《礦產(chǎn)資源法》修正的宏觀審視與微觀設(shè)計

屈茂輝 陳靈峰

摘 要：《礦產(chǎn)資源法》修訂在宏觀方向上應(yīng)認(rèn)識礦產(chǎn)資源的重要價值并加以保護(hù)，促進(jìn)礦產(chǎn)資源的健康、可持續(xù)利用;肯認(rèn)市場在礦產(chǎn)資源配置中的基礎(chǔ)性地位，推動礦產(chǎn)資源市場協(xié)調(diào)有序發(fā)展;強(qiáng)化“依法治礦”思維，助力礦產(chǎn)資源治理體系現(xiàn)代化;秉持體系化理念，增強(qiáng)改革和修法的協(xié)同一致性?！兜V產(chǎn)資源法》修訂還應(yīng)關(guān)注礦業(yè)權(quán)出讓、礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)、礦產(chǎn)資源保護(hù)與礦區(qū)生態(tài)維護(hù)、對礦業(yè)權(quán)人的監(jiān)管與礦產(chǎn)資源的管理等具體制度規(guī)則，并于立法理念、概念規(guī)范、語言表述、法律責(zé)任等層面努力提升立法的科學(xué)化水平。

關(guān)鍵詞： 礦產(chǎn)資源法;礦產(chǎn)資源;礦業(yè)權(quán);生態(tài)文明;市場

中圖分類號：D922.62 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A ?文章編號：1003-7217（2021）05-0148-07

礦產(chǎn)資源是人類物質(zhì)文明高度發(fā)達(dá)賴以仰仗的支柱型資源，在國家經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展中扮演著不可替代的角色。自改革開放以來，伴隨我國生產(chǎn)力的迅猛進(jìn)步，礦產(chǎn)資源的重要性愈發(fā)突出，而礦產(chǎn)資源的權(quán)屬、利用、管理與保護(hù)制度則直接決定了國家礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的整體水平。在礦產(chǎn)資源的相關(guān)制度規(guī)范中，《礦產(chǎn)資源法》居于核心地位，其發(fā)展和完善關(guān)乎推進(jìn)全面依法治國、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)，同時也對礦產(chǎn)資源的綠色、可持續(xù)發(fā)展大有裨益?；诖耍槍Α兜V產(chǎn)資源法》的修訂，亟待回溯礦法的歷史流變，應(yīng)答當(dāng)下客觀實踐，尋求修法之道。

一、《礦產(chǎn)資源法》制定修改的現(xiàn)實總結(jié)

現(xiàn)階段進(jìn)行的《礦產(chǎn)資源法》修訂可追溯至2012年，黨的十八大報告率先提出加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)乃是應(yīng)對社會嚴(yán)峻形勢——資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的必然選擇。為了加快推進(jìn)生態(tài)文明的頂層設(shè)計與制度體系構(gòu)建，中共中央、國務(wù)院于2015年5月5日印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，明確指出《礦產(chǎn)資源法》應(yīng)得修正，并將自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度與用途管制制度的建立健全置于工作重點，分清自然資源資產(chǎn)所有者、監(jiān)管者身份及其職責(zé)，重構(gòu)礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度，嚴(yán)格礦業(yè)經(jīng)營主體準(zhǔn)入資格管理，以適應(yīng)“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的要求。因此，更新礦產(chǎn)資源的權(quán)屬、利用、管理與保護(hù)制度，修訂《礦產(chǎn)資源法》已經(jīng)成為時代發(fā)展的必然要求?！兜V產(chǎn)資源法》修改小組于2017年5月25日成立，由此預(yù)示新一輪《礦產(chǎn)資源法》的修正正式啟動[1]。

縱覽礦業(yè)立法沿革，《礦產(chǎn)資源法》的制定與修正可謂對當(dāng)時經(jīng)濟(jì)社會客觀實踐的回應(yīng)。但令人遺憾的是，《礦產(chǎn)資源法》自1986年實施以來，僅經(jīng)歷過1996年唯一一次實質(zhì)性的修改，當(dāng)中的諸多規(guī)定已經(jīng)明顯落后時代潮流，更無法與當(dāng)下法治國家、法治政府與法治社會一體建設(shè)的需要相適應(yīng)[2]，由此表明其未能及時應(yīng)答現(xiàn)今經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求的立法缺陷。

黨的十八屆三中全會首先提出推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求。2019年7月5日，習(xí)近平總書記又在深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革總結(jié)會議上重申推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價值。國家行使包括礦產(chǎn)資源在內(nèi)的自然資源所有權(quán)乃國家治理體系的重要內(nèi)容之一，而如何有效行使該項所有權(quán)則是國家治理能力的體現(xiàn)，作為礦產(chǎn)資源權(quán)屬制度的重要組成部分，其應(yīng)當(dāng)被寫入《礦產(chǎn)資源法》。與此同時，中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳于2019年4月14日聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的指導(dǎo)意見》，其中提出完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，探索有效實現(xiàn)包括礦產(chǎn)資源在內(nèi)的自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益的方式方法，提高權(quán)利主體的資源利用效率，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度，構(gòu)建完備的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)法律體系。作為自然資源的一類，規(guī)范礦產(chǎn)資源利用管理行為的《礦產(chǎn)資源法》理應(yīng)積極配合該指導(dǎo)意見的實施，以期為自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的健全增磚添瓦。在此之前，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十一次會議審議通過《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》，要求以建立試點的方式改革現(xiàn)有礦業(yè)權(quán)出讓方式，全面實行礦業(yè)權(quán)的競爭出讓，意欲以點帶面，通過礦業(yè)權(quán)出讓制度的改革實現(xiàn)整個礦產(chǎn)資源權(quán)屬、利用、管理與保護(hù)制度的革新。上述這些均對礦產(chǎn)資源相關(guān)制度的完善與《礦產(chǎn)資源法》的修訂提出了嶄新的任務(wù)與挑戰(zhàn)。如何在修訂《礦產(chǎn)資源法》時交上一張符合法治要求、民眾預(yù)期、現(xiàn)實需求的答卷，是理論界與實務(wù)界必須面對的時代課題。

