化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要新一輪財(cái)政體制改革

殷劍峰

地方債務(wù)（地方政府直接或者通過城投、平臺(tái)公司間接承擔(dān)的債務(wù)）風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為影響我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的重大問題。2015年財(cái)政部推出“開前門、堵后門”的政策之后，地方債務(wù)融資渠道逐漸脫離原先隱秘的各種影子銀行和“銀行的影子”，轉(zhuǎn)向了公開的債券市場。這種債務(wù)融資透明化的過程對于降低地方融資成本、延長債務(wù)融資期限產(chǎn)生了積極的作用。但是，另一方面，由于地方政府債券、城投債券等兩種主要地方債務(wù)工具均為銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)持有，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有可能會(huì)通過公開的債券市場傳染、放大成為系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

我國政府債務(wù)的總體負(fù)擔(dān)較輕

化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的前提自然是理解其成因。我國政府債務(wù)的三個(gè)重要特點(diǎn)：第一，與其他主要經(jīng)濟(jì)體相比，我國政府債務(wù)的總體負(fù)擔(dān)較輕。2020年，在新冠肺炎疫情沖擊下，歐美日等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的廣義政府杠桿率（政府債務(wù)/GDP）大幅上漲，德國的政府杠桿率最低，為70%，美國和意大利已經(jīng)高達(dá)160%，而日本更是高達(dá)260%。

相比之下，2020年我國的國債、地方政府債券、城投債券等三項(xiàng)政府債務(wù)的存量規(guī)模不到57萬億元，加上其他政府負(fù)債，政府杠桿率僅為60%。從今年的財(cái)政收支狀況看，由于疫情后我國經(jīng)濟(jì)恢復(fù)得最快，今年上半年全部公共財(cái)政收入已經(jīng)超過了2019年同期的水平，而上半年的公共財(cái)政支出卻低于2019年同期。與財(cái)政收入大漲、支出下降相對應(yīng)的是，截至今年6月份，中央財(cái)政在央行的存款已經(jīng)高達(dá)4.6萬億元。

第二，我國政府債務(wù)負(fù)擔(dān)呈現(xiàn)中央負(fù)擔(dān)較輕、地方負(fù)擔(dān)較重的央地不平衡特征。在其他主要經(jīng)濟(jì)體中，政府債務(wù)都是以中央財(cái)政或聯(lián)邦財(cái)政的債務(wù)為主。例如，在單一制國家的日本，2020年中央政府債務(wù)占全部政府債務(wù)的86%;而在聯(lián)邦制國家，雖然地方政府的自主權(quán)較大，但政府債務(wù)依然是聯(lián)邦政府債務(wù)為主，例如，在聯(lián)邦制的美國和德國，2020年聯(lián)邦政府債務(wù)占政府債務(wù)的比重分別為79%和64%。

我國同日本一樣，都屬于單一制國家，但自2009年以來我國政府債務(wù)就一直是以地方政府為主。2020年，在包括國債、地方政府債券、城投債券、平臺(tái)貸款等各種直接或間接的政府債務(wù)中，中央政府債務(wù)（國債）的占比只有34%。所以，如果不考慮貨幣統(tǒng)一、財(cái)政分散的歐元區(qū)（從統(tǒng)一的貨幣區(qū)看，歐元區(qū)各成員國的國債實(shí)際上也是地方政府債），那么，在主要經(jīng)濟(jì)體中，只有我國的政府債務(wù)是以地方政府債務(wù)為主。

第三，我國地方政府債務(wù)呈現(xiàn)區(qū)域不平衡的特點(diǎn)，東部沿海地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)較輕、中西部較重，發(fā)達(dá)地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)較輕、不發(fā)達(dá)地區(qū)較重。僅以地方政府債券和城投債券這兩種地方債務(wù)為例，2009年地方債務(wù)呈現(xiàn)出杠桿率與人均GDP正相關(guān)的關(guān)系，即經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，杠桿率越高;但2009年之后，地方政府杠桿率已經(jīng)與人均GDP呈現(xiàn)出負(fù)相關(guān)的關(guān)系，即經(jīng)濟(jì)越落后的地區(qū)，杠桿率越高。

根據(jù)我們的最新統(tǒng)計(jì)，2020年和2021年，各地債務(wù)（只包括地方政府債券和城投債券）的總還本付息額與財(cái)政收入（只包括一般公共預(yù)算收入和政府基金收入）之比在不發(fā)達(dá)地區(qū)高達(dá)43%，比發(fā)達(dá)地區(qū)高出10個(gè)百分點(diǎn)。2021年，部分省市（如西南地區(qū)的貴州、東北三省、天津等地）的總還本付息額/財(cái)政收入將高達(dá)60%以上。可以說，如果不借新還舊，這些地區(qū)基本不可能用財(cái)政收入來還本付息。而且，即使是僅僅償還利息，有些地區(qū)也是困難重重。

