其他基于區(qū)域的有效保護措施(OECMs)的機遇、挑戰(zhàn)及對策分析

王 蕾，盧曉強，劉 立，馬 月，胡飛龍，劉 燕 (生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學研究所，江蘇 南京 210042)

生物多樣性是人類生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。當前背景下，就地保護，特別是保護地建設(shè)對于保護物種棲息地及生物多樣性至關(guān)重要，成為生物多樣性保護策略的基石[1]。國際上，就地保護方式可劃分為保護區(qū)和其他基于區(qū)域的有效保護措施(other effective area-based conservation measures, OECMs)[2]。OECMs是國際上關(guān)于生物多樣性保護的一個新興的重要議題，最先在《生物多樣性公約》(以下簡稱《公約》)第十次締約方大會(COP10)上提出，之后歷經(jīng)一系列的發(fā)展與演變。從《公約》最先提出的“愛知生物多樣性目標”(以下簡稱“愛知目標”)[3]，到最新的“2020年后全球生物多樣性框架”(以下簡稱“2020年后框架”)[4]，保護地面積比例一直是締約方關(guān)注的焦點，引發(fā)越來越多國際組織和專家學者的關(guān)注[5-6]。

2021年，聯(lián)合國《公約》第十五次締約方大會(COP15)將在云南昆明召開，其重要成果之一是通過“2020年后框架”，引領(lǐng)未來十年全球生物多樣性保護進程。但截至目前，全球有關(guān)保護地目標的實現(xiàn)情況并不理想，僅有9.8%的地球表面被保護地覆蓋(陸地占比為16.25%，海洋占比為7.71%)，離目前科學界提出的30%甚至50%的保護地目標差距甚遠。因此，在全球保護區(qū)建設(shè)艱難前行的背景下，如何深層理解與識別OECMs的內(nèi)涵及外延，使之成為保護區(qū)的重要補充，實現(xiàn)嚴格保護與可持續(xù)發(fā)展的協(xié)同增效，成為目前亟需解決的關(guān)鍵技術(shù)問題。該文通過系統(tǒng)研究OECMs履約及談判進程，明確OECMs概念及識別標準，深入分析OECMs實現(xiàn)過程中面臨的技術(shù)難題，并密切關(guān)注目前“2020年后框架”相關(guān)目標的設(shè)置，為科學識別符合我國國情的OECMs、支持“2020年后框架” 成果的達成奠定基礎(chǔ)，也為中國保護地目標的實現(xiàn)提供重要支持。

1 OECMs概述

1.1 OECMs一詞的提出

2010年10月，在日本愛知縣召開《公約》第十次締約方大會，通過了全球《2011—2020年生物多樣性戰(zhàn)略計劃》。該戰(zhàn)略計劃確定了2020年全球生物多樣性保護目標(也稱“愛知目標”)，其行動目標11提出：“到2020年，至少有17%的陸地和內(nèi)陸水域以及10%的沿海和海洋區(qū)域，尤其是對于生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有特殊重要性的區(qū)域，通過有效而公平管理的、生態(tài)上有代表性和相連性好的保護區(qū)系統(tǒng)及其他基于區(qū)域的有效保護措施得到保護，并被納入更廣泛的土地景觀和海洋景觀”[7]。至此，OECMs一詞被正式納入《公約》框架，客觀反映了《公約》締約方的需求，即認可在其他設(shè)計良好、治理和管理有效的區(qū)域?qū)崿F(xiàn)生物多樣性保護目標。

1.2 OECMs概念的形成

2016年，《公約》科咨附屬機構(gòu)第20次會議(SBSTTA-20)和COP13討論了愛知目標的工作進展。COP13通過第Ⅷ/9號決定，提出“認識到在跨部門和綜合海洋空間規(guī)劃和實施的框架內(nèi)，為支持在海洋和沿海地區(qū)實現(xiàn)愛知生物多樣性目標，在各種領(lǐng)域保護措施的現(xiàn)有努力之間建立聯(lián)系的重要性”，同時要求圍繞OECMs開展額外工作，以便針對它們的定義、識別、管理方法以及愛知目標11的貢獻提供建議[8]。2018年2月，《公約》秘書處先后召開了愛知目標11的OECMs技術(shù)專家會議及海洋和沿海地區(qū)OECMs專家會議，會議制定了關(guān)于OECMs的聯(lián)合指導草案，為第14/8號決定提供依據(jù)。同年11月，COP14第14/8號決定通過OECMs定義，提出OECMs是指“保護區(qū)以外的為取得生物多樣性就地養(yǎng)護的積極、持續(xù)的長期成果，獲得相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)功能和服務(wù)，以及可能的文化、精神、社會經(jīng)濟價值和其他與社區(qū)相關(guān)的價值，對特定地理區(qū)域采取的治理和管理措施”，并在附件3中列出OECMs的一般識別標準(表1)，為發(fā)揮保護地在實現(xiàn)全球目標方面的作用提供技術(shù)支持[9]。