作為《礦產(chǎn)資源法》修訂最新進(jìn)展的《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（送審稿）（以下簡稱《送審稿》）相較于2009年修訂的《礦產(chǎn)資源法》，在體系上發(fā)生了重大變化，原有的結(jié)構(gòu)“總則—礦產(chǎn)資源勘查的登記和開采的審批—礦產(chǎn)資源的勘查—礦產(chǎn)資源的開采—集體礦山企業(yè)和個體采礦—法律責(zé)任—附則”更替為現(xiàn)在的編排體例“總則—礦產(chǎn)資源的保護(hù)、勘查和開采—礦業(yè)權(quán)—礦區(qū)生態(tài)修復(fù)—監(jiān)督管理—法律責(zé)任—附則”。與此相對應(yīng)，各章節(jié)下的具體條款也作出了不同程度的調(diào)整，如在“礦產(chǎn)資源的保護(hù)、勘查和開采”章節(jié)下新增礦產(chǎn)資源保護(hù)、壓覆礦產(chǎn)資源的規(guī)定，又如在“監(jiān)督管理”章節(jié)下增設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、信息公示、信用懲戒等條款?？傮w而言，《送審稿》在貫徹修法指導(dǎo)思想、突出修法重心、提升立法技術(shù)等方面進(jìn)步顯著，值得肯定。

二、《礦產(chǎn)資源法》修訂的宏觀審視

在《礦產(chǎn)資源法》的修訂中，應(yīng)堅持以下理念與原則。

（一）認(rèn)識礦產(chǎn)資源的重要價值并加以保護(hù)，促進(jìn)礦產(chǎn)資源的健康、可持續(xù)利用

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異，礦產(chǎn)資源可謂其中的力量源泉，我國經(jīng)濟(jì)的增長速度很大程度上受益于礦業(yè)市場的健康發(fā)展。有鑒于此，自黨的十八大開始，“加快推進(jìn)礦法修改，重視礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略價值，保護(hù)重要礦產(chǎn)資源，提高礦產(chǎn)資源利用效率”等話語頻頻被寫入官方文件。不難發(fā)現(xiàn)，黨和國家已經(jīng)充分認(rèn)識到了礦產(chǎn)資源的重要價值，本次《礦產(chǎn)資源法》的修訂自應(yīng)于此落實。

統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革乃國家全面深化改革的應(yīng)有之義，“保護(hù)優(yōu)先，集約利用”是其基本原則，各種制度安排既要落實嚴(yán)格保護(hù)資源、提升生態(tài)功能的要求，又要實現(xiàn)優(yōu)化資源配置、提高資源開發(fā)利用效率、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，同時也與黨的十九大報告“堅持人與自然和諧共生”的基本方略不謀而合?！兜V產(chǎn)資源法》集中規(guī)范了礦產(chǎn)資源的權(quán)屬、利用、管理與保護(hù)制度，修法者必須堅持以保護(hù)礦產(chǎn)資源為出發(fā)點，在礦產(chǎn)資源的利用與保護(hù)之間尋求平衡，探索高效利用之道，努力實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的健康發(fā)展、可持續(xù)利用。該思想不僅應(yīng)體現(xiàn)在《送審稿》的總則部分，更要貫穿于整部法律的具體制度之中。

首先，《送審稿》總則“立法目的”條款中應(yīng)寫明“保護(hù)礦產(chǎn)資源，促進(jìn)礦產(chǎn)資源的健康、可持續(xù)發(fā)展”，作為整部法律的統(tǒng)領(lǐng)性條款，立法目的明確“礦產(chǎn)資源的保護(hù)與可持續(xù)利用”，既可以表明法律修訂的初衷，又能夠給余下條款的增加、刪改定下基調(diào)，方便后續(xù)具體規(guī)定的展開。其次，《送審稿》“監(jiān)督管理”章節(jié)應(yīng)設(shè)條款表明以自然資源主管部門為主的監(jiān)管主體所秉持的宗旨，其得以“保護(hù)并可持續(xù)利用礦產(chǎn)資源”為方針，編制具體的監(jiān)管指標(biāo)，及時公示監(jiān)管結(jié)果并處理，對礦產(chǎn)資源勘采行為進(jìn)行科學(xué)、合理的監(jiān)管。最后，《送審稿》“法律責(zé)任”章節(jié)應(yīng)遵照“礦產(chǎn)資源可持續(xù)利用”標(biāo)準(zhǔn)，考察違法勘采行為對于礦產(chǎn)資源的破壞程度，確定相應(yīng)的懲罰措施，懲罰措施與違法所得相掛鉤，增加違法成本，加強(qiáng)對違法勘采行為的震懾。唯有將“認(rèn)識礦產(chǎn)資源的重要價值并加以保護(hù)，促進(jìn)礦產(chǎn)資源的健康、可持續(xù)利用”的觀念連接于整部法律之中，才能真正實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的綠色發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)步提供資源保障。

