舍曼來訪與蒙古國外交政策的變數(shù)

王浩

在訪日訪韓之后、訪華之前，7月23～25日美國常務(wù)副國務(wù)卿溫迪·舍曼一行到訪了蒙古國，短暫時(shí)間內(nèi)密集地與蒙古國大呼拉爾主席贊登沙特爾、外長(zhǎng)巴特策策格、副外長(zhǎng)孟赫金、文化部長(zhǎng)諾敏進(jìn)行了會(huì)晤，接見了蒙古國武裝力量官兵，還拜訪了美國駐蒙使館資助修建的喬金喇嘛廟，等等。從拜登政府的全球戰(zhàn)略布局來看，舍曼東亞之行的根本動(dòng)機(jī)是強(qiáng)化和協(xié)調(diào)美國與東亞盟友關(guān)系、網(wǎng)羅印太地區(qū)的同盟體系、應(yīng)對(duì)所謂中國崛起帶來的挑戰(zhàn)。從美蒙雙邊關(guān)系來看，舍曼出訪蒙古國的目的是加強(qiáng)蒙美“第三鄰國”戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，穩(wěn)固美國在蒙古國“第三鄰國”中的主導(dǎo)地位。

美蒙互為“第三鄰國”

2021年7月11日，適逢蒙古國國慶——那達(dá)慕節(jié)，美國國務(wù)卿布林肯致信蒙古國表示祝賀，稱“作為戰(zhàn)略伙伴和第三鄰國，美國和蒙古國將一如既往地保持著堅(jiān)實(shí)牢固的伙伴關(guān)系，這種關(guān)系是維系在崇尚人權(quán)、尊重法治和共同的民主價(jià)值觀基礎(chǔ)之上的”。

布林肯在此又一次強(qiáng)調(diào)了蒙美“第三鄰國”關(guān)系。最早向蒙古國提及“第三鄰國”概念的是上世紀(jì)90年代初兩度訪蒙的美國國務(wù)卿詹姆斯·貝克，他表示美國堅(jiān)決地支持蒙古國的民主改革運(yùn)動(dòng)，樂于成為蒙古國的“第三鄰國”。

從美國戰(zhàn)略發(fā)展史來看，“第三鄰國”概念或衍生于二戰(zhàn)后出現(xiàn)的“新邊疆”學(xué)說，即“要把地理上的邊疆與經(jīng)濟(jì)意義上的邊疆區(qū)別開來”，這一學(xué)說為戰(zhàn)后美國向全球乃至宇宙空間開疆拓土提供了托辭。按照這一學(xué)說的邏輯，美國與萬里之外的蒙古國可以互為“第三鄰國”。1998年時(shí)任美國國務(wù)卿奧爾布賴特訪蒙時(shí)表示，美蒙雖相隔遙遠(yuǎn)，但因共同的民主價(jià)值觀和開放式經(jīng)濟(jì)而聯(lián)系在一起，因而堪稱近鄰。進(jìn)入21世紀(jì)以來，在美國影響下，所謂民主價(jià)值觀成為連接蒙古國與“第三鄰國”之間的重要紐帶，并逐步轉(zhuǎn)化成蒙古國有別于傳統(tǒng)鄰國概念的地緣政治優(yōu)勢(shì)。

2011年，蒙古國對(duì)1994年版的《外交政策構(gòu)想》進(jìn)行了修訂，以立法形式把“第三鄰國”外交政策納入新版《外交政策構(gòu)想》中，主張?jiān)谄胶獍l(fā)展與中俄兩大鄰國友好關(guān)系的同時(shí)，積極尋求與非鄰國國家和國際組織的交往與合作，強(qiáng)調(diào)在“第三鄰國”外交政策框架下加強(qiáng)與美國、日本、歐盟、印度、韓國、土耳其等國家和國際組織的合作伙伴關(guān)系。美國自然成為蒙古國的“第三鄰國”之首。

拜登政府的對(duì)蒙政策

拜登上臺(tái)后，表面上稱對(duì)特朗普時(shí)期的外交政策改弦更張，力圖恢復(fù)美國多邊主義外交傳統(tǒng)，消減特朗普單邊主義的不利影響，重塑美國的全球領(lǐng)導(dǎo)力。但事實(shí)上在很多方面拜登政府卻繼承和延續(xù)了特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期留下的政治遺產(chǎn)。對(duì)蒙政策也是如此。

