重返伊朗核協(xié)議談判難在哪兒？

牛新春

伊核協(xié)議（正式名稱為“聯(lián)合全面行動計劃”）是2015年7月14日伊朗與中國、法國、俄羅斯、英國、美國、德國共同簽署的國際協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，伊朗承諾限制其核計劃，國際社會解除對伊制裁。2018年5月8日，時任美國總統(tǒng)特朗普宣布美國單方面退出伊核協(xié)議，實施“極限施壓”政策，全面制裁伊朗。拜登政府上臺后，于2021年4月6日在維也納啟動重返伊核協(xié)議的談判，通過歐盟作為中間人，迄今同伊朗已進(jìn)行過六輪間接談判。談判氣氛一度相當(dāng)樂觀，伊方代表數(shù)次表示成功“指日可待”。然而，6月20日第六輪談判結(jié)束以來，談判似乎陷入僵局，目前尚看不到恢復(fù)談判的跡象。

美國不可能全部解除2018年以來新增加的制裁，這讓伊朗重返伊核協(xié)議的積極性大打折扣。

理論上，重返伊核協(xié)議非常簡單，美國解除2018年以來新增加的所有制裁，伊朗逆轉(zhuǎn)2018年以來突破核協(xié)議的所有核能力。然而現(xiàn)實中，問題非常復(fù)雜，這兩點都做不到。美國2018年以來新增加對伊制裁1500余項，理由包括侵犯人權(quán)、支持恐怖主義、違反核協(xié)議等，現(xiàn)在美國只同意取消同核活動相關(guān)的制裁。美方認(rèn)為這是美國政策的一條紅線，取消全部制裁對拜登而言無異于政治自殺。但對伊朗而言，其訴求是解除全部制裁，其談判立場、積極性完全取決于解除制裁問題。但美國的各項制裁措施之間盤根錯節(jié)，只要還保留一部分制裁，取消制裁的效果就會大打折扣。2015年伊核協(xié)議達(dá)成后，雖然美國取消了對伊朗的絕大部分制裁措施，但是國際資金依然不敢進(jìn)入伊朗，伊朗實際上只獲得重新出口石油的好處，并沒有吸引到國際投資。

伊朗已經(jīng)摸索出規(guī)避美國制裁的一套辦法，重返伊核協(xié)議的緊迫性不再那么強。

毫無疑問，伊朗經(jīng)濟因制裁而受到沉重打擊，但是并沒有崩潰，未來一段時期仍能撐下去。制裁前后的主要差別是石油出口，經(jīng)過兩年的實踐，伊朗已經(jīng)建立了規(guī)避制裁的運輸、交易和結(jié)算體系。根據(jù)國際能源署的數(shù)據(jù)，2021年3月伊朗石油產(chǎn)量回升到每天230萬桶，出口約在每天70萬～100萬桶之間，達(dá)到2019年5月美國制裁以來的最大量。如果這種狀況能持續(xù)下去，伊朗參加談判的壓力就不大。

伊朗明確表示，導(dǎo)彈問題、地區(qū)政策不可談判，這是伊朗的紅線，這也讓美國重返伊核協(xié)議的積極性不高。

2015年伊核協(xié)議之所以能達(dá)成，就是奧巴馬政府同意核問題與導(dǎo)彈問題、地區(qū)政策脫鉤。2018年特朗普退出伊核協(xié)議，主要原因也是該協(xié)議未解決伊朗的導(dǎo)彈問題和地區(qū)政策。目前，拜登雖然沒有明確把伊核協(xié)議與導(dǎo)彈問題、地區(qū)政策掛鉤，但是要求伊朗承諾達(dá)成協(xié)議之后立即啟動導(dǎo)彈問題談判，實質(zhì)上還是要掛鉤。伊朗新總統(tǒng)萊西已經(jīng)明確表態(tài)，導(dǎo)彈問題、地區(qū)政策不能碰。伊朗最高精神領(lǐng)袖哈梅內(nèi)伊說，美國要求伊朗在導(dǎo)彈問題、地區(qū)政策上做出承諾，這是談判停滯的根本原因。

此外，美國和伊朗均面臨不小的國內(nèi)政治障礙，讓雙方都不能大膽讓步。

伊朗方面，革命衛(wèi)隊同外交部在核問題上一直有分歧，外長扎里夫離任前在議會公開說，如果沒有國內(nèi)強硬派的破壞，伊核協(xié)議早就達(dá)成了。美國方面，重返伊核協(xié)議的國內(nèi)政治支持度并不高。美國國內(nèi)反對重返伊核協(xié)議的人不少，其中不乏重量級民主黨議員，如參院外交關(guān)系委員會主席、眾院外交事務(wù)委員會主席、眾院民主黨黨團主席等。今年3月1日，170名兩黨眾議員寫信，反對美國重返伊核協(xié)議，要求重新談判該協(xié)議條款;3月25日，43名兩黨參議員寫信，提出同樣要求。目前兩黨在參眾兩院的政治斗爭異常激烈，民主黨在參院只有一席優(yōu)勢，在眾院也只有六席優(yōu)勢，是1930年以來最弱的多數(shù)黨，在這種背景下拜登不敢對任何一票等閑視之。

短期看，在談判問題上伊朗不急美國急，談判停滯期間伊朗可以放手發(fā)展核能力，還能繼續(xù)出口石油;長期看，伊朗最終不敢造出核武器，而且只要美國下了決心，仍然可以收緊對伊朗的制裁，因此伊朗的優(yōu)勢具有明顯的局限性。