機(jī)構(gòu)改革背景下對(duì)土地資源管理專業(yè)重新定位與專業(yè)重塑的思考*

黃義忠，彭秋志，譚榮建，李 偉

(昆明理工大學(xué) 國(guó)土資源工程學(xué)院，云南 昆明 650093)

0 引言

1986年我國(guó)成立國(guó)家土地管理局，1998年組建國(guó)土資源部，2018年十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案并批準(zhǔn)成立自然資源部，機(jī)構(gòu)改革反映出我國(guó)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的決心和管理理念不斷更新，并逐漸構(gòu)建國(guó)家自然資源管理和國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化組織框架。土地資源管理專業(yè)隨著國(guó)家土地管理局成立而發(fā)展起來(lái)，專業(yè)成立之初將本專業(yè)歸屬公共管理(一級(jí)學(xué)科)下面設(shè)置為二級(jí)學(xué)科。隨著科技進(jìn)步、現(xiàn)代資源管理要求，土地資源管理成為綜合利用高新技術(shù)手段對(duì)資源開(kāi)展調(diào)查評(píng)價(jià)、開(kāi)發(fā)利用、規(guī)劃管制、整治保護(hù)、監(jiān)測(cè)管理等綜合性的工作，現(xiàn)代土地資源管理專業(yè)遠(yuǎn)超出了“公共管理”的范疇[1]。

受制于專業(yè)成立之初的時(shí)代背景和學(xué)科建設(shè)理念，土地資源管理的專業(yè)命名、定位和學(xué)科歸屬在一定程度阻礙了專業(yè)的發(fā)展。土地資源管理一直承擔(dān)著自然資源部門(mén)的核心業(yè)務(wù)并伴隨部門(mén)改革重組而成長(zhǎng)，是與自然資源管理最相近的專業(yè)之一。隨著國(guó)家機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)，自然資源領(lǐng)域?qū)θ瞬盘岢龈?、更新的要求。在?dāng)前國(guó)家學(xué)科專業(yè)目錄未調(diào)整情況下，必須重新審視土地資源管理專業(yè)定位，以適應(yīng)新時(shí)期自然資源管理和國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求[2-3]。本文結(jié)合昆明理工大學(xué)專業(yè)培養(yǎng)方案調(diào)整與優(yōu)化，分析土地資源管理專業(yè)重新定位與課程體系重構(gòu)，探討專業(yè)重塑的途徑，以期達(dá)到拋磚引玉，與相關(guān)院校學(xué)者探討交流的目的。

1 自然資源內(nèi)涵與概念辨析

土地指地球表面陸地和水面，是由氣候、地貌、土壤、水文、巖石、植被等構(gòu)成的自然歷史綜合體，并包含人類活動(dòng)的成果，土地資源是人類生存的基本資料和勞動(dòng)對(duì)象，包括自然和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面屬性。國(guó)土是國(guó)家主權(quán)與主權(quán)權(quán)利管轄范圍內(nèi)的地域空間，包括陸地、陸上水域、內(nèi)水、領(lǐng)海、底土和上空(多數(shù)國(guó)際法專家主張100 km以內(nèi)外層空間)，狹義國(guó)土資源包括土地、江河湖海、礦藏、生物、氣候等自然資源，廣義概念還包括人口資源和社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源。根據(jù)《辭?！范x，自然資源是指天然存在的自然物，如土地、礦產(chǎn)、水利、生物、海洋、氣候等資源，是生產(chǎn)原料來(lái)源和布局場(chǎng)所。

土地是一個(gè)空間概念，包括陸地上巖石圈到對(duì)流層之間的廣大空間范圍，而國(guó)土有著比土地更廣的空間，從陸地延伸到海洋，從對(duì)流層延伸到中間層，國(guó)土強(qiáng)調(diào)國(guó)家的主權(quán)。在概念和內(nèi)涵上，土地資源或國(guó)土資源都是立體的、系統(tǒng)的、動(dòng)態(tài)發(fā)展的，但是受制于行政條塊分割，我國(guó)原來(lái)的國(guó)土資源管理體系，遠(yuǎn)沒(méi)有統(tǒng)一行使林草、水、海洋等資源管理的職權(quán)和職責(zé)。在管理理念和方法手段上，還停留在平面二維的、靜態(tài)的、刻板管理，人為對(duì)土地分類，碎片化管理，“一小塊一小塊”用途管制。這些情況一定程度上阻礙著我國(guó)國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程。