（二）肯認(rèn)市場在礦產(chǎn)資源配置中的基礎(chǔ)性地位，推動礦產(chǎn)資源市場協(xié)調(diào)有序發(fā)展

中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的核心要義是充分發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的決定性作用[3]。早在2003年，國務(wù)院于《中國的礦產(chǎn)資源政策》白皮書中便已闡明市場在礦產(chǎn)資源配置中的作用，2013年，黨的十八屆三中全會再次明確“市場在資源配置中起決定性作用”這一重大命題。故在礦業(yè)市場建構(gòu)地位平等的主體制度、明晰的產(chǎn)權(quán)制度與自由的交易制度迫在眉睫，需要得到本次《礦產(chǎn)資源法》修訂的反饋。

綜觀既有礦業(yè)規(guī)范性法律文件，大都對礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)作出種種限制，給其在二級市場的交易制造了障礙，有違市場經(jīng)濟(jì)原則，成為礦業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步繁榮的掣肘。故而，《送審稿》應(yīng)在“礦業(yè)權(quán)”章節(jié)中明示礦業(yè)權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性，尊重價值規(guī)律，允許礦業(yè)權(quán)在礦業(yè)市場上于不同經(jīng)濟(jì)主體之間自由、公開流轉(zhuǎn)，出現(xiàn)在更多更廣的經(jīng)濟(jì)活動之中，最大限度地發(fā)揮礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)活力與價值，實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)主體的財產(chǎn)效益。與此同時，礦業(yè)權(quán)的出租、抵押也在實踐中廣為存在，作為財產(chǎn)利用方式的一種，礦業(yè)權(quán)主體的出租行為亦是其行使處分權(quán)能的具體體現(xiàn)。而對于礦業(yè)權(quán)的抵押，實踐中的爭點多指向探礦權(quán)，就采礦權(quán)設(shè)立抵押并無太大爭議[4]，之所以如此，乃是基于探礦權(quán)價值不確定性的考量，但價值的不確定性本屬商業(yè)風(fēng)險，可由抵押權(quán)人自主判斷，抵押作為流轉(zhuǎn)的一種方式，立法不應(yīng)對其過多限制?；诖?，《送審稿》不僅應(yīng)明確礦業(yè)權(quán)的出租、抵押乃流轉(zhuǎn)的具體表現(xiàn)形式，還應(yīng)就相應(yīng)行為的要件作出規(guī)定。

此外，考察礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)實踐，可以發(fā)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓與礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓的界定問題乃現(xiàn)階段較為棘手的問題[5]。受限于礦業(yè)法律法規(guī)明文規(guī)定的缺失，各地現(xiàn)實操作各異。實踐中，名為礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓，實為礦業(yè)權(quán)主體更替的現(xiàn)象頻頻發(fā)生，究其原因，乃是因為當(dāng)前礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓需歷經(jīng)審批登記程序，導(dǎo)致交易雙方效率的降低。伴隨國務(wù)院“簡政放權(quán)”改革的持續(xù)展開，縮減行政審批項目乃大勢所趨，所以，《送審稿》應(yīng)擯棄之前就礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓設(shè)立行政審批的做法，明文確立礦業(yè)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)原則。如此方能在最大程度上規(guī)避礦山企業(yè)假借股權(quán)轉(zhuǎn)讓之名，行礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓之實情況的發(fā)生。誠然，考慮礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略意義，礦法也不可能完全任由礦業(yè)權(quán)自由流轉(zhuǎn)，仍需規(guī)定某些限制或禁止礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的情形。實踐中礦山企業(yè)通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式完成礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的行為也不會因礦業(yè)權(quán)自由流轉(zhuǎn)原則的確立而完全消失，為防止限制或禁止礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定流于形式，《送審稿》還當(dāng)要求享有被限制或禁止轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)的礦山企業(yè)公示其股權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體信息[6]。

總而言之，作為財產(chǎn)權(quán)的一類，若想完全實現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價值，便得充分發(fā)揮市場在礦產(chǎn)資源配置中的基礎(chǔ)性作用，這需要主體平等、產(chǎn)權(quán)明晰、交易自由等要素共同作業(yè)。堅持如此，協(xié)調(diào)有序且蓬勃向上礦業(yè)市場的建立健全指日可待。

（三）強(qiáng)化“依法治礦”思維，助力礦產(chǎn)資源治理體系現(xiàn)代化

長期以來，我國礦業(yè)管理習(xí)慣于“依政治礦”[1]。不可否認(rèn)的是，不論從現(xiàn)代法治的發(fā)展趨勢來看，還是就國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求而言，新時代中國特色社會主義法治建設(shè)均要求政策于此發(fā)揮作用，政策的重要性不言自明[7]。同法律一樣，政策亦乃現(xiàn)代國家治理中不可或缺的手段，二者各有功能特點，并無價值優(yōu)劣之分，兼?zhèn)渥非蠊秸x與秩序之效，本質(zhì)上具有一致性[8]。作為兩種正式的制度安排，厘清政策與法律之間的關(guān)系確有必要，如此方能促進(jìn)“依法治礦”目標(biāo)的實現(xiàn)。

