寧夏南部山區(qū)退耕還林補償制度的優(yōu)化與完善

方興義

(寧夏師范學院 政治與歷史學院,寧夏 固原 756099)

習近平總書記指出，建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計,是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的千年大計,是實現(xiàn)中華民族偉大復興的重要戰(zhàn)略任務(wù)[1]。生態(tài)是人類文明的最高境界，制度是生態(tài)文明建設(shè)的根本，要用最嚴格的制度，最嚴密的法治，保護生態(tài)環(huán)境[2]。目前，國內(nèi)大多地區(qū)對生態(tài)補償工作開展基本都處于探索階段，體制機制尚不完善，生態(tài)補償是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)保護成本、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、發(fā)展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)相關(guān)者之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟政策[3]。生態(tài)補償一般是受益者付費，受損者獲補，生態(tài)補償實施區(qū)域與貧困地區(qū)的分布在地理位置上存在高度重疊[4]。退耕還林作為生態(tài)補償機制之一，生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t應(yīng)適用于退耕還林。寧夏南部山區(qū)作為全國貧困的民族地區(qū)之一，其生態(tài)效率水平、經(jīng)濟發(fā)展水平和資源利用效率都較低，雖然在退耕還林過程中實施了一些補償政策，但其生態(tài)補償制度處于探索階段，仍需要進一步優(yōu)化與完善。

國外沒有生態(tài)補償?shù)母拍?相似的概念有“生態(tài)服務(wù)付費”“生態(tài)效益付費”等，國內(nèi)于20世紀90年代中后期出現(xiàn)，此后許多學者對生態(tài)補償?shù)闹贫冗M行了大量的理論研究和實踐探索。吳萍[5]等提出了耕地輪作休耕生態(tài)補償?shù)闹黧w界定、標準、模式及其資金來源；王彬彬[6]等提出健全農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補償制度新思路的實施保障；李琪[7]等對美國、歐盟、尼加拉瓜農(nóng)牧業(yè)生態(tài)補償進行了比較研究，提出在補償目標多元化、明晰補償內(nèi)涵、實行第三方評估等方面完善我國農(nóng)牧業(yè)生態(tài)補償機制；胡孝平[8]提出蘇州生態(tài)補償長效機制建設(shè)的思路；高榕[9]等總結(jié)了完善青海省生態(tài)補償?shù)拈L效機制；莊元[10]等構(gòu)建了陜北黃土高原區(qū)生態(tài)補償機制；吳健[11]等對生態(tài)補償概念進行了梳理和辨析；李宏偉[12]等分析了我國生態(tài)補償機制的實施困境，并提出完善的對策；鄒學榮[13]等對我國生態(tài)農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償機制建設(shè)面臨的困境進行了分析并提出建設(shè)現(xiàn)實路徑；朱丹[14]總結(jié)了中國生態(tài)補償制度的變遷過程與執(zhí)行效果。

綜上所述，國內(nèi)現(xiàn)有研究大多探討一些現(xiàn)實問題，但對于西部地區(qū)尤其是寧夏南部山區(qū)這樣生態(tài)環(huán)境脆弱的民族地區(qū)、貧困地區(qū)退耕還林補償制度的優(yōu)化與完善研究較少，所以本文采用實地調(diào)查法與問卷調(diào)查法，選取該地區(qū)14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為調(diào)查對象，對本區(qū)現(xiàn)有退耕還林補償制度的作了客觀的評價，分析了補償過程中存在的問題，并對本區(qū)退耕還林補償制度提出了優(yōu)化和完善的策略，提出生態(tài)補償制度建設(shè)新思路，為保護本區(qū)良好的生態(tài)環(huán)境進行有益的探索，為推動和促進寧夏實施精準扶貧起到關(guān)鍵作用；同時對我國西部其他相似地區(qū)實行生態(tài)補償政策起到示范和帶動作用，為進一步在生態(tài)脆弱區(qū)加強生態(tài)文明建設(shè)提供參考和范例。