表1 有關(guān)OECMs識別標準Table 1 Criteria for identification of OECMs

1.3 OECMs進一步發(fā)展

通過第14/8號決定后，聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織(FAO)、世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)等成立漁業(yè)專家組，于2019年5月共同組織專家會議。此次會議主要目的是從識別和管理OECMs需要考慮的內(nèi)容出發(fā)，廣泛了解與OECMs有關(guān)的問題以及各種空間措施對保護生物多樣性的潛在貢獻，在海洋捕撈漁業(yè)部門中確定和建立海洋經(jīng)濟共同體，廣泛收集并編纂專家意見，推進海洋保護目標[10]。2019年，IUCN發(fā)布《OECMs識別和報告指南》[11]。2020年1月13日，《公約》網(wǎng)站公布“2020年后框架”零案文，其行動目標2提出：“通過保護區(qū)和其他基于區(qū)域的有效保護措施，到2030年，至少覆蓋對生物多樣性特別重要的地點的60%及至少30%的陸地和海洋地區(qū)，至少10%的陸地和海洋地區(qū)受到嚴格保護”。中間歷經(jīng)多輪磋商后，2021年7月，《公約》秘書處公布“2020年后框架”第一稿案文，該目標調(diào)整為“確保形成得到有效和公平管理、具有生態(tài)代表性和連通性良好的保護區(qū)系統(tǒng)并采取其他基于區(qū)域的有效保護措施，使全球陸地和海洋區(qū)域的至少30%得到保護，尤其是保護對生物多樣性及其對人類所做貢獻特別重要的區(qū)域，并將這些區(qū)域納入更廣泛的陸地景觀和海洋景觀”(即“3030目標”)。

2 OECMs與保護區(qū)關(guān)系辨析

2.1 相關(guān)關(guān)系

保護區(qū)和OECMs都是基于區(qū)域的保護措施和管理工具，都是滿足《公約》第8條規(guī)定的就地保護措施，通過有效管理和監(jiān)督，實際上起到了生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用的效果，其包括對于生態(tài)系統(tǒng)功能和服務(wù)、連通性和完整性以及公平有效管理的貢獻。OECMs的定義在前文已具體闡述；保護區(qū)則是指通過法律或其他有效手段，致力于生物多樣性、自然資源以及相關(guān)文化資源保護的陸地或海洋區(qū)域，保護區(qū)的建立有嚴格的認定標準、流程以及人力資源和資金的投入[12]。

保護區(qū)和OECMs的主要區(qū)別在于：(1)目的不同，OECMs的首要目的可能并非保護，包括具有二級養(yǎng)護目標的軍事土地、流域保護區(qū)、生態(tài)走廊、私人保護區(qū)、一些高價值保護區(qū)域或漁業(yè)封閉區(qū)，以及土著居民和地方社區(qū)世代生活和保護的領(lǐng)土和地區(qū)等；(2)保護方式不同，OECMs的主體和形式更趨向多樣化，如政府治理、共同治理、私有治理、土著居民和地方社區(qū)的治理等；(3)保護標準不同，OECMs管理相對寬松，那些管理強度較低但仍能較好地維護當?shù)匾吧鷦又参锓N群的區(qū)域，仍然可能被認定為OECMs。

2.2 OECMs識別標準

根據(jù)《公約》第14/8號決定，識別OECMs具有4個關(guān)鍵步驟(表1)：

(1)目前未被確認為保護區(qū)。為避免重復規(guī)劃，突出保護區(qū)和OECMs各自價值，識別OECMs的首要標準是該區(qū)域未被確認為保護區(qū)。一種情況是這些區(qū)域可能已經(jīng)符合保護區(qū)的建設(shè)標準，但尚未被官方認定為保護區(qū)，例如土著居民和地方社區(qū)管理的部分土地，具有高度生物多樣性價值，但又不愿將其納入保護區(qū)。二是某些區(qū)域雖然采取了一定措施，但其首要目標不是保護，保護生態(tài)環(huán)境和生物多樣性僅僅是其次要目標或者附帶目標，例如實際上維護了本地物種及其棲息地的某些農(nóng)業(yè)或森林管理系統(tǒng)[13-14]。三是某些區(qū)域采取的措施可能并沒有基于保護的目的，但卻事實上達到了保護效果，例如某些軍事管理區(qū)域，由于極少人類活動干擾，可能成為生物多樣性熱點區(qū)域。