“政策先行，法律跟進(jìn)”乃中國特色立法模式，引申至礦產(chǎn)資源立法領(lǐng)域，中央的戰(zhàn)略政策應(yīng)表達(dá)于《礦產(chǎn)資源法》的修訂之中?！耙勒蔚V”與“依法治礦”并不矛盾，二者的作用范圍與實施支撐條件存有差異，唯有通力合作方能實現(xiàn)對礦產(chǎn)資源的有效治理[9]。1996年以來，中央先后多次對礦業(yè)政策作出巨大調(diào)整，與之相對應(yīng)的法律卻未及時進(jìn)行修改，致使礦產(chǎn)資源的勘采市場亂象叢生，同時還造成了礦產(chǎn)資源的大量浪費(fèi)。故此，應(yīng)加快成熟可行礦業(yè)政策的法律化進(jìn)程，并盡力強(qiáng)化法律本身的合理性與體系性。黨的十九屆四中全會《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》用專門章節(jié)對生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)，尤其提出生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度建立健全的要求。為了響應(yīng)這一號召，同時順應(yīng)全面推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的時代趨勢，在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，《送審稿》應(yīng)積極與中央政策文件相銜接，在總則章節(jié)預(yù)留空間，盡快促使更加完善、全面、嚴(yán)密礦業(yè)規(guī)則體系的建成，以適應(yīng)社會發(fā)展的需要。

在將政策轉(zhuǎn)化為法律的過程中，還應(yīng)努力提升其科學(xué)性，舒緩政策的原則性與實際可行性之間的矛盾，化解不同政策之間潛在的沖突，消除政策要求與法理邏輯之間的緊張[10]。政策的頂層設(shè)計通常表現(xiàn)為原則性、方向性的特征，一般乃是涉及改革實踐中宏觀性、全局性的內(nèi)容[11]，且囿于現(xiàn)實的主客觀條件，政策文件并不能有效地適用于改革試點地區(qū)解決某些難點問題。在此環(huán)境下，法律得充當(dāng)“中間人”角色——以實踐為基礎(chǔ)，根據(jù)中央政策原則，提升政策的可操作性，破解實踐中遭遇的困境。以礦業(yè)權(quán)的出讓制度為例，其遵循競爭出讓的原則要求《送審稿》就礦業(yè)權(quán)出讓的主體、方式、權(quán)利取得、交易市場等事項進(jìn)行細(xì)化。黨的十八大以來，中央針對礦產(chǎn)資源的權(quán)屬、利用、管理與保護(hù)陸續(xù)出臺了一系列政策文件，意圖追尋多元化的價值目標(biāo)，對于其中切實可行的價值目標(biāo)應(yīng)固定于《礦產(chǎn)資源法》之中，以期穩(wěn)定地發(fā)揮效用。例如，自然資源部《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》對油氣礦業(yè)權(quán)實行探采合一制度，其本身雖與禁止“以探代采”的原則相悖，但考慮到油氣自身的特性，如此規(guī)定可以加大對油氣礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的保護(hù)力度，這就要求《送審稿》積極跟進(jìn)，于礦業(yè)權(quán)章節(jié)中就油氣的勘采與其他礦產(chǎn)資源相區(qū)分，作出特別規(guī)定。

我國目前正處于快速變化的經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期，價值整合、秩序重構(gòu)、文明更生無時無刻不在發(fā)生[12]。對于礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的制度設(shè)計，不論是立法機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)，還是行政機(jī)關(guān)頒發(fā)的政策性文件均存在一定的認(rèn)知偏差：忽視礦產(chǎn)資源的商品屬性，模糊礦產(chǎn)資源的所有權(quán)與用益物權(quán)邊界，過度保護(hù)國家所有者權(quán)益，犧牲礦業(yè)權(quán)主體經(jīng)濟(jì)利益。諸如此類既難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的要求，也與國際慣例所不符[13]。基于此，為提升礦產(chǎn)資源治理體系的現(xiàn)代化水平，健全意涵權(quán)利義務(wù)相對等的礦產(chǎn)資源權(quán)屬、利用、管理與保護(hù)制度實屬迫切。

概而言之，礦業(yè)政策在很大程度上直接影響礦法的立法方向、目標(biāo)、原則與基本制度，此亦順應(yīng)我國生態(tài)文明法治轉(zhuǎn)型的潮流，同時還暗合從“管制性立法”到“政策性立法”的現(xiàn)代環(huán)境立法趨勢，即政策被具體化上升至立法的高度，進(jìn)而為實務(wù)操作提供指引[14]。在承認(rèn)政策引導(dǎo)法律制定的同時，還得確保法治化思維的強(qiáng)化縱貫于《礦產(chǎn)資源法》修訂的始終，盡最大可能地提高礦法的科學(xué)性與體系性，理順政策與法律之間的關(guān)系，強(qiáng)化實務(wù)部門“依法治礦”的思維理念，形成具有中國特色的礦產(chǎn)資源制度體系與法律體系，助推我國礦產(chǎn)資源治理體系現(xiàn)代化的深入發(fā)展。

（四）秉持體系化理念，增強(qiáng)改革和修法的協(xié)同一致性

自近代起，科學(xué)與理性推崇體系化的思維理念，并將其運(yùn)用于不同的知識領(lǐng)域之中以彰顯價值[15]。體系化本乃法律制定與修改的應(yīng)有之義，但較為遺憾的是，我國立法向來更加重視政治要求而忽略體系化與科學(xué)化的建構(gòu)[16]。為了克服缺陷，礦法修訂自應(yīng)注重體系化的架構(gòu)，追求改革修法協(xié)同一致目標(biāo)的實現(xiàn)。