一、研究區(qū)概況

寧夏南部山區(qū)作為西部欠發(fā)達民族地區(qū)，也稱西海固地區(qū)。位于中國北部的中溫帶地區(qū)，氣候波動性大；地處我國東西部的分界線上，地理位置具有過渡性；位于黃河上中游地區(qū)，其經(jīng)濟發(fā)展得益于黃河灌溉之利，是我國西部重要的生態(tài)屏障，生態(tài)區(qū)位重要而特殊。退耕還林作為世界范圍內(nèi)政策性最強、投資最大、群眾參與程度最高的生態(tài)補償項目，它的重要意義不僅在于促進生態(tài)文明建設(shè)，還在于扶貧增收和提高農(nóng)戶的經(jīng)濟福利[15]。退耕還林簡單說就是農(nóng)牧民將自己使用的土地退出來用作種植生態(tài)林。退耕還林主要集中在經(jīng)濟落后地區(qū)，這些地區(qū)的農(nóng)戶對改善經(jīng)濟福利有迫切需求[16]。本區(qū)集貧困地區(qū)、民族地區(qū)、革命老區(qū)、生態(tài)補償區(qū)為一體，近年來隨著退耕還林還草政策的實施，生態(tài)環(huán)境明顯得到改善，森林覆蓋率逐年增加，為寧夏實施生態(tài)立區(qū)戰(zhàn)略作出了應(yīng)有的貢獻。

本文采用實地調(diào)查法與問卷調(diào)查法，選取固原市原州區(qū)開城鎮(zhèn)40戶174人，彭陽縣王洼鎮(zhèn)38戶148人、紅河鄉(xiāng)30戶119人、小岔鄉(xiāng)35戶157人、草廟鄉(xiāng)30戶133人，隆德縣沙塘鎮(zhèn)20戶89人、鳳嶺鄉(xiāng)9戶35人、奠安鄉(xiāng)30戶112人、陳靳鄉(xiāng)50戶219人，西吉縣震湖鄉(xiāng)51戶236人、平峰鄉(xiāng)25戶109人，中衛(wèi)市海原縣紅羊鄉(xiāng)29戶140人、甘城鄉(xiāng)29戶117人，吳忠市同心縣預(yù)旺鎮(zhèn)31戶126人等14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為調(diào)查對象，主要針對退耕還林前后生態(tài)補償情況等進行了調(diào)查和訪談，為寧夏南部山區(qū)生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)狀評估與退耕還林補償制度完善提供依據(jù)。

在我國的主體功能規(guī)劃中，“優(yōu)化開發(fā)區(qū)”和“重點開發(fā)區(qū)”主要提供工業(yè)品，生態(tài)承載力有限，生態(tài)赤字較為嚴重，在全國范圍來看屬于生態(tài)環(huán)境受益區(qū)；而“限制開發(fā)區(qū)”和“禁止開發(fā)區(qū)”，尤其是重點生態(tài)功能區(qū)主要提供生態(tài)品，是生態(tài)環(huán)境貢獻區(qū)[17]。在《寧夏回族自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃》中，寧夏南部山區(qū)除原州區(qū)外均劃為限制開發(fā)區(qū)，為寧夏中北部乃至華北地區(qū)的發(fā)展作出了貢獻，犧牲了自己的發(fā)展權(quán)，其生態(tài)問題關(guān)系周邊省區(qū)及華北的生態(tài)安全，境內(nèi)勞動力資源豐富，對于勞動密集型產(chǎn)業(yè)集聚地區(qū)，其生態(tài)補償輸出政策就應(yīng)該側(cè)重于向其他地區(qū)提供生態(tài)移民[18]。寧夏從1983年至今，移民實現(xiàn)了由單純的扶貧移民向生態(tài)修復與扶貧并重的移民轉(zhuǎn)變，由吊莊移民向生態(tài)移民轉(zhuǎn)變，該過程中寧夏南部山區(qū)主要為人口遷出區(qū)。