(2)所在區(qū)域有治理和管理措施。該標準具體要求包括：一是有劃定的確定、清晰的地理空間，這也是《公約》下就地保護的基本要求；二是有合法的治理機構(gòu)，以確認其管理措施有合法權(quán)利來源，并具有約束效力；三是有管理措施，且有助于保護生物多樣性，符合生態(tài)系統(tǒng)方法(ecosystem-based approach)，有管理者和/或利益相關(guān)方的參與[15]。

(3)持續(xù)和有效促進生物多樣性的就地保護。該標準是OECMs最重要的標準，即成效標準。一是有效性，包括實現(xiàn)積極的效果，有效處理預期威脅，建立并實施政策和法規(guī)等；二是持續(xù)性和長期性，前者指合法機構(gòu)的連續(xù)性，后者指生物多樣性保護措施的長期性；三是進行信息收集和監(jiān)測，以保證對生物多樣性保護和恢復的持續(xù)、長期監(jiān)測以及相關(guān)數(shù)據(jù)的獲??；四是生物多樣性的就地保護，本質(zhì)上在于與《公約》“生物多樣性”和“就地保護”的概念保持一致，實現(xiàn)對自然的整體保護。

(4)具有生態(tài)系統(tǒng)功能、服務(wù)和其他與社區(qū)相關(guān)的價值。該標準主要包含兩層含義：一是維持生態(tài)系統(tǒng)自身的完整、平衡；二是通過供給服務(wù)以及其他相關(guān)價值滿足人類需求。例如，一些少數(shù)民族由于對于特定自然景觀或者野生動物的崇拜所進行的保護行動，這些區(qū)域同時維持著當?shù)鼐用竦淖诮毯途褚劳?。而且，有研究表明，保護區(qū)內(nèi)部并非總是保持高質(zhì)量的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，因此，OECMs在維護相關(guān)價值方面起到了獨特的補充作用[16]。

3 OECMs履約進展

3.1 國際OECMs實現(xiàn)情況

根據(jù)第5版全球生物多樣性展望(GBO-5)，保護地目標成為“愛知目標”中為數(shù)不多的部分實現(xiàn)的目標之一。但世界保護地數(shù)據(jù)庫(WDPA)顯示，僅有3個國家向WDPA報告了OECMs的相關(guān)信息。截至目前，全球陸地保護地覆蓋比例為16.25%，但OECMs僅報告85處，占陸地比例為0.87%；海洋保護地覆蓋比例為7.71%，OECMs報告有59處，占海洋面積比例為0.03%。國際上，加拿大2016年宣布了提升陸地和海洋保護目標的計劃，其中就包括加強OECMs，識別和建立新的OECMs，包括禁漁區(qū)，特別是保護敏感區(qū)域和珊瑚熱點區(qū)[16]。2017年，加拿大制定了確定海洋OECMs的指南和具體標準(表2)。

表2 加拿大OECMs劃定標準Table 2 Guidance on identifying area-based other effective conservation measures in Canadian coastal and marine waters

3.2 中國OECMs實現(xiàn)情況

中國劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(ecological conservation redline, ECR)[17]，其主要分為兩類：第一類是國家級和省級禁止開發(fā)區(qū)域，包括國家公園、自然保護區(qū)、森林公園的生態(tài)保育區(qū)和核心景觀區(qū)、風景名勝區(qū)的核心景區(qū)等區(qū)域；第二類是除上述禁止開發(fā)區(qū)域以外，根據(jù)生態(tài)功能重要性，將有必要實施嚴格保護的各類保護區(qū)域，包括極小種群物種分布的棲息地、國家一級公益林、重要濕地(含濱海濕地)、國家級水土流失重點預防區(qū)、沙化土地封禁保護區(qū)、野生植物集中分布地、自然岸線、雪山冰川、高原凍土等重要生態(tài)區(qū)域。兩類區(qū)域保護標準均為嚴格保護，且由政府采取治理和監(jiān)管措施，但在保護目的上，一些第二類區(qū)域首要保護目的并非生物多樣性保護，而是出于維持生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和功能以及減少自然災害發(fā)生等目的，長期以來客觀產(chǎn)生了生物多樣性保護的效果，這些措施符合OECMs的定義和標準，可為全球OECMs科學劃定提供中國方案。