法律的屬性特征決定了其修訂的目標(biāo)方向，《礦產(chǎn)資源法》亦是如此?？傆[學(xué)界主流觀點，《礦產(chǎn)資源法》的公私法定位仍未達(dá)成共識。從礦產(chǎn)資源法律關(guān)系主體的法律地位、法律關(guān)系變動的情形原因、調(diào)整手段的強(qiáng)制性等維度來看，礦法無疑公法色彩濃厚，但考究具體規(guī)定內(nèi)容，其又針對礦產(chǎn)資源寫入了民事權(quán)利的規(guī)定[17]。故而，如何協(xié)調(diào)公私法之間的關(guān)系成為礦法修訂必須解決的問題。鑒于法律部門的劃分并非絕對、清晰，而是具有相對性、模糊性[18]，加之法律的復(fù)合型特征，復(fù)雜多變的社會生活決定相應(yīng)規(guī)范內(nèi)容的多重屬性，《礦產(chǎn)資源法》的修訂不僅要保持自身獨(dú)立品性，還要預(yù)留合理的“制度缺口”，兼顧與其他不同性質(zhì)法律的銜接，架起溝通的橋梁。此亦同時滿足科學(xué)立法的要求。

出于礦產(chǎn)資源重要戰(zhàn)略價值的考量，包括《憲法》《民法典》《行政許可法》等在內(nèi)的法律均將礦產(chǎn)資源作為規(guī)范對象，或多或少作出了規(guī)定。作為專門規(guī)制礦產(chǎn)資源權(quán)屬、利用、管理與開發(fā)行為的法律，《礦產(chǎn)資源法》的修訂必然會涉及與前述法律之間關(guān)系的聯(lián)貫。以《民法典》為例，其第247條規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國家所有，該條規(guī)定過于籠統(tǒng)，不便于實踐操作，以及國家所有權(quán)具有全民性與公共性特征[19]，《送審稿》應(yīng)明確國家所有權(quán)的具體行使者、行使規(guī)則、救濟(jì)規(guī)則等內(nèi)容。又如，《行政許可法》《最高人民法院關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》仍將行政許可作為礦業(yè)權(quán)取得的法律基礎(chǔ)，但礦業(yè)權(quán)本質(zhì)上為用益物權(quán)，具備一般商品的財產(chǎn)屬性，對其在市場上的流轉(zhuǎn)適用行政許可違背法理[20]。故《送審稿》應(yīng)掙脫束縛，重構(gòu)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，將礦業(yè)權(quán)視作商品在市場流通，適用一般商品的交易規(guī)則，去除礦業(yè)權(quán)交易的行政干預(yù)。

由于現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》乃計劃經(jīng)濟(jì)時代的產(chǎn)物，其雖于1996年進(jìn)行修改，但基本制度并未作太大調(diào)整，早已無法滿足社會主義市場經(jīng)濟(jì)與生態(tài)文明建設(shè)的需求?；诖?，自黨的十八大以來，以礦業(yè)權(quán)的出讓制度為代表，中央陸續(xù)就礦產(chǎn)資源的權(quán)屬、利用、管理與保護(hù)制度展開改革。作為規(guī)范礦產(chǎn)資源相關(guān)制度的主干法律，《礦產(chǎn)資源法》的修訂理應(yīng)配合改革同步進(jìn)行，改革為修法提供實踐的成功經(jīng)驗，法律反哺指導(dǎo)實踐，二者相輔相成，努力實現(xiàn)協(xié)調(diào)一致。

三、《礦產(chǎn)資源法》修訂的微觀設(shè)計

（一）總體框架

相較于現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定，《送審稿》進(jìn)步明顯，值得肯定。然而，認(rèn)真細(xì)致審視《送審稿》，在承認(rèn)其優(yōu)點的同時，也應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到，《送審稿》尚不成熟，離一部完備的礦產(chǎn)資源法尚有差距。最為突出的是以下兩個方面：

一是從編排體例來看，《送審稿》“總則-礦產(chǎn)資源的保護(hù)、勘查和開采-礦業(yè)權(quán)-礦區(qū)生態(tài)修復(fù)-監(jiān)督管理-法律責(zé)任-附則”的結(jié)構(gòu)體系并未突破現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》章節(jié)設(shè)計的桎梏，既沒有將我國社會關(guān)于礦產(chǎn)資源的相關(guān)活動完整地納入調(diào)整范圍，也沒有遵循礦法立法目的的邏輯結(jié)構(gòu)，且與自然資源開發(fā)利用的一般規(guī)律相悖。綜觀世界發(fā)達(dá)國家的自然資源立法例，自然資源的法律規(guī)范無非為四類，即權(quán)屬規(guī)范、利用規(guī)范、管理規(guī)范和保護(hù)規(guī)范。據(jù)此，《送審稿》的章節(jié)排布可以改成“總則-礦產(chǎn)資源的權(quán)屬劃分-礦業(yè)權(quán)-礦產(chǎn)資源的規(guī)劃-礦產(chǎn)資源的勘查與開采-礦產(chǎn)資源的保護(hù)與礦區(qū)生態(tài)維護(hù)、修復(fù)-監(jiān)督管理-法律責(zé)任-附則”，以盡可能涵括與礦產(chǎn)資源有關(guān)的各類活動，并自洽于包括礦產(chǎn)資源在內(nèi)的自然資源開發(fā)利用邏輯。

二是從基本思想來看，同現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》相比，《送審稿》仍未擺脫“重管理，輕利用”的思路，將對礦產(chǎn)資源的管理置于首要位置，輕視對礦產(chǎn)資源的利用和保護(hù)，如此并不適應(yīng)實踐需要。故《送審稿》應(yīng)遵循“利用與保護(hù)并重，管理為之服務(wù)”的總體策略，提升我國礦產(chǎn)資源治理現(xiàn)代化水平，為礦產(chǎn)資源的高效利用、有效保護(hù)提供法律制度支持。與此同時，在礦產(chǎn)資源的利用活動中，《送審稿》應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分礦產(chǎn)資源的勘查與開采活動，明令禁止“以探代采”，鼓勵礦業(yè)權(quán)人創(chuàng)新技術(shù)手段，運(yùn)用科學(xué)的方法對礦產(chǎn)資源進(jìn)行勘采。

