(shè)在執(zhí)行過(guò)程中實(shí)際上無(wú)法實(shí)現(xiàn)廣泛的居民參與。但是按照街道辦分管社區(qū)自治的副主任BSY的說(shuō)法，自治金項(xiàng)目的意義主要是通過(guò)資金支持引導(dǎo)居民參與，并在這個(gè)過(guò)程中對(duì)居委會(huì)形成一種推力，雖然不是所有的資金都能夠解決一些緊迫問(wèn)題，但只要有兩三個(gè)項(xiàng)目形成了亮點(diǎn)，這個(gè)經(jīng)費(fèi)就有了價(jià)值。這在一定程度上說(shuō)明，自治金項(xiàng)目雖然下放了資金使用的權(quán)力，但實(shí)際上成為街道調(diào)動(dòng)居委會(huì)的一種工具。這種工具可能不具有立竿見(jiàn)影的效果，但卻能夠?yàn)榉e累工作“亮點(diǎn)”提供基礎(chǔ)。

第三，自治金項(xiàng)目的考核評(píng)估機(jī)制缺乏代表性。在項(xiàng)目評(píng)估過(guò)程中，L街道聘請(qǐng)了第三方機(jī)構(gòu)對(duì)自治項(xiàng)目實(shí)施后的滿意度和知曉率進(jìn)行測(cè)評(píng)，測(cè)評(píng)以問(wèn)卷調(diào)查形式進(jìn)行，每個(gè)居委會(huì)的問(wèn)卷數(shù)量為30份，由居民對(duì)自治項(xiàng)目的實(shí)施狀況進(jìn)行打分，打分內(nèi)容包括知曉率、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、項(xiàng)目運(yùn)作和規(guī)范操作四個(gè)方面。打分結(jié)果顯示，第三方對(duì)自治項(xiàng)目的打分普遍高于街道職能科室對(duì)自治項(xiàng)目績(jī)效的評(píng)估分?jǐn)?shù)。根據(jù)筆者的觀察，第三方組織在進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查的過(guò)程中，依然借助居委會(huì)組織問(wèn)卷填寫，多數(shù)問(wèn)卷由居委會(huì)召集居民骨干填寫完成。因此，第三方測(cè)評(píng)得出的結(jié)果平均值普遍較高。這意味著雖然L街道設(shè)置了第三方考核機(jī)制，試圖通過(guò)考核機(jī)制確保居委會(huì)在推進(jìn)自治項(xiàng)目的過(guò)程中扎實(shí)推進(jìn)居民參與，但由于調(diào)查抽樣存在問(wèn)題，考核本身無(wú)法產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的約束作用，居民是否參與以及在多大程度上參與了自治項(xiàng)目無(wú)法通過(guò)考核評(píng)估有效體現(xiàn)出來(lái)。

第四，在上述三個(gè)挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，自治項(xiàng)目引導(dǎo)居民參與實(shí)際上沒(méi)有引起街道辦的重視。對(duì)于街道來(lái)說(shuō)，其更強(qiáng)調(diào)運(yùn)用自治項(xiàng)目打造亮點(diǎn)。L街道自治辦副主任BDM指出，雖然項(xiàng)目化運(yùn)作的初衷是通過(guò)引入居民參與來(lái)提高資金使用方向同居民實(shí)際生活需求的契合度，但實(shí)際操作過(guò)程中居委會(huì)根本沒(méi)有太多精力來(lái)專門設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，因此自治辦在審核項(xiàng)目申報(bào)書的過(guò)程中也沒(méi)有過(guò)于強(qiáng)調(diào)居民參與的相關(guān)性和合理性。“在實(shí)際操作過(guò)程中，主要是居委會(huì)太忙了，所以居委會(huì)報(bào)上來(lái)一個(gè)項(xiàng)目，大家覺(jué)得差不多就是這個(gè)樣子，就把這個(gè)錢發(fā)下去了?！睂?duì)于居委會(huì)來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)的“動(dòng)員—參與”任務(wù)更容易完成，而要在自治項(xiàng)目中做好居民參與工作，就會(huì)新增很多工作量，居委會(huì)干部顯然不愿意接受額外工作量。由于注意力分配不集中，居民參與在自治項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中無(wú)法引起居委會(huì)的重視。再加上考核評(píng)估機(jī)制的失靈，自治項(xiàng)目引導(dǎo)居民制度化參與的目標(biāo)和實(shí)踐偏差就在所難免。