中國現(xiàn)有各類陸域自然保護地15類，總數(shù)量(不含港澳臺地區(qū))為1.18萬個，占我國陸域面積的18%[18]。其中，保護區(qū)面積為14 717萬hm2，占比為14.86%；其他各類保護地占比為3.14%。此外，中國積極采取了其他有效保護措施，例如2021年1月1日，長江干流、大型通江湖泊和重要支流正式開始為期十年的全面禁捕。在海洋保護地方面，中國正在對海洋生態(tài)空間、規(guī)劃空間以及海洋生態(tài)保護紅線進行整體戰(zhàn)略規(guī)劃和調(diào)整，積極采取可持續(xù)海洋漁業(yè)管理措施，至2018年，海洋休漁區(qū)和休漁期制度的實施范圍已占中國海域面積的72.64%[19]。

民間的努力可以對OECMs起到積極有效的補充作用。有環(huán)保組織探索建立基于社區(qū)的中華保護地體系(CCAfa)[20]，同時發(fā)展可持續(xù)生計；2017年，23家公益機構(gòu)聯(lián)合發(fā)起成立社會公益自然保護地聯(lián)盟，希望凝聚在公益保護地方面各自探索的社會力量，形成更大合力，推動公益保護地在中國的發(fā)展，共同有效保護1%中國國土面積[21]。社會公益力量的加入，對我國自然保護地事業(yè)意義重大。隨著社會力量參與保護的熱情高漲，國家也出臺了一系列激勵政策，包括在2019年發(fā)布的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》中納入多方參與內(nèi)容，支持社會力量參與保護。

4 OECMs面臨的挑戰(zhàn)

4.1 OECMs科學基礎(chǔ)較為薄弱

自2010年COP10提出OECMs以來，直到2018年COP14才通過OECMs的定義以及有關(guān)其識別的標準和指南。在過去十年中，這種延遲可能導致OECMs在大多數(shù)國家生物多樣性政策和戰(zhàn)略中被忽視，在時間有限的前提下，政府和管理機構(gòu)將著眼于更快地實施OECMs，確保OECMs對生物多樣性保護目標作出有實質(zhì)意義的貢獻。此外，識別標準和指南的延遲，也導致相關(guān)監(jiān)測工具的匱乏，即使目前已有一些基于土地覆蓋的遙感產(chǎn)品等工具[22]，但對于生物多樣性代表性等要素的監(jiān)測明顯不足，亦無法捕捉生態(tài)系統(tǒng)的微妙變化。特別地，當前OECMs的解讀主要由IUCN等機構(gòu)牽頭開展，《公約》締約方對其普遍缺乏關(guān)注，因此OECMs尚無法充分考慮各國國情及關(guān)注點，導致OECMs離科學運用相距甚遠。

4.2 多邊磋商可能降低OECMs標準

一旦開啟OECMs談判，《公約》締約方將會在磋商進程中對OECMs和保護區(qū)進行利益權(quán)衡，在保護區(qū)壓力居高不下的前提下，可能不斷降低OECMs標準，從而導致將一些生物多樣性價值較低的區(qū)域納入OECMs，這樣將是全球生物多樣性保護的一場災難[23]。識別低價值區(qū)域成為OECMs的潛在后果包括：(1)對生物多樣性很重要，但對農(nóng)業(yè)等價值較高的小面積區(qū)域仍然得不到保護；(2)降低保護的有效性，例如，巴西2018年在偏遠地區(qū)建立了兩個大型海洋保護區(qū)，這些區(qū)域大幅增加了海洋保護面積的占比，但可能對海洋生物多樣性保護并非有效；(3)用于建立保護區(qū)和監(jiān)測其他更有效領(lǐng)域的經(jīng)費將被稀釋，影響整體保護效果。

4.3 OECMs資金問題尤為突出

當前全球生物多樣性保護資金缺口巨大，在資金有限的前提下，資金將主要流向性價比更高的保護區(qū)，而缺乏對OECMs的相關(guān)投入。OECMs涉及國土空間規(guī)劃，關(guān)系農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)等多個領(lǐng)域、行業(yè)及產(chǎn)業(yè)，因此，OECMs需平衡考慮生物多樣性保護與可持續(xù)利用的關(guān)系，對其識別與評估也將無形地增加協(xié)調(diào)與管護成本。不同區(qū)域和國家的生物多樣性和生態(tài)環(huán)境可能面臨不同層面和程度的威脅和挑戰(zhàn)，因此需要不同的管理方式和監(jiān)測系統(tǒng)，需要額外的資金和技術(shù)支持[24]?？梢?，由于OECMs涉及面廣，治理類型多樣，機構(gòu)之間在協(xié)調(diào)和資金方面將需要更多的支持。

