何為破解拉美政治生態(tài)困境的出路

王鵬

拉丁美洲的整體政治生態(tài)呈現(xiàn)濃厚的過渡色彩。一方面，長期的經(jīng)濟(jì)低迷、嚴(yán)重的腐敗丑聞和新冠疫情帶來的被動(dòng)處境使民眾對(duì)現(xiàn)狀感到不滿，地區(qū)各國普遍面對(duì)社會(huì)矛盾加大、政治波動(dòng)加劇的不利形勢(shì);另一方面，地區(qū)各國的傳統(tǒng)政治格局日益解體，執(zhí)政力量普遍處于弱勢(shì)，破解困境所必需的政治改革遲遲難以啟動(dòng)。在后疫情時(shí)代，拉美地區(qū)國家如何把壓力轉(zhuǎn)化為動(dòng)力、開創(chuàng)一條新發(fā)展道路，是地區(qū)各國共同努力的方向。

反建制情緒與政治波動(dòng)加劇

拉美正處于一個(gè)社會(huì)矛盾加大、政治波動(dòng)加劇的階段。在新冠疫情來襲之前，拉美地區(qū)已經(jīng)陷入二戰(zhàn)結(jié)束以來經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)最為低迷的時(shí)期。2014～2019年，拉美地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值的年平均經(jīng)濟(jì)增長率僅為0.3%。2015年爆出的巴西建筑業(yè)巨頭奧德布雷希特公司腐敗案，成為該地區(qū)最嚴(yán)重的腐敗丑聞之一，導(dǎo)致民眾對(duì)政治人物的信任度降至冰點(diǎn)。新冠疫情的暴發(fā)更使拉美地區(qū)受到猛烈沖擊。2020年，拉美地區(qū)平均國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率為-6.8%，系該地區(qū)120年來最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退。疫情還引發(fā)前所未有的公共衛(wèi)生危機(jī)，導(dǎo)致社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r嚴(yán)重倒退。

在新冠疫情暴發(fā)之前，拉美國家選民對(duì)政治體制的滿意度和建制政黨的信任度就呈現(xiàn)不斷走低之勢(shì)。有調(diào)查結(jié)果（2018年）顯示，受訪者對(duì)民主體制保持較高的支持度（48%），但對(duì)民主體制的滿意度很低（24%），對(duì)政黨的信任度尤其低下（13%）。越來越多的選民拒絕支持傳統(tǒng)政黨，反對(duì)在任者，轉(zhuǎn)而把選票投給政治“局外人”或反建制人物，希望他們能夠給國家?guī)砀淖儭?/p>

在近年的拉美國家選舉中，政治“局外人”頻頻沖擊選情。在洪都拉斯，電視主持人出身的反腐敗黨（PAC）候選人薩爾瓦多·納斯拉亞參加2017年總統(tǒng)選舉，僅以微弱劣勢(shì)告負(fù)。在智利2017年大選中，記者出身的比阿特麗斯·桑切斯作為廣泛陣線（FA）候選人參加總統(tǒng)選舉，以20%的得票率在首輪投票中位居第三。2021年當(dāng)選秘魯總統(tǒng)的佩德羅·卡斯蒂略長期擔(dān)任鄉(xiāng)村學(xué)校教師和工會(huì)領(lǐng)袖，從未在政府任職，沒有在主流政黨活動(dòng)經(jīng)歷，也沒有參加過重大選舉，是典型的政治“局外人”。

由于反建制情緒持續(xù)發(fā)酵，拉美國家的執(zhí)政力量很難在近年實(shí)現(xiàn)連續(xù)執(zhí)政，政黨輪替或政府更迭成為地區(qū)各國選舉的基調(diào)。2018年，博索納羅作為社會(huì)自由黨（PSL）候選人當(dāng)選巴西總統(tǒng)，打破了巴西勞工黨（PT）和巴西社會(huì)民主黨（PSDB）長期主導(dǎo)該國總統(tǒng)選舉的政治格局;同年，洛佩斯當(dāng)選墨西哥總統(tǒng)，成立僅四年的國家復(fù)興運(yùn)動(dòng)黨（MORENA）一舉成為墨西哥執(zhí)政黨。2020年7月，現(xiàn)代革命黨（PRM）候選人路易斯·阿比納德爾贏得多米尼加總統(tǒng)選舉，使該國迎來一個(gè)全新的執(zhí)政黨。2021年4月，來自創(chuàng)造機(jī)會(huì)運(yùn)動(dòng)（CREO）的吉列爾莫·拉索首次當(dāng)選厄瓜多爾總統(tǒng)，而執(zhí)政黨主權(quán)祖國聯(lián)盟運(yùn)動(dòng)（PAIS）候選人在第一輪投票中的得票率不到2%。秘魯在2021年總統(tǒng)選舉中沒有任何執(zhí)政黨的候選人參加總統(tǒng)選舉，最后自由秘魯黨（PL）候選人佩德羅·卡斯蒂略當(dāng)選總統(tǒng)。

