專項債券提質(zhì)增效：功夫下在前

毛捷 徐軍偉

摘要：專項債券作為地方財政與金融協(xié)同的重要載體，經(jīng)過六年的發(fā)展，在發(fā)行規(guī)模、項目投向以及規(guī)范管理等方面均實現(xiàn)了快速發(fā)展。由于專項債券在我國總體上仍屬于新生事物，在資金使用過程中難免存在一些問題，對此，本文從專項債券的績效管理、專戶管理、項目籌備以及管理意識等四個方面提出了對策建議。

關(guān)鍵詞：專項債券??提質(zhì)增效??地方財政??金融協(xié)同

自2015年新預算法實施以來，我國省級政府可以自發(fā)自還地方政府專項債券（以下簡稱“專項債券”），敞開法定舉債融資的“前門”。新增專項債券是地方政府基礎設施建設投資的重要資金來源，為重大項目順利開展提供了財力保障，在地方政府應對新冠肺炎疫情沖擊以及“六?！比蝿罩邪l(fā)揮了積極作用。2021年《政府工作報告》明確提出，今年擬安排地方政府專項債券3.65萬億元，優(yōu)化債券資金使用，優(yōu)先支持在建工程，合理擴大使用范圍。根據(jù)《關(guān)于梳理2021年新增專項債券項目資金需求的通知》（財辦預〔2021〕29號），債券資金重點用于交通基礎設施、能源項目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保項目、社會事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈物流設施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施、國家重大戰(zhàn)略項目、保障性安居工程等九大領域。

專項債券的快速發(fā)展與償付風險

專項債券已經(jīng)成為地方政府重要的財政工具，是實施基礎設施投資的主要融資方式。圖1顯示了專項債券2015—2020年的發(fā)行變化情況，專項債券的發(fā)行規(guī)模和發(fā)行只數(shù)均呈現(xiàn)快速增長趨勢。2015—2017年，專項債券的發(fā)行額與凈融資額2相一致;2018—2020年，雖然專項債券的到期償還額逐年增加，但是專項債券的凈融資額仍快速增長。對于2014年底經(jīng)財政部甄別認定的地方政府一類債務，其中納入地方政府性基金預算的部分，省級政府可以在2015—2018年發(fā)行置換專項債券對其進行置換（梁琪和郝毅，2019）。由圖1可知，置換專項債券發(fā)行規(guī)模于2016年達到高峰，于2018年置換完畢。對于到期的專項債券，如果該專項項目對應的政府性基金收入與專項收入不足以償還本金，那么可以發(fā)行再融資專項債券償付本金，即延長了原專項債券的期限。自2018年起，再融資專項債券發(fā)行規(guī)模穩(wěn)步增長。新增專項債券體現(xiàn)了地方政府當年借助專項債券實際投資的額度，即理論上會形成當年新增的實物工作量，對于地方政府逆周期調(diào)劑經(jīng)濟、完成“六?！比蝿站哂兄匾饔?。2015—2021年，我國專項債券新增限額分別為0.1萬億元、0.4萬億元、0.8萬億元、1.35萬億元、2.15萬億元、3.75萬億元和3.65萬億元，總體呈跳躍式增長。

關(guān)于專項債券募集資金的適用范圍，我國依然采用了先行試點、逐步擴大的慣有做法。專項項目依次在土地儲備、收費公路和棚戶區(qū)改造等三類領域進行試點，其間，財政部會同國土資源部、交通運輸部、住房和城鄉(xiāng)建設部等，陸續(xù)印發(fā)了關(guān)于土地儲備、收費公路和棚戶區(qū)改造的專項債券管理辦法3，保障上述重點領域的合理融資需求。在上述三類領域成功試點的過程中，財政部下發(fā)《關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預〔2017〕89號文，以下簡稱“89號文”），進一步明確要加快建立專項債券與項目資產(chǎn)、收益相對應的制度，逐步豐富地方政府專項債券品種，打造立足我國國情的地方政府市政項目“收益?zhèn)薄?017—2019年上半年，土地儲備和棚戶區(qū)改造專項債券是發(fā)行量最大的兩類項目收益專項債券。2019年下半年至今，其他各類型的項目收益?zhèn)鶆t成為專項債券發(fā)行的主要類型，例如，根據(jù)企業(yè)預警通數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計，2020年市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施項目收益?zhèn)柬椖渴找鎮(zhèn)偘l(fā)行額的23.81%，軌道交通項目收益?zhèn)鶆t占16.92%。