風(fēng)險(xiǎn)主要來自政府債務(wù)的兩個(gè)不平衡

我國政府債務(wù)的特點(diǎn)表明，從中央和地方的“總盤子”看，政府債務(wù)問題至少遠(yuǎn)不如其他主要經(jīng)濟(jì)體那么嚴(yán)峻，風(fēng)險(xiǎn)主要來自政府債務(wù)的兩個(gè)不平衡：央地不平衡和區(qū)域不平衡，而這兩個(gè)不平衡都與財(cái)政體制有關(guān)。在《金融大變革》一書中，筆者曾經(jīng)區(qū)分了兩種類型的財(cái)政體制：公共財(cái)政體制和增長型財(cái)政體制，兩種財(cái)政體制的核心差異在于政府的功能和事權(quán)劃分。

在公共財(cái)政體制中，政府的角色是“守夜人”，其功能主要是為經(jīng)濟(jì)提供公共產(chǎn)品，如國防、治安以及基本的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育服務(wù)等。中央/聯(lián)邦和地方政府的事權(quán)按照公共品的屬性進(jìn)行劃分，全國性的和跨地區(qū)的公共品是中央/聯(lián)邦事權(quán)，區(qū)域性的公共品則屬于地方事權(quán)。在公共財(cái)政體制下，公共品的屬性決定了中央/聯(lián)邦事權(quán)要大于地方事權(quán)：在一國內(nèi)部，由于生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，對全國性的公共品需求遠(yuǎn)大于對區(qū)域性公共品的需求，特別是涉及勞動(dòng)力自由流動(dòng)的基本養(yǎng)老、醫(yī)療和教育更是屬于跨區(qū)域和全國性的公共品。特別是在人口老齡化、人口增長率持續(xù)下降甚至人口負(fù)增長的背景下，用于老年人的養(yǎng)老保障和醫(yī)療支出、用于鼓勵(lì)生育和降低生育成本的各種支出都屬于全國性的公共品，這更是極大地強(qiáng)化了中央/聯(lián)邦事權(quán)。

在增長型財(cái)政體制中，政府是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的積極參與者，是“有為政府”，其功能體現(xiàn)于通過規(guī)制、產(chǎn)業(yè)和信貸政策、基建投資等活動(dòng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。增長型財(cái)政是經(jīng)濟(jì)起飛和工業(yè)化時(shí)期的典型特征，從18世紀(jì)早期重商主義的歐洲諸國到第一次工業(yè)革命時(shí)期的英國、德國以及19世紀(jì)西進(jìn)運(yùn)動(dòng)中的美國，政府都積極參與到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中。二戰(zhàn)后日本的崛起、上世紀(jì)80年代東亞“四小龍”的騰飛以及我國的改革開放，都離不開有為政府。在增長型財(cái)政體制下，對于一個(gè)地域遼闊的大國而言，地方的事權(quán)一般大于中央/聯(lián)邦的事權(quán)：各地政府都需要通過優(yōu)惠政策吸引生產(chǎn)要素向本地集中，通過基建投資推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方和地方之間是相互競爭的，而中央的主要職責(zé)在于宏觀協(xié)調(diào)，防止地區(qū)經(jīng)濟(jì)分割。

由于政府事權(quán)分配的差異，在公共財(cái)政體制和增長型財(cái)政體制下，政府債務(wù)的分布就完全不同：對于前者而言，財(cái)政支出主要在中央/聯(lián)邦，因而收不抵支形成的政府債務(wù)也主要是在中央/聯(lián)邦;對于后者而言，財(cái)政支出乃至政府債務(wù)都是以地方為主。以美國為例，在上世紀(jì)30年代之前，州和地方政府的支出占到全部政府支出的70%，政府債務(wù)也是以地方為主——這些債務(wù)也常常是依靠當(dāng)?shù)劂y行的融資。1929年大蕭條重創(chuàng)了美國經(jīng)濟(jì)，在1933年開啟了羅斯福新政后，為了推動(dòng)全國性的公共工程建設(shè)（如跨州公路系統(tǒng)），建立全國性的社保體系，聯(lián)邦政府的開支迅速上升到50%以上，國債也取代了地方政府債務(wù)，成為全國性的安全資產(chǎn)。從那以后，美國在公共財(cái)政體制的框架下完善了聯(lián)邦與地方間的事權(quán)分配，事權(quán)上收，債務(wù)也隨之上收，以往時(shí)不時(shí)就發(fā)生的地方政府過度負(fù)債問題得以解決。

我國是典型的增長型財(cái)政體制，財(cái)政支出中用于經(jīng)濟(jì)事務(wù)的支出（主要是政府直接和間接進(jìn)行的投資活動(dòng)）比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他主要經(jīng)濟(jì)體，而公共服務(wù)支出的比重較低。由于發(fā)展經(jīng)濟(jì)主要是要發(fā)揮地方的積極性，地方政府的支出比重高達(dá)85%——這甚至超過了分權(quán)程度最高的聯(lián)邦制國家。同時(shí)，1994年分稅制改革后，地方財(cái)政收入的比重下降到55%左右。在55%的地方財(cái)政收入和85%的地方財(cái)政支出之間的虧空，依靠的就是中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。至于地方債務(wù)問題，在2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)前，中央對地方負(fù)債有嚴(yán)格限制，而且，經(jīng)濟(jì)繁榮使得地方政府也無需太多依賴債務(wù)融資。