（二）主要制度

1.礦業(yè)權(quán)出讓。

總體來看，礦業(yè)權(quán)出讓制度相關(guān)規(guī)定還有待斟酌，出讓主體、出讓方式、出讓的物權(quán)取得等規(guī)則還需細(xì)化。

第22條規(guī)定省級以上自然資源主管部門代表國家行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)，成為礦業(yè)權(quán)出讓法律關(guān)系中的事實出讓方。但考慮到在實踐中，自然資源主管部門乃是礦產(chǎn)資源勘采活動的監(jiān)管者，若同時兼任礦產(chǎn)資源所有權(quán)的具體行使者，則存在“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動員”的現(xiàn)象，有可能造成礦業(yè)權(quán)市場的不公平競爭。所以，有必要將礦產(chǎn)資源所有權(quán)具體行使者與礦產(chǎn)資源勘采活動監(jiān)管者的身份分離開來：在地方上新設(shè)專門機(jī)構(gòu)代表國家行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)，原自然資源主管部門繼續(xù)履行礦產(chǎn)資源勘采活動的監(jiān)管職能。同時，明確新設(shè)專門機(jī)構(gòu)行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)進(jìn)行礦業(yè)權(quán)出讓的具體權(quán)限。

第23條就礦業(yè)權(quán)采取招標(biāo)拍賣掛牌等競爭方式出讓作出規(guī)定，于法律層面確立了礦業(yè)權(quán)的競爭出讓制度，但也留下了一道缺口——國務(wù)院規(guī)定可以適用協(xié)議方式出讓的除外。如此規(guī)定給實踐中礦業(yè)權(quán)出讓方式的選擇埋下了隱患：可以通過例外情形采用協(xié)議出讓，而將競爭出讓的規(guī)則束之高閣，有礙于競爭出讓制度的踐行，故應(yīng)明確協(xié)議出讓的具體條件。除此之外，還應(yīng)當(dāng)禁止探礦權(quán)適用拍賣出讓，原因有二：第一，拍賣出讓取“價高者”得探礦權(quán)，但考慮到勘探礦產(chǎn)資源的專業(yè)性，“價高者”或許并不是最優(yōu)選擇，設(shè)備、技術(shù)、專業(yè)人員在此評估過程中占據(jù)著更大的考量比例。其二，相較于開采礦產(chǎn)資源，勘探礦產(chǎn)資源存在著更大的不確定性，風(fēng)險系數(shù)也更高，受讓方基于對政府的信任可能會存在盲目競價的情況，一旦后期出現(xiàn)收益與投入嚴(yán)重不匹配的結(jié)果，將容易導(dǎo)致“爛尾”。

第25條明確了礦業(yè)權(quán)的設(shè)立與物權(quán)變動自記載于礦業(yè)權(quán)登記簿時發(fā)生效力。將礦業(yè)權(quán)與其他不動產(chǎn)物權(quán)相區(qū)別，實行單獨(dú)登記，看似合乎情理，實則違背不動產(chǎn)物權(quán)統(tǒng)一登記的要求。作為不動產(chǎn)物權(quán)的一種，礦業(yè)權(quán)的取得理所應(yīng)當(dāng)遵循登記生效主義。礦業(yè)權(quán)的登記應(yīng)統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)——交由礦產(chǎn)資源所在轄區(qū)的市級登記機(jī)關(guān)行使登記職權(quán)，將礦業(yè)權(quán)的相關(guān)內(nèi)容同其他不動產(chǎn)物權(quán)一樣登記于不動產(chǎn)登記簿之上。與此同時，依據(jù)不動產(chǎn)登記的區(qū)分原則，礦業(yè)權(quán)出讓合同的簽訂與礦業(yè)權(quán)的登記乃兩個獨(dú)立的行為，礦業(yè)權(quán)出讓合同自成立時生效，但其并不能表明受讓方取得礦業(yè)權(quán)，其只是用以進(jìn)行礦業(yè)權(quán)登記的原因行為。反過來說，登記與否并不影響礦業(yè)權(quán)出讓合同的效力，即便在未經(jīng)登記的情形下，一方主體發(fā)生不履行合同義務(wù)的行為，另一方主體也能根據(jù)合同向?qū)Ψ街鲝堖`約責(zé)任。

2.礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)。

將第26條第1款修改為：“探礦權(quán)的期限為五年。探礦權(quán)有效期屆滿，可以續(xù)期二次，每次期限為五年。礦業(yè)權(quán)人應(yīng)當(dāng)在礦業(yè)權(quán)屆滿前三個月內(nèi)向原礦業(yè)權(quán)出讓部門提交書面申請?！挥韬藴p?！?/p>

理由：明確探礦權(quán)續(xù)期的方式，增強(qiáng)實踐中的操作性。

將第27條修改為：“探礦權(quán)人探明可供開采的礦產(chǎn)資源后，應(yīng)當(dāng)如實編制礦產(chǎn)資源儲量報告，并對報告的真實性負(fù)責(zé)。就該探明礦產(chǎn)資源所指向的采礦權(quán)，原探礦權(quán)人享有同等條件下的優(yōu)先取得權(quán)。但是，因公共利益需要等不能由原探礦權(quán)人享有優(yōu)先取得權(quán)的，出讓礦業(yè)權(quán)的人民政府自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)依法向原探礦權(quán)人給予合理補(bǔ)償?！?/p>