特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期的美蒙關(guān)系有三個(gè)方面令人關(guān)注：一是在美國“印太戰(zhàn)略”中明確了“盟友”與“伙伴”等關(guān)系，將蒙古國納入“伙伴”行列，與新加坡、新西蘭、印度、越南等處于同等地位，極大地突出了蒙古國在印太地區(qū)的戰(zhàn)略地位。二是2019年7月美蒙發(fā)表《關(guān)于美國與蒙古國戰(zhàn)略伙伴關(guān)系》聲明，把美蒙關(guān)系推至戰(zhàn)略伙伴層面。三是美國提出了為蒙古國量身打造“第三鄰國貿(mào)易法案”。在中美貿(mào)易戰(zhàn)背景下，美國40多名議員聯(lián)名提出這項(xiàng)提案，建議對(duì)蒙古國向美國出口的羊絨毛及其他紡織品免征關(guān)稅，以填補(bǔ)美國因貿(mào)易戰(zhàn)而喪失的中國羊絨毛原料市場(chǎng)，且遏制中國羊絨毛產(chǎn)業(yè)鏈的國際化發(fā)展。中國和蒙古國分別為世界第一大、第二大羊絨原產(chǎn)國。

2020年10月時(shí)任美國國務(wù)卿蓬佩奧曾打算訪問蒙古國，但最終取消了行程。此次舍曼訪蒙可看作是重拾這次未能成行的訪問，畢竟印太地區(qū)仍舊是拜登政府對(duì)外政策的戰(zhàn)略重心。今年6月拜登在祝賀呼日勒蘇赫當(dāng)選蒙古國總統(tǒng)的電文中表示：“展望未來，基于共同的民主價(jià)值觀，我們將繼續(xù)加強(qiáng)第三鄰國戰(zhàn)略伙伴關(guān)系?！北３帧暗谌弴钡匚缓屯卣箲?zhàn)略伙伴關(guān)系，是拜登政府未來對(duì)蒙工作的兩個(gè)重點(diǎn)。從舍曼訪蒙行程和會(huì)談內(nèi)容來看，美國將從以下幾個(gè)層面推進(jìn)“第三鄰國”戰(zhàn)略伙伴關(guān)系：

一是繼續(xù)施加價(jià)值觀外交的影響力，強(qiáng)調(diào)美蒙雙方在意識(shí)形態(tài)和價(jià)值觀方面的一致性。舍曼在與贊登沙特爾會(huì)晤時(shí)特意強(qiáng)調(diào)美蒙兩國均尊重民主、法治，崇尚人權(quán)、自由和正義，追求自由貿(mào)易，并稱頌蒙古國的“民主經(jīng)驗(yàn)”有許多值得學(xué)習(xí)的地方。

二是加大在價(jià)值觀和人權(quán)等方面的合作。訪問期間，舍曼與蒙古國外交部、文化部等官員就蒙古國宗教信仰、人權(quán)等問題進(jìn)行了交流;參觀了由美國駐蒙大使館資助修建的喬金喇嘛廟，稱頌蒙古國在尊重宗教自由和傳承宗教歷史文化方面為世界樹立了典范，強(qiáng)調(diào)蒙古國宗教歷史的重要價(jià)值和意義;并在一些場(chǎng)合向工作人員了解促進(jìn)所謂人權(quán)工作的情況。

三是支持推動(dòng)出臺(tái)“第三鄰國貿(mào)易法案”。羊絨毛產(chǎn)業(yè)是蒙古國繼采礦業(yè)之后的第二大創(chuàng)匯產(chǎn)業(yè)，拜登政府能否通過特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期遞交國會(huì)的前述提案是蒙方最為關(guān)心的問題。對(duì)此，舍曼表示該提案已經(jīng)再次遞交國會(huì)，并表明了華盛頓的態(tài)度，即無論是民主黨還是共和黨均支持推進(jìn)美蒙戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，促進(jìn)加強(qiáng)兩國經(jīng)貿(mào)關(guān)系。此外，舍曼還接見了從阿富汗歸國的蒙古國武裝部隊(duì)官兵，贊譽(yù)他們20余年來與美國和北約軍隊(duì)并肩作戰(zhàn)。概言之，強(qiáng)調(diào)美蒙共同的意識(shí)形態(tài)和價(jià)值觀，強(qiáng)化雙方在民主和人權(quán)領(lǐng)域的合作。

蒙古國政局與外交政策調(diào)整

2020年和2021年是蒙古國的選舉年，新冠疫情蔓延并未影響到第八屆國家大呼拉爾（議會(huì)）選舉和第八屆總統(tǒng)選舉的如期舉行。在本屆議會(huì)選舉中，蒙古人民黨利用在大呼拉爾擁有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)席位的機(jī)會(huì)，強(qiáng)力推進(jìn)通過了2020年憲法修正案，并以新冠疫情暴發(fā)初期可圈可點(diǎn)的防控機(jī)制、撤僑和爭(zhēng)取外援等舉措贏得了選民，獲得76個(gè)席位中的62席，贏得獨(dú)立組建政府的機(jī)會(huì)。議會(huì)選舉蟬聯(lián)后，人民黨進(jìn)一步落實(shí)了《憲法》《反腐敗法》《總統(tǒng)選舉法》，利用反對(duì)黨黨內(nèi)斗爭(zhēng)，運(yùn)用黨派聯(lián)合等手段，逐個(gè)剔除有競(jìng)爭(zhēng)能力的選舉對(duì)手，為人民黨候選人呼日勒蘇赫獲勝鋪平道路。最終，呼日勒蘇赫以67.69%的得票率獲勝，成為蒙古第一位任期六年的總統(tǒng)。這意味著在未來幾年內(nèi)總統(tǒng)、總理、議長(zhǎng)三權(quán)將集于蒙古人民黨一黨之手。