2009年的“四萬億”改變了一切?？陀^地說，“四萬億”為中國經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)做出了重要貢獻(xiàn)，我們今天所看到的遍布全國的高鐵系統(tǒng)、新能源等皆有賴于這一刺激政策。但是，與當(dāng)年美國應(yīng)對1929年大蕭條不同，我們應(yīng)對“四萬億”依然依靠的是地方財(cái)政支出，而對于地方政府債務(wù)融資，也從原先的嚴(yán)格限制變成了默許和完全認(rèn)可。所以，在增長型財(cái)政體制下，應(yīng)對危機(jī)造成了事權(quán)乃至債務(wù)的過度下放，這是當(dāng)前我國政府債務(wù)兩個(gè)不平衡的關(guān)鍵原因。

需要新一輪財(cái)政體制改革

1994年的分稅制改革是在增長型財(cái)政體制下進(jìn)行的央地分權(quán)安排，由于發(fā)展經(jīng)濟(jì)主要靠地方，因而事權(quán)也主要在地方，同時(shí)，為了平衡各地發(fā)展的差異，并約束地方過度的投資熱情，財(cái)權(quán)上收到中央。在當(dāng)前，這種體制不僅通過事權(quán)下放、債務(wù)下放造成了愈發(fā)嚴(yán)重的地方債務(wù)問題，而且，也完全不能適合中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要求。在分稅制改革27年之后，我們呼吁新的一輪財(cái)政體制改革。與分稅制改革集中于財(cái)權(quán)的分配不同，新一輪改革應(yīng)該聚焦于事權(quán)的調(diào)整和分配。

新的財(cái)政體制改革，基本方向就是從增長型財(cái)政體制轉(zhuǎn)變?yōu)楣藏?cái)政體制，這要求財(cái)政支出從以經(jīng)濟(jì)事務(wù)性支出為主轉(zhuǎn)向以公共服務(wù)支出為主。我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)度過了大規(guī)模工業(yè)化階段，即將從中等收入國家邁入高收入國家行列。在后工業(yè)化階段，社會(huì)對于公共服務(wù)的需求將不斷上升。同時(shí)，我國也正在經(jīng)歷快速的人口老齡化，人口增長率迅速下降：2010年勞動(dòng)年齡人口（15歲—64歲）占比達(dá)峰，2015年勞動(dòng)年齡人口總數(shù)達(dá)峰，在不遠(yuǎn)的2027年前后，總?cè)丝趯⒁_(dá)峰。這種嚴(yán)峻的人口態(tài)勢是對未來中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展乃至國家安全的最嚴(yán)重挑戰(zhàn)。應(yīng)對人口問題的挑戰(zhàn)需要發(fā)揮財(cái)政的作用，財(cái)政支出應(yīng)該更多地用于補(bǔ)貼生育、降低生育成本的領(lǐng)域，而不是再盲目地搞基建投資。

在新的財(cái)政體制下，中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任要做重新的分配，應(yīng)該從增長型財(cái)政體制下更多地發(fā)揮地方的積極性，轉(zhuǎn)向公共財(cái)政體制下更多地發(fā)揮中央的積極性。當(dāng)前我國在基本的養(yǎng)老、醫(yī)療和教育領(lǐng)域尚未實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，這是影響勞動(dòng)力自由流動(dòng)的主要障礙。剔除這一障礙，必須由中央財(cái)政擔(dān)當(dāng)起相應(yīng)事權(quán)。對于我們當(dāng)前面臨的嚴(yán)峻人口問題，這也是全國性而非地區(qū)性的問題，同樣需要、也只能依靠中央財(cái)政。

在新的財(cái)政體制下，應(yīng)該以國債替代地方債務(wù)，同時(shí)，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政狀況不同的地區(qū)實(shí)行不同的債務(wù)融資政策。事權(quán)向公共服務(wù)和中央的轉(zhuǎn)向自然意味著要以國債來取代地方政府債務(wù)，而且，增加國債的發(fā)行也是人民幣擺脫對美元的依附、建立主權(quán)信用貨幣體制的基石。對于地方政府的債務(wù)，應(yīng)該采取存量逐步化解、增量分類限制的政策。存量債務(wù)需要逐一甄別，厘清責(zé)任，必要時(shí)完全可以以國債取代;至于增量債務(wù)融資，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展好、財(cái)政可持續(xù)的地區(qū)可以允許自主發(fā)債，經(jīng)濟(jì)落后、財(cái)政收入不穩(wěn)定的地區(qū)可以通過加大中央轉(zhuǎn)移支付力度或者利用政策性銀行貸款融資。

新時(shí)期依然需要有為政府，只不過政府的作為應(yīng)該從工業(yè)化時(shí)期推動(dòng)大規(guī)模投資轉(zhuǎn)向后工業(yè)化和人口老齡化時(shí)期的公共服務(wù);新時(shí)期依然需要發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，只不過需要更多地發(fā)揮中央財(cái)政的積極性。

（本文僅代表作者觀點(diǎn)）