在概念和內(nèi)涵上，自然資源更強(qiáng)調(diào)資源的系統(tǒng)性、整體性、相互關(guān)聯(lián)性，強(qiáng)調(diào)從平面二維到三維立體空間的管理，資源與環(huán)境相適應(yīng)，“山水林田湖草城”生命共同體。在管理思維上，強(qiáng)調(diào)人作為自然資源系統(tǒng)中的普通一分子，強(qiáng)調(diào)人與自然和諧，擯棄原來(lái)以人類活動(dòng)為中心的土地利用和管理方式。在管理方法手段上，將由“一塊塊”的管理向“一片片”分區(qū)分類管理轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)既要有剛性約束，又要有彈性發(fā)展空間。

在自然資源機(jī)構(gòu)改革條件下，必須重新認(rèn)知土地，從土地資源到自然資源，拓展形成廣義土地資源的概念，引導(dǎo)土地資源管理學(xué)科建設(shè)，以適應(yīng)新時(shí)期發(fā)展要求。

2 國(guó)家國(guó)土空間治理現(xiàn)代化對(duì)自然資源管理要求

新成立的自然資源部統(tǒng)一行使自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，實(shí)現(xiàn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。在新中國(guó)歷史上首次實(shí)現(xiàn)了國(guó)土空間資源的全要素用途管制，以及自然資源和資產(chǎn)的全要素調(diào)查確權(quán)登記管理，這是一次力度空前且影響深遠(yuǎn)的重大改革。目前，自然資源部下設(shè)25個(gè)廳、司、局，共21項(xiàng)職能，核心職責(zé)包括：履行全民自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，國(guó)土空間用途管制職責(zé)，統(tǒng)籌國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)。

新時(shí)期國(guó)家國(guó)土空間治理現(xiàn)代化對(duì)自然資源管理的要求體現(xiàn)在以下幾方面：

1)統(tǒng)一職責(zé)、職權(quán)，即統(tǒng)一所有者職責(zé)、國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)；

2)樹(shù)立“山水林田湖草城”生命共同體的管理和治理理念；

3)構(gòu)建基于高新技術(shù)(3S、互聯(lián)網(wǎng)+等)的自然資源與國(guó)土空間信息獲取、加工、分析、應(yīng)用能力和技術(shù)方法體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間精準(zhǔn)、動(dòng)態(tài)、人性化管理；

4)通過(guò)編制“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)全域全類型國(guó)土空間管理用途管制的剛性約束(三區(qū)三線)，又允許一定彈性或靈活性(建設(shè)預(yù)留區(qū)、留白區(qū)等)。

3 當(dāng)前土地資源管理專業(yè)培養(yǎng)的不足和面臨挑戰(zhàn)

3.1 專業(yè)學(xué)科歸屬導(dǎo)致培養(yǎng)方案先天不足

最初土地資源管理專業(yè)圍繞土地管理部門(mén)設(shè)置，培養(yǎng)方案量身訂制，為我國(guó)土地管理領(lǐng)域培養(yǎng)了大量的專業(yè)人才。但是隨著科學(xué)技術(shù)發(fā)展和現(xiàn)代資源管理要求，土地資源管理成為技術(shù)性強(qiáng)、綜合性高的專業(yè)，具備明顯理工學(xué)科性質(zhì)，目前我國(guó)絕大多數(shù)高校本科專業(yè)都授予工學(xué)學(xué)士學(xué)位[4-5]，已超出“管理學(xué)”的學(xué)科范疇。土地資源管理設(shè)置在公共管理一級(jí)學(xué)科下，已成為專業(yè)拓展和發(fā)展的“瓶頸”，專業(yè)培養(yǎng)方案沒(méi)能體現(xiàn)出專業(yè)特色和核心能力，同時(shí)“管理學(xué)”學(xué)科定位導(dǎo)致專業(yè)認(rèn)知度較低，就業(yè)對(duì)口面變窄，專業(yè)發(fā)展難以提升和突破。因而，借助機(jī)構(gòu)改革的背景，抓緊對(duì)專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)重新定位和課程體系優(yōu)化勢(shì)在必行[6-7]。

3.2 傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)專業(yè)課程已不能適應(yīng)新時(shí)期要求

傳統(tǒng)的土地資源學(xué)、地籍管理、土地估價(jià)、土地規(guī)劃、土地整治等傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)課程，聚集于狹義“土地資源”，教學(xué)內(nèi)容均已經(jīng)不適應(yīng)新時(shí)期國(guó)土空間治理現(xiàn)代化要求，課程體系必須不斷創(chuàng)新、融合、拓展[8-10]。如土地資源學(xué)向完整系統(tǒng)的地學(xué)轉(zhuǎn)變，地籍管理向統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記的現(xiàn)代權(quán)籍管理轉(zhuǎn)變，土地估價(jià)向廣義不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估轉(zhuǎn)變，土地規(guī)劃向國(guó)土空間規(guī)劃轉(zhuǎn)變，土地整治向國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)轉(zhuǎn)變等。