二、調(diào)查結(jié)果分析

根據(jù)前期的調(diào)查和統(tǒng)計結(jié)果，分析如下。

(一)調(diào)查對象的受教育程度

本文共調(diào)查447戶，共計1914人，其中有勞動能力的1492人，無勞動能力的422人(其中0～15歲195人，65歲以上58人，屬于非勞動年齡人口，16～25歲129人，為高中以上學歷學生，無經(jīng)濟收入，需要家庭供養(yǎng)，其余40人為喪失勞動能力或者殘疾人員)。從具體受教育程度可以看出(見圖1)，小學文化程度占31%，初中文化程度占27%，高中文化程度占16%，大學(?？萍耙陨?占總?cè)藬?shù)的16%，文盲或半文盲占8%，學齡前(0～5歲)兒童占2%，被調(diào)查者的受教育水平低下。

圖1 調(diào)查對象受教育程度統(tǒng)計圖

(二)退耕前后各項指標的比較

調(diào)查區(qū)在實施退耕還林還草前耕地面積778.25 hm2，糧食總產(chǎn)量1694879 kg，退耕還林還草后耕地面積為396.04 hm2，糧食總產(chǎn)量1045789 kg，耕地面積比退耕前減少了382.21 hm2，減少比率為49.1%，糧食總產(chǎn)量比退耕前減少649090.5 kg，減少比率為38.3%。通過退耕前后比較，由表1可以看出，平均每戶土地總面積、平均每戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入、平均每戶糧食產(chǎn)量退耕前后比較都呈下降趨勢，平均打工時間、平均每戶年收入、平均每畝糧食單產(chǎn)、居住條件等指標呈上升趨勢。

表1 退耕前后各項指標的比較表

由于退耕還林還草政策實施，耕地面積減少，解放了農(nóng)村大量的勞動力，農(nóng)村的富余勞動力增加，大量的農(nóng)戶由從事農(nóng)業(yè)性生產(chǎn)向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，帶動當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。使他們有更多的時間和機會去外出打工，國家對退耕還林還草后有效地生態(tài)補償，促使農(nóng)民收入增加，所以農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了本質(zhì)變化。實施退耕還林還草后，因地制宜，耕地的質(zhì)量有了更大的改觀，土壤肥力增加，生態(tài)環(huán)境得到改善，植被恢復，改變地表徑流，調(diào)節(jié)降水的時空分布不均，遏制水土流失，在一定程度上減少了自然災(zāi)害的發(fā)生，再加上生產(chǎn)技術(shù)和機械化程度提高，增加了糧食的單產(chǎn)，糧食產(chǎn)量穩(wěn)步增長。

實施退耕還林還草后，大部分農(nóng)戶離開了土地和農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)性的生產(chǎn)收入相對減少，打工收入有所增加，由糧食種植為主，變?yōu)榱止N植、養(yǎng)殖等。說明大多數(shù)退耕農(nóng)戶的種植方式已經(jīng)發(fā)生變化，除第一產(chǎn)業(yè)外，從事二、三產(chǎn)業(yè)的人數(shù)在不斷增加。在其他領(lǐng)域的收入有顯著增長，退耕還林還草的實施對當?shù)氐慕?jīng)濟有很強的拉動作用。

農(nóng)戶的居住條件能夠反映他們的生活水平高低，在退耕前，農(nóng)戶住房主要以土坯房、磚瓦房居多。在實施退耕還林還草后，增加了磚房，房屋估價明顯增長，房屋結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，說明退耕后農(nóng)戶的生活水平得到了明顯提高，居住條件發(fā)生了較大變化，農(nóng)村生活條件也得到了改善，農(nóng)戶從中受益。

(三)退耕還林(草)生態(tài)補償變化情況

2000年退耕還林(草)生態(tài)補償最早是糧食和現(xiàn)金結(jié)合發(fā)放，后來以現(xiàn)金形式兌現(xiàn)，現(xiàn)金通過“一卡通”形式直接撥付給退耕農(nóng)戶。

由圖2可以看出，補償結(jié)構(gòu)中現(xiàn)金比例大于糧食比例，平均每戶現(xiàn)金補償基本呈上升的趨勢，平均每戶糧食補償基本呈倒“U”形曲線，先增加后減少。