處于變動(dòng)之中的政治格局

拉美國家的政治格局處于持續(xù)而深刻的變動(dòng)之中。始于20世紀(jì)70年代末的民主化浪潮使絕大多數(shù)拉美國家確立了現(xiàn)行的代議制民主體制，并在此后40年間延續(xù)了這一政治框架。民主體制為這些國家注入新的政治發(fā)展動(dòng)力，大眾政治參與的廣泛性得到極大地提升，政治參與的渠道也得到拓寬。

拉美國家政治格局的變動(dòng)集中體現(xiàn)于政黨政治領(lǐng)域。民主化以來，地區(qū)各國的政黨體系日益開放，新興政黨如雨后春筍般成立起來;選舉制度化水平不斷提升，從而使黨際競爭變得異常激烈。黨政關(guān)系的改變、新利益集團(tuán)的出現(xiàn)和媒體技術(shù)條件的改變都在深刻影響政黨的組織和運(yùn)行。

近年來，新興政黨在拉美國家加速崛起。在哥倫比亞2018年總統(tǒng)選舉中，主要候選人分別來自民主中心黨（CD）和進(jìn)步運(yùn)動(dòng)（MP），二者均為成立不到十年的新興政黨;在墨西哥2018年大選中，成立僅四年的國家復(fù)興運(yùn)動(dòng)成為執(zhí)政黨;在2020年多米尼加大選中，成立于2014年的現(xiàn)代革命黨（PRM）成為該國恢復(fù)民主體制以來的第四個(gè)執(zhí)政黨。在智利制憲大會(huì)選舉中，新興左翼政黨聯(lián)盟“贊成尊嚴(yán)”獲得28個(gè)席位，成為大會(huì)中的第二大黨團(tuán)力量。

與此同時(shí)，傳統(tǒng)政黨呈現(xiàn)持續(xù)衰落之勢(shì)。在2020年巴西地方選舉中，傳統(tǒng)三大黨——巴西社會(huì)民主黨、巴西民主運(yùn)動(dòng)黨和巴西勞工黨的政治影響力進(jìn)一步萎縮。在2021年墨西哥中期選舉中，傳統(tǒng)政黨——國家行動(dòng)黨、革命制度黨和民主革命黨結(jié)盟參加國會(huì)眾議院選舉。雖然他們的政治力量有所恢復(fù)，但還是難以單獨(dú)挑戰(zhàn)執(zhí)政的國家復(fù)興運(yùn)動(dòng)黨。

就整體而言，目前，拉美政黨的作用在拉美民主化浪潮以來呈現(xiàn)弱化之勢(shì)。強(qiáng)調(diào)組織建設(shè)、有較高制度化水平的傳統(tǒng)政黨日漸衰落、甚至消失。“政黨標(biāo)簽”對(duì)政治人物的重要性不斷下降，政黨常常需要借助關(guān)鍵性政治人物爭取選民的支持，許多新興政黨實(shí)際上是一名政治人物的“選舉工具”，完全服務(wù)其選舉活動(dòng)。例如：巴西社會(huì)自由黨在2018年依靠吸收博索納羅入黨提高自身的選舉競爭力;危地馬拉執(zhí)政黨——“為爭取一個(gè)不同的危地馬拉而前進(jìn)”黨（VAMOS）——成立于2017年，主要為賈馬特參與2019年總統(tǒng)選舉服務(wù)。

2020年7月8日，來自現(xiàn)代革命黨的候選人路易斯·阿比納德爾贏得多米尼加總統(tǒng)選舉，使多米尼加迎來一個(gè)全新的執(zhí)政黨。圖為當(dāng)選總統(tǒng)阿比納德爾（右）和副總統(tǒng)培尼亞。

在許多拉美國家，弱勢(shì)政府成為常態(tài)。由于政黨格局日趨碎片化，拉美各國國會(huì)的政黨構(gòu)成同樣趨于碎片化。在這種情況下，總統(tǒng)如果來自新興政黨或邊緣化小黨，意味著其往往難以在國會(huì)取得多數(shù)支持。墨西哥洛佩斯政府屬于該地區(qū)近年少見的強(qiáng)勢(shì)政府。危地馬拉賈馬特政府需要依靠一個(gè)脆弱的多黨聯(lián)盟（包括至少十個(gè)政黨）執(zhí)政。在秘魯，2001年以來的歷任總統(tǒng)都無法在國會(huì)得到多數(shù)支持，他們推動(dòng)的重大改革方案都因?yàn)槿鄙賴鴷?huì)支持而胎死腹中。新冠疫情的暴發(fā)和蔓延恰恰凸顯了拉美國家政府的弱勢(shì)地位。從財(cái)政資源看，該地區(qū)國家普遍面對(duì)稅收規(guī)模有限、預(yù)算赤字?jǐn)U大、債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重帶來的限制，缺少應(yīng)對(duì)疫情所需的財(cái)政空間。從社會(huì)基礎(chǔ)看，疫情加劇了失業(yè)和社會(huì)不平等狀況，社會(huì)不滿情緒處于醞釀之中。例如，新冠疫情加劇了哥倫比亞的社會(huì)矛盾，杜克政府為緩解財(cái)政壓力而實(shí)施稅收改革，卻因此在2021年4月底引發(fā)大規(guī)?？棺h活動(dòng)。