隨著專項債券的快速發(fā)展，其償付風險也在不斷積累。由圖2可見，自2018年始，地方政府性基金預算收入與支出改變了原有基本持平的狀態(tài)，支出大于收入的缺口快速增加。因為專項債券的到期償還主要依賴專項項目對應的政府性基金預算收入（以土地出讓收入為主）以及專項收入（即市場化收益的部分），所以在地方政府性基金收支缺口不斷增加的情況下，未來專項債券的到期償還存在較大不確定性。為此，需要更加注重專項項目的質(zhì)量，對項目的專項收入進行更加充分、科學的評估，以減少專項債券的到期償還對土地出讓收入的依賴。

專項債券在資金使用中存在的問題

專項債券是地方財政與金融協(xié)同的創(chuàng)新工具，經(jīng)過六年的發(fā)展，發(fā)行規(guī)?？焖僭鲩L，項目投向持續(xù)擴大，管理水平不斷提升。然而，專項債券在我國仍屬于新生事物，其在資金使用過程中也存在效果欠佳、用途泛化、前期準備不足和規(guī)范管理意識待增強等問題，應予以高度重視。

（一）尚未及時形成與申報投資額度相一致的“實物工作量”

基于89號文，專項債券的品種日益豐富，但是近兩年部分專項債券的投資拉動效果不佳，存在“資金等項目”問題，導致資金閑置。在實際工作中，一些地區(qū)的專項債券申請、發(fā)行與資金到位等不能與項目手續(xù)的完善、項目實施條件、項目建設進度、投資進度等實物工作量建立協(xié)調(diào)對應的關(guān)系。例如，2020年疫情等原因造成項目實施條件滯后，當年發(fā)行的部分新增專項債券資金未能及時投入募投項目，未形成相應的實物工作量，使得年底專項債券資金出現(xiàn)閑置性結(jié)余。上述情況既影響了充分發(fā)揮專項債券形成實物工作量的積極作用，又不利于所在區(qū)域及時申請2021年提前批專項債券的額度。

（二）專項債券用途泛化和項目形式化

專項債券的初衷是為有一定收益的公益性項目籌集建設資金，要求所投項目兼顧公益性與收益性，但在實際工作中出現(xiàn)專項債券資金實際用途的泛化以及專項項目的形式化。一是地方政府容易重專項債券的申報，輕專項項目的后續(xù)管理，造成項目停滯、內(nèi)容擅自改變、項目收益較差等問題。二是一些地區(qū)仍熱衷于“千方百計包裝項目”，有意抬高項目的未來預期收入，甚至借助專項債券向融資平臺注資等，導致出現(xiàn)地方政府新增隱性債務。三是將新增專項債券的資金用于置換存量債務，搞形象工程，用于經(jīng)常性支出，用于發(fā)放工資、單位運行經(jīng)費、發(fā)放養(yǎng)老金、支付利息，用于商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目、企業(yè)補貼等。四是部分專項債券項目由地方融資平臺公司擔任實施主體，在沒有配套專戶管理的情況下，當財政資金進入項目公司后，容易出現(xiàn)資金管理混亂的情況。

（三）前期準備工作不足造成項目實際落地不及預期

由于專項債券發(fā)行額度實行限額管理，部分市、縣為搶占本省專項債券額度存在虛報項目的情況，在前期準備不充分的情況下，上報可行性低甚至不具有可行性的項目。前期準備工作不足具體表現(xiàn)為對于專項債券項目用地是否符合土地規(guī)劃、項目是否配套有足額的建設用地指標、是否能順利完成征地拆遷等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，未作充分實際調(diào)查。上述情況導致一些專項債券對應項目進入實施階段后，在進度、質(zhì)量和績效等各方面達不到預期要求。

（四）債務管理償還意識、風險意識和市場意識有待增強

地方政府在債券管理中尚未扭轉(zhuǎn)“保限額基數(shù)、分限額增量”的慣性思維，缺乏提升債券使用效率、形成優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的行動自覺。一是缺乏償還意識。一些地方政府認為專項債券資金是上級政府對下級政府的財力支持，未來不需要實際償還，一味爭取新增專項債券額度指標。二是風險意識不足。專項債券資金用于有一定收益的公益性項目，償還需要依賴該項目未來的收益與對應的政府性基金收入。若只考慮資金支出，不重視項目收益，未來可能會面臨巨大的償債風險。三是對專項債券作為金融產(chǎn)品的屬性認識不足。專項債券作為金融產(chǎn)品，在設立、發(fā)行和使用過程中，需要證券公司和評級機構(gòu)等第三方機構(gòu)提供專業(yè)服務，這些服務是有償?shù)摹?/p>

切實推動專項債券提質(zhì)增效的政策建議

（一）依托實物工作量加強項目評估和績效考核

積極鼓勵在建項目優(yōu)先申請發(fā)行專項債券，對新上項目嚴格把關(guān)，確保前期手續(xù)完備、具備開工條件，能夠在資金下達后盡快開工。同時，應更好地匹配項目投資進度與專項債券資金下達節(jié)奏，確保已下達資金在年內(nèi)完成支出并形成相應的實物工作量。