圖2 退耕還林(草)生態(tài)補償變化情況統(tǒng)計圖

三、寧夏南部山區(qū)退耕還林補償制度存在的問題

寧夏南部山區(qū)現(xiàn)有退耕還林補償制度在特定時期發(fā)揮了重要的作用，但仍存在一些問題。

(一)工作人員對禁牧封育理解和宣傳不到位

《寧夏回族自治區(qū)禁牧封育條例》中明確指出，禁牧封育是指為保護生態(tài)植被，在一定時期內(nèi)對劃定的草原(包括草山、草坡、人工草地、河灘草地)和林地等區(qū)域圍封培育并禁止放養(yǎng)牛、羊等草食動物的管護措施。一方面工作人員把經(jīng)念反了，見放牧者就抓就罰，對條例中規(guī)定的禁牧區(qū)域理解不清楚，把政府給予的權(quán)力當作坑害老百姓的尚方寶劍。對條例中規(guī)定的法律責任不清晰，處罰無據(jù)可循，存在亂罰、有些人罰、有些人不罰等現(xiàn)象，不出示執(zhí)法證件，甚至有些工作人員怕得罪人，雇用當?shù)厣鐣e雜人員代替檢查，處罰金去向不明更無處罰票據(jù)。另一方面由于對《寧夏回族自治區(qū)禁牧封育條例》《寧夏回族自治區(qū)生態(tài)保護紅線管理條例》《寧夏回族自治區(qū)森林生態(tài)效益補償基金管理實施細則》等地方性法規(guī)條例宣傳不夠，導致放牧者抱有僥幸心理，源于農(nóng)戶生態(tài)意識淡薄，思想認識不夠深刻，對禁牧封育的重要性、長期性和艱巨性認識不到位，違背因地制宜原則，搞“面子工程”，將交通便利、土壤肥沃的宜耕地退為林地，未遵循生態(tài)保護紅線制度。這種現(xiàn)象會降低農(nóng)戶對退耕還林還草的支持力度，不利于本區(qū)生態(tài)恢復和退耕還林還草工程的有效實施。該制度沒有起到殺一儆百和保護生態(tài)環(huán)境的效果和初衷。

(二)退耕還林補償補助發(fā)放不及時，存在拖欠現(xiàn)象

老百姓對生態(tài)補償金不及時到位的問題上有很大意見，認為生態(tài)補償資金本來就少，不足以支持開銷，補貼現(xiàn)金未能及時發(fā)放，有一定的拖延現(xiàn)象，補貼的年份較少[19]。部分官員利用權(quán)力虛報謊報退耕還林(草)面積，從中謀取私利，有嚴重者濫用私權(quán)充腰包的現(xiàn)象。補貼金發(fā)放不及時，時有拖欠，補貼糧存在質(zhì)量問題，并有缺斤少兩現(xiàn)象。退耕還林還草工程無法讓退耕者得到應(yīng)有的合理補償，沒有用生態(tài)效益換來經(jīng)濟效益，這將加劇農(nóng)戶對退耕還林還草實施過程中的不滿，不利于政策有效實施，起不到應(yīng)有的效果。

(三)退耕還林補償標準低，難以調(diào)動廣大農(nóng)戶生態(tài)建設(shè)的積極性

種植和放牧是當?shù)鼐用裰饕纳顏碓春蜕a(chǎn)方式。退耕還林(草)使農(nóng)牧民失去了糧食種植、牲畜放牧的機會，耕地變?yōu)樯鷳B(tài)林，不僅付出了辛勤的勞動，而且對整個區(qū)域乃至相鄰區(qū)域生態(tài)環(huán)境的改善作出了貢獻。但國家目前對退耕還林的補償標準折合為現(xiàn)金不足300元/畝，補助標準低，缺乏科學依據(jù)，低廉的補償金難以抵消物價上漲的速度，無法滿足退耕者基本的生活需求，同時在一定程度上會挫傷農(nóng)戶保護生態(tài)環(huán)境的積極性。