2021年7月4日，蒙古國總統(tǒng)呼日勒蘇赫出席烏蘭巴托成吉思汗新國際機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)儀式。

2021年6月25日呼日勒蘇赫宣布就職。從總統(tǒng)核心班底成員的任命上來看，“第三鄰國”外交政策將會(huì)有所調(diào)整，曾被視為“教育鄰國”的歐盟將被提到“第三鄰國”的顯著位置。其緣由如下：一是人民黨秉持大政府理念，主張戰(zhàn)略礦產(chǎn)國有化，呼日勒蘇赫的競(jìng)選口號(hào)即為“蒙古資源蒙古做主”，這是源于以往該國過分強(qiáng)調(diào)美國、加拿大等“第三鄰國”資本介入，導(dǎo)致本國利益受損，十余年與西方資本博弈的結(jié)果使其重新定位引進(jìn)外資的渠道。二是蒙古國屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展外向型程度較高的國家，尤其是新冠疫情暴發(fā)以來，該國經(jīng)濟(jì)對(duì)外的高度依賴性和自身脆弱性進(jìn)一步暴露，這使蒙古國對(duì)自身安全與發(fā)展道路有了新的認(rèn)知。三是考慮到美國政壇的變數(shù)，對(duì)于特朗普勢(shì)力仍在躍躍欲試企圖重返華府，拜登政府推行的人權(quán)、民主議題是否能夠持續(xù)，蒙古國政府不得不采取觀望態(tài)度。四是繼2015年與日本簽訂經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定（EPA）之后，2017年蒙古國與歐盟簽署了《蒙古國—?dú)W盟伙伴關(guān)系合作協(xié)定》（PCA），目前歐盟已成為蒙古第二大出口目的地和第三大進(jìn)口來源地，從“教育鄰國”躍升為經(jīng)濟(jì)聯(lián)系最為緊密的“經(jīng)濟(jì)第三鄰國”，蒙歐未來經(jīng)貿(mào)發(fā)展前景廣闊，存在著構(gòu)建戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的可能。

新冠疫情肆虐、全球氣候變化、世界格局經(jīng)歷變局、大國博弈異常激烈等形勢(shì)，使蒙古人民黨及其政府面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。受全球又一波疫情影響，今年5月以來蒙古國疫情持續(xù)蔓延，情況不容樂觀?？箵粢咔楹蛷?fù)蘇經(jīng)濟(jì)成為人民黨全面執(zhí)政以來面對(duì)的最大的考驗(yàn)。為應(yīng)對(duì)全球氣候變化，西方七國集團(tuán)國家擬在今年年底停止煤炭項(xiàng)目的國際融資，蒙古國以打造“能源出口國”拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的計(jì)劃面臨著國際融資突變的壓力。全球氣候變化加劇蒙古國荒漠化，以采礦業(yè)和畜牧業(yè)為支柱性產(chǎn)業(yè)的蒙古國面臨著可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)。

7月27日，中蒙外長(zhǎng)在天津舉行了會(huì)晤，雙方就新形勢(shì)下推進(jìn)中蒙關(guān)系發(fā)展、繼續(xù)攜手抗疫、深化各領(lǐng)域交流合作等達(dá)成八點(diǎn)共識(shí)。兩國共同發(fā)布了《中蒙進(jìn)一步加強(qiáng)抗疫合作的聯(lián)合聲明》，中方還邀請(qǐng)蒙古國領(lǐng)導(dǎo)人以線上方式出席2021年太原能源低碳發(fā)展論壇，并歡迎奧云額爾登總理、贊登沙特爾議長(zhǎng)適時(shí)訪華。雙方一致認(rèn)為兩國作為友好近鄰，擁有越來越多的共同利益和相近關(guān)切。正如習(xí)近平主席近日與呼日勒蘇赫總統(tǒng)通話所言：“中方愿同蒙方加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作，堅(jiān)持真正的多邊主義，推動(dòng)構(gòu)建相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關(guān)系?！?/p>

（作者為北京大學(xué)蒙古學(xué)研究中心教授、華東師范大學(xué)世界歷史學(xué)院兼職教授）