3.3 高新技術(shù)推動(dòng)現(xiàn)代自然資源管理方法手段快速發(fā)展

現(xiàn)代化的自然資源管理與國(guó)土空間治理強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)管理、動(dòng)態(tài)管理和以人為本管理，要求由單一的遙感(RS)、地理信息系統(tǒng)(GIS)、全球?qū)Ш蕉ㄎ幌到y(tǒng)(GNSS/GPS)、計(jì)算機(jī)信息技術(shù)應(yīng)用向國(guó)土空間信息綜合的能力和技術(shù)方法體系轉(zhuǎn)變，要求扎實(shí)的自然資源調(diào)查和國(guó)土空間信息獲取、加工、分析、應(yīng)用能力，掌握完整的技術(shù)方法體系，這對(duì)人才培養(yǎng)提出更高的要求。

4 新時(shí)期土地資源管理專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)重新定位與重塑途徑

4.1 新時(shí)期土地資源管理培養(yǎng)理念轉(zhuǎn)變

從土地資源→國(guó)土資源→自然資源、從平面二維到三維立體空間、從刻板靜態(tài)管理到精準(zhǔn)動(dòng)態(tài)人性化管理，引導(dǎo)并回歸到廣義“土地資源”內(nèi)涵，加強(qiáng)自然資源的系統(tǒng)性、整體性、相互關(guān)聯(lián)性認(rèn)知。緊緊圍繞自然資源業(yè)務(wù)前沿，以全新的思維培養(yǎng)土地資源管理人才。

圍繞生態(tài)文明建設(shè)，建立完整的自然資源環(huán)境與地學(xué)基礎(chǔ)知識(shí)體系，強(qiáng)調(diào)資源與環(huán)境相適應(yīng)，將人視作自然資源系統(tǒng)中的普通一分子，提倡人與自然和諧，建立“山水林田湖草城”生命共同體的理念，轉(zhuǎn)變開(kāi)發(fā)保護(hù)方式，進(jìn)行系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)治理。

通過(guò)“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系編制和實(shí)施，構(gòu)建全域全類型國(guó)土空間用途管制，形成現(xiàn)代化的國(guó)土空間治理體系基礎(chǔ)和框架。培養(yǎng)并強(qiáng)調(diào)底線思維，強(qiáng)調(diào)以“三區(qū)三線”為核心的用途管制制度，實(shí)現(xiàn)自然資源管理差異化分級(jí)分類管控。

隨著科技進(jìn)步、國(guó)家治理現(xiàn)代化，自然資源管理必將達(dá)到差異化精準(zhǔn)管理、動(dòng)態(tài)管理的高要求。培養(yǎng)學(xué)生具備綜合利用測(cè)繪、RS、GIS、GNSS、計(jì)算機(jī)系統(tǒng)等高新技術(shù)的高素質(zhì)人才，以滿足現(xiàn)代自然資源管理綜合性工作需求。

4.2 新時(shí)期土地資源管理專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)重新定位

培養(yǎng)學(xué)生具備現(xiàn)代管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)及資源學(xué)的基本理論，掌握自然資源管理基礎(chǔ)知識(shí)，具備現(xiàn)代測(cè)繪、空間信息技術(shù)、自然資源調(diào)查與評(píng)價(jià)、國(guó)土空間規(guī)劃、自然資源政策分析、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍管理、不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估、國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)、計(jì)算機(jī)應(yīng)用等高新技術(shù)和實(shí)踐能力，能勝任新時(shí)期自然資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、應(yīng)急管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等相關(guān)領(lǐng)域的工程技術(shù)、管理或研究工作。

4.3 專業(yè)培養(yǎng)應(yīng)具備的基礎(chǔ)理論和核心技能

系統(tǒng)的現(xiàn)代自然資源學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)知識(shí)和理論，生態(tài)文明建設(shè)理論，人本主義，土地倫理等基礎(chǔ)理論。自然資源調(diào)查和國(guó)土空間信息獲取、加工、分析、應(yīng)用等核心技能，并具備良好的工程意識(shí)。

5 土地資源管理專業(yè)課程體系調(diào)整與重構(gòu)

5.1 核心課程的擬定

根據(jù)培養(yǎng)目標(biāo)共擬定10門(mén)核心課程，包括：土地經(jīng)濟(jì)學(xué)、土地資源學(xué)、地理信息系統(tǒng)原理及應(yīng)用、土地法學(xué)、自然資源調(diào)查與評(píng)價(jià)、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查與管理、國(guó)土空間總體規(guī)劃、國(guó)土綜合整治、國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)、不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估。