五、打造亮點(diǎn)與屬性兼容：自治項(xiàng)目實(shí)踐偏差的形成機(jī)理

在自治項(xiàng)目實(shí)踐中，組織化的主體主要包括街道和居委會(huì)。居民作為理論上的重要主體主要以非組織化狀態(tài)介入項(xiàng)目實(shí)踐。街道和居委會(huì)兩個(gè)主體的組織邏輯實(shí)際上深刻影響著自治項(xiàng)目的實(shí)踐。我們?cè)贚街道的田野觀察顯示，街道把自治項(xiàng)目的運(yùn)作視為一種平衡和控制的過(guò)程，這說(shuō)明其對(duì)自治項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)仍然較為保守。在街道負(fù)責(zé)部門看來(lái)，自治項(xiàng)目的分配實(shí)際上就是一個(gè)公共資源到底分配給誰(shuí)的問(wèn)題，“我們（街道）其實(shí)是在各種利益之間來(lái)取得一個(gè)平衡點(diǎn)”。因此，居委會(huì)把自治項(xiàng)目申報(bào)上來(lái)，街道基本上就是內(nèi)部決定經(jīng)費(fèi)的配置，在打造“亮點(diǎn)”的邏輯驅(qū)使下，項(xiàng)目資金分配存在明顯的選擇性。更重要的是，街道對(duì)于居民的參與能力也持保留態(tài)度，在項(xiàng)目?jī)?nèi)容上明顯更傾向于支持硬件完善和活動(dòng)類項(xiàng)目，而對(duì)涉及民主參與的項(xiàng)目支持力度明顯偏弱。

對(duì)于居委會(huì)來(lái)說(shuō)，它們面對(duì)上級(jí)部門在資金分配上的選擇性也無(wú)可奈何，而且這些非典型的居委會(huì)還可以利用這部分較少的資金完成一些其他任務(wù)，從而形成了“一包多用”的行動(dòng)策略。所謂“一包多用”，就是把一場(chǎng)活動(dòng)或者一個(gè)硬件設(shè)施建設(shè)包裝成幾個(gè)項(xiàng)目的執(zhí)行成果。筆者在田野調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，“一包多用”在現(xiàn)實(shí)中普遍存在，這是造成自治項(xiàng)目?jī)?nèi)容重復(fù)性的主要原因。按照規(guī)定，自治項(xiàng)目的內(nèi)容是有明確范圍的，但在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的種種策略性行動(dòng)使得內(nèi)容約束機(jī)制的效力在實(shí)踐中軟化，居委會(huì)在申報(bào)自治項(xiàng)目的過(guò)程中將近期工作與項(xiàng)目申報(bào)結(jié)合起來(lái)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)多個(gè)工作任務(wù)的同步進(jìn)行。QX居委會(huì)書記SJW的話形象地概括了自治項(xiàng)目運(yùn)作中的“一包多用”現(xiàn)象，“實(shí)際上我們?cè)谏陥?bào)項(xiàng)目的時(shí)候，內(nèi)容都是比較模糊的，因?yàn)榛鶎庸ぷ骶褪沁@樣，一件事情可能幾個(gè)條線都涉及到。所以如果考核沒(méi)有的話，那就是形式化的，一套活動(dòng)多套用，一個(gè)項(xiàng)目民政可以用，黨建可以用，婦聯(lián)也可以借用，甚至一兩年前的活動(dòng)也拿出來(lái)用，就是這樣的”。