盡快建立專項債券全生命周期的管理機制，有效協(xié)同專項債券的公共績效與市場績效（王澤彩和徐軍偉，2020），依托實物工作量抓實專項債券的項目評估和績效考核工作。立項時，重視對項目的實地調(diào)查和可行性研究;項目實施期間，加強對項目實施過程和資金使用的監(jiān)管;項目實施后，應由財政部門和項目主管部門共同組織驗收，全面評價項目質(zhì)量和實施效果，評估財政資金投入的經(jīng)濟效益和社會效益。

（二）適時推進專項債券的專戶管理

通過專戶管理，確保債券募集資金安全，并實現(xiàn)債券資金與專項項目的一一對應、始終對應。專項債券項目實施單位應在商業(yè)銀行開立獨立于日常經(jīng)營賬戶的債券資金管理專用賬戶，用于專項債券募集資金的接收、存儲及劃轉(zhuǎn)。同一個項目單位發(fā)行兩個及以上專項債券所募集的資金，應分別設立獨立的債券資金專戶。在選擇專戶開戶銀行方面，項目單位應采取集體決策方式。項目單位應與債券資金專戶開戶銀行簽訂規(guī)范的賬戶管理服務協(xié)議，協(xié)議條款包括但不限于專用賬戶的開立與管理、資金接收與撥付規(guī)程、審計監(jiān)督配合及信息披露配合等有關(guān)內(nèi)容。在項目單位與開戶銀行簽訂的服務協(xié)議中，應約定開戶銀行履行監(jiān)管職責，保證專戶內(nèi)資金按債券信息披露文件約定的用途進行使用。

（三）以結(jié)果為導向做好項目前期準備工作

強化發(fā)行專項債券的事前規(guī)劃意識，圍繞地方政府安排的重點項目、重點工程，提前做好項目論證、土地審批、規(guī)劃設計和工程審批立項等前期工作，篩選一批好項目、重點項目，建立項目儲備庫，確保項目隨時能上報、上報后能發(fā)行、發(fā)行后能開工建設。當前，許多省份的專項債券申報工作已由財政廳與省發(fā)展改革委共同承擔，有助于提高項目前期準備工作的扎實程度，這一模式值得推廣。借助地方政府投資項目管理平臺，可不斷夯實專項債券對應項目的前期準備工作。

（四）培育與新發(fā)展階段相適應的地方政府債務管理意識

一是牢固樹立償還意識。明確專項債券是有償借貸，科學做好還款安排。合理設計還本付息進度，兼顧還本付息與財政收支平穩(wěn)，在項目產(chǎn)生收入后逐步分批償還本息，不一刀切地采用到期一次性還本方式，有效緩解到期一次性還本造成的財政壓力。二是切實加強風險意識和市場意識。一方面要做實項目收入來源，確保項目凈收入覆蓋還本付息金額的1.1倍（部分地區(qū)要求1.2～1.3倍）及以上。另一方面，在項目本身收益來源不足時，應適當鼓勵將有收益和沒有收益的項目進行組合，平衡整體現(xiàn)金流。同時，通過盈虧平衡點來選擇專項債券適合的發(fā)行年限，以便與項目收回投資的期限相匹配。三是充分發(fā)揮專項債券的綜合使用效能，嘗試以專項債券為主的債務融資與以政府和社會資本合作（PPP）為代表的權(quán)益融資進行融合（徐軍偉等，2020），適當拓展專項債券的適用場景，增加專項項目的市場化收入比重。

注：

1.本文獲國家社會科學基金重大項目“新時代下地方政府債務風險的新特征與監(jiān)管研究”（批準號18ZDA097）支持。

2.凈融資額為當年發(fā)行額減去當年到期還本額之后的差額。

3.具體政策包括《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕62號文）、《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕97號文）、《試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券管理辦法》（財預〔2018〕28號文）等。

責任編輯：魏海瑞??鹿寧寧??劉穎

參考文獻

[1]?梁琪，郝毅，等.?地方政府債務置換與宏觀經(jīng)濟風險緩釋研究[J].?經(jīng)濟研究，2019（04）：18-32.

[2]?王澤彩，徐軍偉，等.?地方政府債券績效管理的問題與對策——基于財政與金融協(xié)同、公共績效與市場績效協(xié)同的視角[J].?財政研究，2020（02）：44-54.

[3]?徐軍偉，毛捷，孫浩，等.?地方政府專項債券與PPP融合發(fā)展[J].?地方財政研究，2020（07）：11-18.