5.2 課程模塊構(gòu)建

圍繞培養(yǎng)目標(biāo)設(shè)置的基礎(chǔ)理論和核心技能，共確定6大課程模塊：管理-經(jīng)濟(jì)-法學(xué)基礎(chǔ)類、自然資源環(huán)境-生態(tài)系統(tǒng)基礎(chǔ)類、空間信息獲取-加工-分析-應(yīng)用類、資源調(diào)查評(píng)價(jià)-利用管理類、規(guī)劃與管制類、國(guó)土整治與修復(fù)類。課程模塊及支撐課程，見(jiàn)表1。

表1 土地資源管理專業(yè)培養(yǎng)課程模塊構(gòu)建表

5.3 “兩性一度”分析

1)高階性分析。基于自然資源、生態(tài)系統(tǒng)基礎(chǔ)知識(shí)，培養(yǎng)核心的國(guó)土空間信息獲取、加工、分析、應(yīng)用能力，具備完成調(diào)查與監(jiān)測(cè)、確權(quán)與登記、評(píng)價(jià)與評(píng)估、規(guī)劃與管制、開(kāi)發(fā)與利用、整治與保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等現(xiàn)代化自然資源管理和國(guó)土空間治理綜合能力，培養(yǎng)解決復(fù)雜問(wèn)題的高級(jí)思維。

2)創(chuàng)新性分析。緊緊圍繞機(jī)構(gòu)改革后自然資源部門(mén)業(yè)務(wù)需求，緊盯生態(tài)文明建設(shè)、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，培養(yǎng)系統(tǒng)的國(guó)土空間信息技術(shù)方法，培養(yǎng)具備先進(jìn)性、互動(dòng)性、探究性。

3)挑戰(zhàn)度分析。圍繞3S集成、計(jì)算機(jī)技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)+等構(gòu)建自然資源現(xiàn)代管理和治理體系和能力，要求深厚的學(xué)科交叉背景、豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，專業(yè)培養(yǎng)對(duì)教師和學(xué)生都有較高難度。

6 新時(shí)期土地資源管理專業(yè)改革建議

1)構(gòu)建新的土地科學(xué)或自然資源管理一級(jí)學(xué)科體系。新的一級(jí)學(xué)科可以整合以下專業(yè)：土地資源管理、土地整治、自然地理與資源環(huán)境、人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市規(guī)劃等，形成土地利用工程、自然資源管理、國(guó)土空間規(guī)劃、國(guó)土整治與修復(fù)等專業(yè)或方向。

2)細(xì)化土地資源管理或調(diào)整后專業(yè)教學(xué)質(zhì)量國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前土地資源管理歸屬“公共管理類”一級(jí)學(xué)科下，與公共事業(yè)管理、行政管理、勞動(dòng)與社會(huì)保障、城市管理、海關(guān)管理、交通管理、海事管理、公共關(guān)系學(xué)并列二級(jí)學(xué)科。本專業(yè)與這些學(xué)科無(wú)法在培養(yǎng)目標(biāo)、培養(yǎng)規(guī)格、課程體系、教學(xué)規(guī)范等方面統(tǒng)一協(xié)調(diào)，目前“公共管理類”沒(méi)有明確統(tǒng)一的教學(xué)質(zhì)量國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法指導(dǎo)土地資源管理專業(yè)培養(yǎng)方案的具體制定。

3)拓展和完善教材建設(shè)。土地資源管理傳統(tǒng)的課程已不適應(yīng)新時(shí)期改革要求，大量教材必須進(jìn)行拓展、融合甚至重新編著。如全國(guó)第三次國(guó)土調(diào)查，技術(shù)基礎(chǔ)和調(diào)查方法已發(fā)生根本改變，新的國(guó)土空間規(guī)劃體系、國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)缺乏統(tǒng)一規(guī)范、適用教材。

7 結(jié)束語(yǔ)

長(zhǎng)期以來(lái)，土地資源管理專業(yè)為我國(guó)相關(guān)行業(yè)培養(yǎng)大量綜合素質(zhì)人才，但隨著自然資源部的組建，原來(lái)的人才培養(yǎng)方案難以滿足我國(guó)新時(shí)期資源管理和國(guó)土空間治理現(xiàn)代化的要求，在當(dāng)前專業(yè)歸屬和專業(yè)名稱難以改變的條件下，分析并重新定位專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)，進(jìn)行課程體系重構(gòu)，優(yōu)化專業(yè)培養(yǎng)方案完成專業(yè)的調(diào)整重塑是較好的選擇。