“一包多用”具有普遍性，但在不同類型的自治項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，居委會(huì)的行動(dòng)策略也存在差異。在文化娛樂(lè)類的自治項(xiàng)目中，居委會(huì)仍然會(huì)借助居民骨干的力量開(kāi)展項(xiàng)目活動(dòng)。在這種運(yùn)作機(jī)制下，居委會(huì)只需要對(duì)經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行控制即可。而在環(huán)境衛(wèi)生活動(dòng)中，居委會(huì)往往會(huì)啟動(dòng)試點(diǎn)模式，在部分空間或者樓組開(kāi)展項(xiàng)目活動(dòng)，其目的是在滿足外部考核的同時(shí)降低項(xiàng)目實(shí)施的人力成本和時(shí)間成本。

街道對(duì)經(jīng)費(fèi)分配的選擇性策略，加上居委會(huì)使用過(guò)程中形成的“一包多用”策略，使得自治項(xiàng)目的內(nèi)容和居民參與在實(shí)踐中帶有明顯的不穩(wěn)定性。當(dāng)居委會(huì)的項(xiàng)目?jī)?nèi)容一般時(shí)，居委會(huì)可以將近期的中心工作和常規(guī)工作與自治項(xiàng)目打包在一起，通過(guò)打包機(jī)制完成上級(jí)交辦的任務(wù)。此時(shí)，自治項(xiàng)目的內(nèi)容和居民參與就不會(huì)成為居委會(huì)關(guān)心的問(wèn)題。而當(dāng)居委會(huì)的項(xiàng)目?jī)?nèi)容比較新穎時(shí)，居委會(huì)則可以借助自治項(xiàng)目建構(gòu)工作亮點(diǎn)，進(jìn)而吸引上級(jí)的注意力。此時(shí)，居委會(huì)可能會(huì)選擇性地突出內(nèi)容的新穎性和居民參與的廣泛性。這種不穩(wěn)定性實(shí)際上壓縮了居民制度化參與的空間。

自治項(xiàng)目一般要求居委會(huì)提交的項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案必須保證一定規(guī)模的居民參與，但要想達(dá)到這一要求，居委會(huì)必須開(kāi)展大量的動(dòng)員工作。而大多數(shù)居民在工作日可能處于工作狀態(tài)。如果居委會(huì)要落實(shí)自治項(xiàng)目，其工作人員就需要犧牲一定的休息時(shí)間，在街道沒(méi)有嚴(yán)格考核的背景下，居委會(huì)自然就繼續(xù)依賴于傳統(tǒng)“動(dòng)員-參與”模式來(lái)推進(jìn)自治項(xiàng)目。按照QX居委會(huì)主任SJW的話說(shuō)，“考核也沒(méi)有說(shuō)你一定要有創(chuàng)新，一定要真正地讓居民得實(shí)惠。搞一個(gè)活動(dòng)，20個(gè)人，我們居委5個(gè)人，加上協(xié)管員和骨干，湊一湊就夠了”。

自治項(xiàng)目在實(shí)踐中的偏差以及街道和居委會(huì)在實(shí)踐中的策略性行為，使得自治金項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中從一種居民參與引導(dǎo)機(jī)制轉(zhuǎn)化為一種基于資源分配進(jìn)行基層動(dòng)員的注意力分配機(jī)制，其邏輯主要表現(xiàn)為集中有限資源打造工作亮點(diǎn)。在這個(gè)行動(dòng)目標(biāo)下，居民的制度化參與就轉(zhuǎn)化為居民骨干對(duì)自治金項(xiàng)目的實(shí)施質(zhì)量進(jìn)行形式化評(píng)估，參與節(jié)點(diǎn)集中在自治項(xiàng)目執(zhí)行評(píng)估階段而非項(xiàng)目議程建構(gòu)和執(zhí)行階段。

從社會(huì)治理創(chuàng)新的擴(kuò)散看，L街道進(jìn)行的自治金制度創(chuàng)新無(wú)疑是成功的。作為一種基層治理創(chuàng)新，自治金制度得到了廣泛認(rèn)可，最終被寫進(jìn)了上海市《居民委員會(huì)工作條例》中，該條例規(guī)定，“居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)建立健全自治議題和自治項(xiàng)目形成機(jī)制，廣泛征集自治議題和自治項(xiàng)目，充分反映居民或居民小組、群眾活動(dòng)團(tuán)隊(duì)的意見(jiàn)和建議”。從城際擴(kuò)散看，目前自治項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制不僅在上海市基層治理中得到了廣泛應(yīng)用，而且擴(kuò)散到了上海市周邊地區(qū)。