5 我國OECMs履約對策分析

5.1 明確識別OECMs的必要性

保護區(qū)對于提升生物多樣性保護成效起到無可比擬的作用，而OECMs能發(fā)揮其在公平和范圍上的獨特價值，對于進一步推動就地保護工作、促進保護手段的多元化、調(diào)動各方保護積極性并促使目標達成具有十分重要的意義。隨著保護地目標的進一步提升，保護地范圍的擴大將壓縮其他空間的利用[25]，OECMs有助于進一步平衡保護和可持續(xù)利用之間的關(guān)系，在維持原有生活方式的基礎(chǔ)上制定合理管理措施，維持當?shù)厣锒鄻有院蜕鷳B(tài)系統(tǒng)完整性。同時，OECMs可通過設(shè)立附加的保護功能，進一步拓展基于生態(tài)系統(tǒng)的方法和預防手段，有助于增強保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)的連通性和完整性。

5.2 深度參與OECMs國際規(guī)則制定

2020年，自然資源部發(fā)布了《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程總體規(guī)劃(2021—2035年)》，提出在青藏高原、黃河流域、長江流域和東北森林帶等7個生態(tài)區(qū)的39個重要地區(qū)將實施生態(tài)保護和修復重大工程。OECMs作為保護區(qū)的重要補充和管理工具，可以在相關(guān)保護和修復工程中得以充分運用。如此，一方面能夠推動保護和可持續(xù)發(fā)展之間的平衡，促進社會各方面力量參與并提升其積極性，同步提升保護面積和保護效率；另一方面，通過適用于OECMs的標準和實踐，總結(jié)中國經(jīng)驗，借助《公約》、世界保護地數(shù)據(jù)庫等國際平臺，宣介中國最佳實踐，引導國際規(guī)則的制定和發(fā)展，促進全球保護地體系建設(shè)的有效性和管理水平，提升我國在生物多樣性保護相關(guān)領(lǐng)域的國際話語權(quán)和影響力。

5.3 平衡OECMs科學性與有效性

OECMs的實質(zhì)依然是為了保護生物多樣性，而不僅僅是為了完成“2020年后框架”目標，因此，在OECMs識別進程中，應(yīng)明確其科學內(nèi)涵及外延，嚴格標準要求，推動OECMs標準化進程。在我國，除生態(tài)保護紅線區(qū)域外，一些長期的禁獵區(qū)、禁漁區(qū)，以及一些有助于生物多樣性保護的連接區(qū)域等，均可以適用OECMs的標準加以識別，但識別的目的應(yīng)基于保護，而不是為了完成保護地目標。因此，如果這些區(qū)域暫未符合OECMs標準，亦不可任意擴大解釋，而應(yīng)對其保護方式、內(nèi)容進行有針對性的增強，隨著時間的推移而逐步滿足OECMs的定義和標準，最終將其識別并報告為OECMs。

5.4 加強OECMs部門規(guī)劃與執(zhí)行

OECMs為許多部門提供了機會，也納入了生物多樣性就地保護的行為主體，包括資源利用政府部門，及私營部門、金融機構(gòu)、生態(tài)景區(qū)等，這些部門的首要目標可能并非保護生物多樣性。由于OECMs適用范圍和方式較為寬松，如能進一步加強OECMs的部門規(guī)劃和適用，將進一步激勵各行為主體在執(zhí)行相關(guān)政策和行動時納入保護生物多樣性的考慮，推動生物多樣性在各個部門和行業(yè)的主流化，推進國際履約進展。

OECMs本身涉及綜合國土規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等多個領(lǐng)域、行業(yè)及部門，因此，對此識別需平衡考慮生物多樣性保護與經(jīng)濟、社會發(fā)展的內(nèi)在邏輯。在當前全球生物多樣性保護資金缺口巨大的前提下，同樣需要平衡保護地面積擴大與管理有效性提升的關(guān)系。但也應(yīng)樂觀地看到，很多國家正在采取積極行動，且部分國家已做出具體的資金承諾以支持地方乃至全球保護地建設(shè)。目前，“3030目標”已成為“2020年后框架”談判的重要議題，建議進一步加強陸地和海洋保護目標的科學研究，協(xié)調(diào)相關(guān)國際進程，綜合利用保護區(qū)和OECMs，在“愛知目標”的基礎(chǔ)上，合力推動“2020年后框架”的順利達成，設(shè)定科學合理、切實可行的保護地目標，為2030年可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)作出貢獻。