理由：探礦權(quán)的行使很難獲取經(jīng)濟(jì)收益，采礦權(quán)的行使才能實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，探明礦產(chǎn)資源乃是為開采礦產(chǎn)資源奠定基礎(chǔ)。故就已探明礦產(chǎn)資源所指向的采礦權(quán)，給予原探礦權(quán)人同等條件下的優(yōu)先取得權(quán)實為必要，能夠鼓勵更多主體創(chuàng)新技術(shù)，運(yùn)用科學(xué)的手段勘查礦產(chǎn)資源。

將第29條第1款修改為：“礦業(yè)權(quán)人可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押礦業(yè)權(quán)。礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議除具有法定無效情形外，自簽訂之日起生效?！?/p>

理由：《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第10條第3款規(guī)定礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同自礦業(yè)權(quán)被批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓之日起生效，導(dǎo)致實踐中存在當(dāng)事人以礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同未生效為由不履行報批義務(wù)的情形，引發(fā)不必要的糾紛爭議。根據(jù)《民法典》第215條規(guī)定的區(qū)分原則，物權(quán)是否發(fā)生變動不影響原因行為的效力，即礦業(yè)權(quán)是否發(fā)生變動不影響礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力。因此，為了避免因礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力問題而導(dǎo)致的糾紛，應(yīng)明確礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力。

3.礦產(chǎn)資源的保護(hù)與礦區(qū)生態(tài)維護(hù)。

首先，將第33條修改為：“礦業(yè)權(quán)人從事礦產(chǎn)資源勘查、開采活動，不得采用可能對原生地理地貌、動植物、地面徑流和地下水等生態(tài)系統(tǒng)造成嚴(yán)重不良影響的方法?！痹械摹氨匾薄氨M量減少”等用詞缺乏約束力，應(yīng)當(dāng)在此使用禁止性語句，同時在法律責(zé)任章節(jié)增加違反該規(guī)定而應(yīng)當(dāng)具體承擔(dān)的法律責(zé)任。其次，在第33條增加第2款為：“有關(guān)人民政府自然資源主管部門應(yīng)密切關(guān)注礦區(qū)原生地理地貌、動植物、地面徑流和地下水流等生態(tài)系統(tǒng)的變化，將礦區(qū)生態(tài)保護(hù)納入年度工作計劃之中，并進(jìn)行年度考核?！彪S著中國特色社會主義生態(tài)文明建設(shè)的深入展開，生態(tài)保護(hù)愈發(fā)受到重視，而加強(qiáng)礦區(qū)的生態(tài)保護(hù)不僅是礦業(yè)權(quán)人的義務(wù)，更是自然資源主管部門的職責(zé)。最后，在第34條增加第3款為：“有關(guān)人民政府自然資源主管部門應(yīng)積極督促礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行礦區(qū)生態(tài)修復(fù)，將礦區(qū)生態(tài)修復(fù)狀況納入年度工作計劃之中，并進(jìn)行年度考核?！钡V產(chǎn)資源的勘查、開采通常會導(dǎo)致礦區(qū)生態(tài)的破壞，自然資源主管部門有責(zé)任督促礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行礦區(qū)生態(tài)修復(fù)，努力使得礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)原貌。

4.對礦業(yè)權(quán)人的監(jiān)督與礦產(chǎn)資源的管理。

應(yīng)重視礦產(chǎn)資源的利用活動，盡可能地將礦產(chǎn)資源利用活動的所有表現(xiàn)形式置于監(jiān)管部門的監(jiān)管工作體系之中。故將第8條修改為：“國務(wù)院自然資源主管部門……負(fù)責(zé)全國礦產(chǎn)資源勘查、開采、交易、保護(hù)、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的監(jiān)督和管理工作。縣級以上地方人民政府自然資源主管部門……負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查、開采、交易、保護(hù)、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的監(jiān)督和管理工作?！蓖瑫r，在“監(jiān)督管理”章節(jié)增加第X條：“根據(jù)礦業(yè)權(quán)劃歸的行政區(qū)域與登記的層級，設(shè)立生態(tài)修復(fù)基金，統(tǒng)籌本行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)修復(fù)資金的管理與使用。”第35條提到礦業(yè)權(quán)人應(yīng)計提生態(tài)修復(fù)資金，此處增設(shè)一條以銜接生態(tài)修復(fù)資金的管理與使用，予以明確。

除自然資源主管部門外，環(huán)保督察機(jī)構(gòu)和環(huán)境保護(hù)主管部門均應(yīng)有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督檢查。所以將第41條第1款修改為：“縣級以上人民政府自然資源主管部門和其他有關(guān)部門……”

（三）立法目標(biāo)及其他事項

1.立法目標(biāo)和理念。

將“保護(hù)與利用并重”理念作為立法目標(biāo)之一。在第1條立法目的中加入“保護(hù)礦產(chǎn)資源，促進(jìn)礦產(chǎn)資源的健康、可持續(xù)發(fā)展”，理由如前所述，在此不贅。同時，作為與“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”同等重要的政策要求，“建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”亦可被收納于立法目的之中。

此外，《送審稿》對于該法適用范圍的表述不盡周全，現(xiàn)有“礦產(chǎn)資源保護(hù)、勘查、開采活動”不足以概括與礦產(chǎn)資源有關(guān)的各類活動?？尚薷臑椤暗V產(chǎn)資源勘查、開采、交易、保護(hù)、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)及其監(jiān)督管理活動”以囊括所有與礦產(chǎn)資源權(quán)屬、利用、管理、保護(hù)相關(guān)的行為活動。