凸顯重大政治改革必要性

從中長期看，拉美國家面臨如何化解政治體制弊病、推動(dòng)民主體制走向深化的重大挑戰(zhàn)。始于20世紀(jì)70年代末的民主化浪潮具有濃厚的保守色彩，地區(qū)各國的民主體制保留大量舊體制的殘余。拉美國家需要分階段、有步驟地推動(dòng)一輪又一輪的后續(xù)改革，以便真正解決制約國家發(fā)展的結(jié)構(gòu)性問題，例如邊緣化群體的社會(huì)融入、大眾的政治參與和社會(huì)公正的維護(hù)，從而提升國家的治理水平。

拉美國家在新冠疫情暴發(fā)之后所面對(duì)的困境凸顯了該地區(qū)國家進(jìn)行重大政治改革的必要性。拉美國家在今年實(shí)現(xiàn)較為顯著的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率有望達(dá)到5.2%。但是，由于一系列結(jié)構(gòu)性問題的存在，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)程缺乏可持續(xù)性。與此同時(shí)，財(cái)政收入的下降和債務(wù)負(fù)擔(dān)的加劇抑制了地區(qū)各國政府的財(cái)政空間，不利于它們繼續(xù)實(shí)施旨在穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的財(cái)政計(jì)劃和保障下層民眾生活的救助計(jì)劃。該地區(qū)失業(yè)率在今年上升至11%，青年失業(yè)現(xiàn)象尤為突出;疫情尚未得到有效的控制，至今年6月底已有大約126萬人病亡，疫苗接種工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家水平。

拉美國家進(jìn)行重大政治改革的作用在于：形成凝聚共識(shí)、指引發(fā)展方向的政治力量和政治機(jī)制，從而引領(lǐng)國家實(shí)施重大經(jīng)濟(jì)改革，釋放內(nèi)生增長動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，為政府實(shí)施提高公共福利水平和降低社會(huì)不平等的相關(guān)計(jì)劃提供保障。政治改革的重點(diǎn)之一是政黨制度。對(duì)拉美國家而言，政黨仍然是整合社會(huì)利益、產(chǎn)生候選人、制訂政治綱領(lǐng)的主要行為體。一個(gè)建立在制度化政黨之上的、相對(duì)穩(wěn)定的政黨體系能夠形成更加有效的代表能力，減少選舉的波動(dòng)性和維護(hù)穩(wěn)定。拉美國家目前出現(xiàn)的許多新興政黨雖然善于營造選舉優(yōu)勢(shì)，但卻沒有明確的政治綱領(lǐng)和執(zhí)政主張，沒有改變當(dāng)前困境的有效對(duì)策，缺少牢固的社會(huì)基礎(chǔ)。秘魯前總統(tǒng)比斯卡拉在2020年底被彈劾下臺(tái)所引發(fā)的政治危機(jī)就折射出了弱政黨體系的危害;而玻利維亞爭取社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)（MAS）能經(jīng)受2019年政治危機(jī)的考驗(yàn)，在2020年10月再度成為執(zhí)政黨，則顯示了強(qiáng)政黨對(duì)維護(hù)國家政治穩(wěn)定的重大作用。智利制憲進(jìn)程有望為拉美國家以改革促發(fā)展進(jìn)程發(fā)揮示范效應(yīng)。制訂新憲法是智利謀求以制度化方式解決經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利不平等問題的嘗試，具有重大的時(shí)代進(jìn)步意義。

2021年5月7日，來自巴西“無家可歸工人運(yùn)動(dòng)”的示威者在巴西城市圣保羅舉行游行，要求政府為民眾提供新冠疫苗接種和緊急救助。

對(duì)拉美國家而言，無論是進(jìn)行政治改革，還是經(jīng)濟(jì)改革，都將面對(duì)復(fù)雜嚴(yán)苛的社會(huì)環(huán)境和巨大的不確定性。預(yù)計(jì)地區(qū)各國在未來仍將遵循一條漸進(jìn)改革之路，不可能依靠執(zhí)政集團(tuán)的轉(zhuǎn)換取得一蹴而就的效果。

（作者為中國社科院拉丁美洲研究所發(fā)展與戰(zhàn)略研究室主任、副研究員）