(四)退耕還林補償制度缺乏法律保障

我國法律并未對退耕還林(草)做具體規(guī)定，只是以條例的形式出現(xiàn)，而條例屬于法規(guī)的范疇，其法律效力相對低于憲法和法律，具有明顯的政策色彩，穩(wěn)定性較差，內(nèi)容規(guī)定不全面，許多內(nèi)容明顯帶有滯后性，無法解決當前退耕還林中出現(xiàn)的問題[20]，退耕者經(jīng)濟利益及社會整體效益缺乏保障，不能最大程度體現(xiàn)社會公平。

四、優(yōu)化與完善寧夏南部山區(qū)退耕還林補償制度的建議

制度是約束和規(guī)范人類行為的準則，是引導人際交往和社會發(fā)展的“軟件”[21]。健全的生態(tài)補償制度可促進生態(tài)生產(chǎn)力的發(fā)展，不健全的生態(tài)補償制度在一定程度上會制約生態(tài)生產(chǎn)力的發(fā)展。由此可見，欲使寧夏南部山區(qū)在本區(qū)及相鄰區(qū)域發(fā)揮生態(tài)屏障的功能，優(yōu)化與完善寧夏南部山區(qū)退耕還林補償制度迫在眉睫，用制度保護生態(tài)環(huán)境，是行之有效的策略之一。

(一)國家完善退耕還林補償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)

經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系，是人與自然的關(guān)系，生態(tài)文明建設(shè)必須有法律保障與規(guī)范[22]。人與自然的關(guān)系需要法律調(diào)整，生態(tài)文明的成果需要法治保障；法治能夠規(guī)范人與自然的關(guān)系，能夠保證可持續(xù)發(fā)展模式的貫徹[23]。對《寧夏回族自治區(qū)禁牧封育條例》《寧夏回族自治區(qū)生態(tài)保護紅線管理條例》《寧夏回族自治區(qū)森林生態(tài)效益補償基金管理實施細則》等條例進行必要的完善，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，規(guī)范補償標準，保證退耕還林補償有法可依，違法必究，讓退耕者得到相應(yīng)的合理科學的補償。

(二)認真學習，加強宣傳，解放思想，更新觀念

一方面生態(tài)環(huán)境監(jiān)管人員要熟悉相關(guān)法律法規(guī)，包括退耕還林的類型、具體形式、退耕后操作程序、補償辦法等，更要熟知老百姓觸犯生態(tài)補償相關(guān)法律法規(guī)后應(yīng)如何處理。另一方面通過講座、網(wǎng)絡(luò)、印發(fā)宣傳單等方式讓老百姓將環(huán)保意識深入人心，樹立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念。

(三)探索“互聯(lián)網(wǎng)+退耕還林補償”模式

結(jié)合精準扶貧理念，利用互聯(lián)網(wǎng)、遙感技術(shù)，設(shè)計相關(guān)軟件，準確將退耕還林(草)農(nóng)戶信息上網(wǎng)，建檔立卡，包括家庭成員、退耕面積、補助金額、銀行卡信息等，定期進行修正，實行退耕還林補償動態(tài)管理，省去自上而下的中間垂直管理環(huán)節(jié)，不給貪污腐敗截留者有機可乘，達到精準退耕補償，解決退耕還林補償補助發(fā)放不及時的詬病。

(四)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，因地制宜發(fā)展多種經(jīng)營

從生態(tài)、經(jīng)濟、社會綜合效益考慮，退耕前本區(qū)發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)主要追求農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益，退耕后耕地面積減少，勞動力有了剩余，要改變傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展方式，合理有效地轉(zhuǎn)移勞動力，改變單一種植業(yè)的模式，發(fā)展農(nóng)林牧副漁多種經(jīng)營，因地制宜，宜林則林、宜牧則牧、宜耕則耕。例如，可以讓農(nóng)民也參與林業(yè)建設(shè)，發(fā)展經(jīng)濟林，發(fā)展林下經(jīng)濟，搞生態(tài)農(nóng)業(yè)等。