實(shí)踐異化和經(jīng)驗(yàn)快速擴(kuò)散的關(guān)鍵可能是自治項(xiàng)目作為一種新的制度安排較好地吻合了現(xiàn)有城市基層治理的制度環(huán)境及其組織運(yùn)作邏輯。首先，自治項(xiàng)目制度增加了街道調(diào)動(dòng)居委會(huì)的能動(dòng)性，尤其是在評(píng)比和創(chuàng)建日趨減少的背景下，自治項(xiàng)目成為街道自治部門引導(dǎo)居委會(huì)開(kāi)展工作的注意力控制機(jī)制。這意味著自治項(xiàng)目實(shí)際上延續(xù)了項(xiàng)目制的控制和動(dòng)員邏輯[3]。其次，自治項(xiàng)目與居委會(huì)的組織邏輯是兼容的。項(xiàng)目制的一個(gè)制度邏輯是一事一議，即事本主義。居委會(huì)在社區(qū)治理過(guò)程中實(shí)際上也是采取事本主義的行為邏輯，自治項(xiàng)目既能夠協(xié)助居委會(huì)完成相關(guān)任務(wù)，也能夠幫助其打造工作亮點(diǎn)。最后，異化后的自治項(xiàng)目與居委會(huì)的注意力分配也具有兼容性。因?yàn)樽灾雾?xiàng)目的運(yùn)作權(quán)限在居委會(huì)，居委會(huì)可以根據(jù)特定階段的任務(wù)環(huán)境特征靈活地支配自治項(xiàng)目帶來(lái)的資源，在完成常規(guī)工作任務(wù)的同時(shí)選擇性地塑造“工作亮點(diǎn)”。居民自治項(xiàng)目的廣泛擴(kuò)散從一個(gè)側(cè)面呈現(xiàn)出一幅技術(shù)治理邏輯介入基層治理的圖景。

六、結(jié)語(yǔ)

從居民參與的角度出發(fā)，自治項(xiàng)目模式實(shí)際上是基層政府推動(dòng)居民制度化參與城市基層治理的一種嘗試。自治項(xiàng)目模式的核心在于通過(guò)自下而上的需求自主識(shí)別和居民參與實(shí)現(xiàn)參與內(nèi)容與居民利益的有機(jī)融合，進(jìn)而在強(qiáng)化參與動(dòng)力的同時(shí)展開(kāi)系統(tǒng)性參與，以突破動(dòng)員參與模式下的碎片化參與和被動(dòng)式參與局限。但自治項(xiàng)目在制度架構(gòu)上仍然沿用項(xiàng)目制技術(shù)，在實(shí)踐中并沒(méi)有跳出項(xiàng)目制的控制與動(dòng)員邏輯，這導(dǎo)致自治項(xiàng)目從一種參與引導(dǎo)機(jī)制逐漸退化為注意力控制和動(dòng)員機(jī)制。在強(qiáng)調(diào)自治項(xiàng)目注意力控制和動(dòng)員功能的過(guò)程中，居民參與這一創(chuàng)新目標(biāo)則演化為輔助機(jī)制，居民參與成為相關(guān)主體論證自治項(xiàng)目任務(wù)合法性的工具，需求表達(dá)和參與式執(zhí)行目標(biāo)被嚴(yán)重?cái)D壓。就此而論，自治金制度實(shí)際上僅僅改變了行政資源的分配方式，在分配方式上貢獻(xiàn)了一種新技術(shù)，居民參與仍然受到外在制度環(huán)境的約束。