2.概念術(shù)語及語言表達(dá)。

當(dāng)今立法、修法技術(shù)日臻完善，礦法修改不僅是內(nèi)容的增減，而且是形式的優(yōu)化，這要求修法者既要注重法律邏輯結(jié)構(gòu)、規(guī)則體系的完整，又得提煉立法語言，力求表意明確、嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致、簡潔明了、莊重得體。然而，審查《送審稿》不難發(fā)現(xiàn)，其在某些概念術(shù)語及語言表達(dá)方面還存在著不清晰、不精確、不統(tǒng)一等缺點。

概念定義不清晰的問題，主要體現(xiàn)于第三章標(biāo)題中“礦業(yè)權(quán)”概念、第21條中“前期有關(guān)工作”、第32條中“有出讓權(quán)限的人民政府自然資源主管部門”、第四章標(biāo)題中“礦區(qū)”概念。

語言表述不規(guī)范的問題，表現(xiàn)形式多種多樣。以第5條為例，在我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式下，應(yīng)當(dāng)依據(jù)屬地原則，由地方人民政府承擔(dān)維護(hù)秩序的責(zé)任。此外，礦業(yè)權(quán)人不一定是企業(yè)，也可能是非企業(yè)單位，原有“礦業(yè)權(quán)人應(yīng)當(dāng)依法履行企業(yè)社會責(zé)任”的表述欠妥。故可將其修改為：“縣級以上的地方人民政府應(yīng)當(dāng)依法維護(hù)礦產(chǎn)資源勘查、開采區(qū)域的生產(chǎn)生活秩序。企業(yè)礦業(yè)權(quán)人應(yīng)當(dāng)依法履行企業(yè)社會責(zé)任?！庇秩?，第31條中權(quán)利對應(yīng)的是“取得”，而非“辦理”。再如，按照不動產(chǎn)登記的法理，不動產(chǎn)登記應(yīng)當(dāng)由不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)給權(quán)利人頒發(fā)統(tǒng)一的不動產(chǎn)權(quán)證書，不動產(chǎn)權(quán)證書才是不動產(chǎn)物權(quán)的證明。礦業(yè)權(quán)也不例外，應(yīng)當(dāng)以不動產(chǎn)權(quán)證書作為礦業(yè)權(quán)的證明。故可將32條第3款修改為：“進(jìn)行開采的石油、天然氣等礦產(chǎn)資源探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的期限內(nèi)，申請簽訂采礦權(quán)出讓合同。并攜采礦權(quán)出讓合同等材料前往不動產(chǎn)登記中心辦理礦業(yè)權(quán)的登記，由不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一發(fā)放不動產(chǎn)權(quán)證書。”

四、結(jié) 語

礦產(chǎn)資源對于國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)至關(guān)重要。我國社會轉(zhuǎn)型的環(huán)境對礦法修改提出了更高的要求。礦法修訂現(xiàn)已進(jìn)入司法部面向社會公眾公開征求意見的階段，為全國各行各業(yè)所普遍關(guān)注，其不僅要注重聽取學(xué)界實務(wù)界專家人士的意見建議，以求立法民主性的增強(qiáng)，而且要借鑒參考域外國家地區(qū)礦產(chǎn)資源立法的先進(jìn)經(jīng)驗，以求博采眾長，為我所用。一言以蔽之，本次礦產(chǎn)資源法的修訂乃是歷史發(fā)展的必然趨勢，其必須緊握時代前進(jìn)的脈搏，以促成科學(xué)合理完備礦法的問世，為礦產(chǎn)資源的權(quán)屬、利用、管理與保護(hù)活動提供堅實的法制保障，進(jìn)而助推中國特色社會主義生態(tài)文明法治建設(shè)。

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（責(zé)任編輯：王鐵軍）

Macroscopic Examination and Microscopic Design

of the Amendment of "Mineral Resources Law"

QU Maohui，CHEN Lingfeng

（Law School， Hunan university， Changsha，Hunan 410082， China）

Abstract：The revision of the "Mineral Resources Law" should recognize and protect the important value of mineral resources in a macroscopic view， promote the healthy and sustainable use of mineral resources; recognize the fundamental position of the market in the allocation of mineral resources， and promote the coordination of the mineral resources market. Orderly development; strengthen the thinking of "ruling mines according to law" to help modernize the mineral resources governance system; uphold the concept of systematization， and enhance the coordination and consistency of reforms and amendments. The revision of the "Mineral Resources Law" should also pay attention to specific system rules such as the transfer of mining rights， the transfer of mining rights， the protection of mineral resources and the ecological maintenance of mining areas， the supervision of mining rights holders and the management of mineral resources， as well as the legislative concepts， conceptual norms， and language. At the level of expression， we strive to improve the scientific level of legislative technology.

Key words：Mineral Resources Law; mineral resources; mining rights; ecological civilization; market

收稿日期： 2020-10-12

基金項目： ?國家社會科學(xué)基金重大項目（15ZDB176）、湖南省教育廳2019年湖南省研究生科研創(chuàng)新項目研究課題（CX20190331）

作者簡介： 屈茂輝（1962—），男，湖南新寧人，法學(xué)博士，湖南大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向：民商法學(xué)、自然資源法學(xué);陳靈峰（1994—），男，湖南懷化人，湖南大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向：民商法學(xué)，自然資源法學(xué)。