從發(fā)展的角度說(shuō)，通過(guò)優(yōu)化居民參與來(lái)構(gòu)建“人民城市”的關(guān)鍵是要解決好制度賦權(quán)、程序賦能和利益賦責(zé)三大條件的供給問(wèn)題。制度賦權(quán)重點(diǎn)優(yōu)化居民參與城市基層治理的制度環(huán)境，即從約束走向賦權(quán)，調(diào)整城市基層政權(quán)的注意力分配方向。程序賦能重點(diǎn)解決居民參與機(jī)制的碎片化和系統(tǒng)性問(wèn)題，在全過(guò)程民主視角下形成與政策過(guò)程相匹配的全過(guò)程參與機(jī)制，從技術(shù)的層面提高居民參與的經(jīng)濟(jì)性和收益性。利益賦責(zé)重點(diǎn)解決居民參與的內(nèi)生性動(dòng)力源問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)通過(guò)協(xié)商機(jī)制將分散化的私人議題轉(zhuǎn)化為具有公共性的治理議題，并通過(guò)制度化的協(xié)商平臺(tái)將隨機(jī)性的居民參與轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任性的集體行動(dòng)。上述三大條件缺一不可但進(jìn)程不同，且條件供給的主體也存在差異。從供給實(shí)踐看，居民自治項(xiàng)目?jī)H僅在程序賦能和利益賦責(zé)維度上實(shí)現(xiàn)了一定程度的突破，而基本沒(méi)有觸及制度賦權(quán)問(wèn)題。因此，三大條件的供給關(guān)鍵在制度賦權(quán)，制度賦權(quán)的關(guān)鍵又在于通過(guò)高位推動(dòng)，改變城市基層兜底治理的體制性邏輯，為居民制度化參與提供體制性土壤。程序賦能和利益賦責(zé)更適合由地方和基層政權(quán)來(lái)推動(dòng)供給，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)程序和協(xié)商機(jī)制的多元化發(fā)展。

注釋：

①參見(jiàn)上海市P區(qū)民政局、財(cái)政局：《關(guān)于開(kāi)展居委會(huì)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”工作的實(shí)施意見(jiàn)》，2010年9月26日。

參考文獻(xiàn)：

[1]渠敬東.項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2012，（5）.

[2]周雪光.項(xiàng)目制：一個(gè)“控制權(quán)”理論視角[J].開(kāi)放時(shí)代，2015，（2）.

[3]陳家健.項(xiàng)目制與基層政府動(dòng)員：對(duì)社會(huì)管理項(xiàng)目化運(yùn)作的社會(huì)學(xué)考察[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2013，（2）.

[4]周雪光，程宇.通往集體債務(wù)之路：政府組織、社會(huì)制度與鄉(xiāng)村中國(guó)的公共產(chǎn)品供給[J].公共行政評(píng)論，2012，（1）.

[5]王向民.中國(guó)社會(huì)組織的項(xiàng)目制治理[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2014，（5）.

[6]張振洋.城市基層自治項(xiàng)目的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制探析——基于上海S鎮(zhèn)“樂(lè)媽園”項(xiàng)目的分析[J].社會(huì)主義研究，2018，（2）.

[7]許寶君.社區(qū)居民自治項(xiàng)目的運(yùn)作機(jī)制及績(jī)效檢視——基于湖北四屆社區(qū)公益創(chuàng)投（項(xiàng)目）的分析[J].求實(shí)，2020，（1）.

[8]張振洋.公共服務(wù)項(xiàng)目化運(yùn)作的后果是瓦解基層社會(huì)嗎？——以上海市S鎮(zhèn)“樂(lè)媽園”項(xiàng)目為例[J].中國(guó)行政管理，2018，（8）.

[9]范夢(mèng)衍，張衛(wèi).居民自治項(xiàng)目的運(yùn)作機(jī)制研究——以S市M社區(qū)的個(gè)案為例[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2017，（8）.

[10]趙秀玲.“微自治”與中國(guó)基層民主治理[J].政治學(xué)研究，2014，（5）.

[11]筐夢(mèng)葉.項(xiàng)目制視角下城市社區(qū)建設(shè)研究——以廣州市幸福社區(qū)建設(shè)為例[J].社會(huì)工作與管理，2019，（11）.

[12]史建三，范政強(qiáng).浦東新區(qū)陸家嘴街道“自治金”項(xiàng)目探索[C]//王戰(zhàn)，潘世偉，葉青，等.上海法治發(fā)展報(bào)告（2014）.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014.

[責(zé)任編輯：賈雙躍]