轉(zhuǎn)變政府角色 強(qiáng)化各方責(zé)任

南斌

為落實(shí)新版北京城市總體規(guī)劃和加強(qiáng)城市精細(xì)化管理的要求，北京市人大常委會(huì)于2021年5月27日審議通過(guò)了《北京市戶外廣告設(shè)施、牌匾標(biāo)識(shí)和標(biāo)語(yǔ)宣傳品設(shè)置管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），并于2021年9月1日正式實(shí)施。

一、立法背景

戶外廣告設(shè)施、牌匾標(biāo)識(shí)和標(biāo)語(yǔ)宣傳品，從本質(zhì)上說(shuō)是一種宣傳工具，用于搭建聯(lián)系商家與消費(fèi)者的橋梁，用于向社會(huì)公眾傳播法規(guī)、政策，也是城市容貌景觀的重要組成部分。它們體現(xiàn)著城市街道的“煙火人氣”，體現(xiàn)著城市的文化特色與城市美學(xué)，也是一座城、一條街區(qū)別于其他城市、街道的重要特點(diǎn)。

此前，在戶外廣告設(shè)施、牌匾標(biāo)識(shí)和標(biāo)語(yǔ)宣傳品的設(shè)置管理中，北京市的主要法律依據(jù)是2002年制定的《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》，其中設(shè)有專節(jié)對(duì)戶外廣告設(shè)施、牌匾標(biāo)識(shí)和標(biāo)語(yǔ)宣傳品進(jìn)行了規(guī)范。2004年、2005年，北京市政府分別配套出臺(tái)了《北京市戶外廣告設(shè)置管理辦法》和《北京市標(biāo)語(yǔ)宣傳品設(shè)置管理規(guī)定》，以及1個(gè)《戶外廣告牌匾標(biāo)識(shí)設(shè)置專業(yè)規(guī)劃》和5個(gè)《設(shè)置管理規(guī)范》，對(duì)相關(guān)設(shè)施的管理思路和內(nèi)容做了進(jìn)一步細(xì)化。

近年來(lái)，北京市高度重視城市空間和城市景觀的打造，新版城市總規(guī)提出“建設(shè)高品質(zhì)、人性化的公共空間”，廣告牌匾、標(biāo)語(yǔ)宣傳品設(shè)置管理是其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2017年以來(lái)，北京市先后開(kāi)展了天際線治理行動(dòng)、規(guī)范清理標(biāo)語(yǔ)橫幅、治理公益宣傳欄、拆除立柱式戶外廣告設(shè)施等工作，為打造空間協(xié)調(diào)、視覺(jué)清朗、規(guī)范有序、整潔優(yōu)美、品質(zhì)高端的城市公共空間環(huán)境發(fā)揮了重要作用。但是，在實(shí)際工作推進(jìn)過(guò)程中，也暴露出法規(guī)制度滯后、管理缺乏精細(xì)、違法設(shè)施屢禁不止等情況，需要在制度層面進(jìn)行調(diào)整、細(xì)化和完善。

二、立法過(guò)程

堅(jiān)持“邊開(kāi)展調(diào)研、邊專題研究、邊起草完善、邊征求意見(jiàn)”的工作模式。市城市管理委會(huì)同市人大常委會(huì)城建環(huán)保委、法制辦和市司法局深入街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)研，與國(guó)有、民營(yíng)等各類戶外廣告企業(yè)進(jìn)行座談，召開(kāi)了近20場(chǎng)不同層級(jí)、不同領(lǐng)域的專題研討會(huì)，聽(tīng)取市政府相關(guān)委辦局、各區(qū)城市管理委、專家學(xué)者、政協(xié)委員、北京市法學(xué)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)和服務(wù)對(duì)象、商圈區(qū)域管委會(huì)、商圈代表等近100家部門(mén)單位代表的意見(jiàn)建議。分析比對(duì)借鑒了紐約、巴黎、東京、倫敦等國(guó)外城市和上海、天津、杭州、深圳等國(guó)內(nèi)城市在戶外廣告、牌匾標(biāo)識(shí)和標(biāo)語(yǔ)宣傳品管理的法規(guī)經(jīng)驗(yàn)。

圍繞新版北京城市總體規(guī)劃和城市精細(xì)化管理及“疏解整治促提升”的工作要求，立足首都城市戰(zhàn)略功能定位，按照建設(shè)國(guó)際一流和諧宜居之都的工作目標(biāo)和深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的精神，在廣泛調(diào)研和充分論證基礎(chǔ)上起草了《條例》草案，并提交市人大常委會(huì)審議。草案內(nèi)容明確了對(duì)象范圍、強(qiáng)化管理措施、規(guī)范工作流程、突出日常管理、加強(qiáng)違規(guī)治理，并突出“分類管控、減量提質(zhì)、服務(wù)發(fā)展”的管理思路。

三、主要內(nèi)容

《條例》在總結(jié)北京市戶外廣告設(shè)施、牌匾標(biāo)識(shí)和標(biāo)語(yǔ)宣傳品設(shè)置管理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，以問(wèn)題為導(dǎo)向開(kāi)展頂層制度設(shè)計(jì)，主要有以下五個(gè)特點(diǎn)：一是擴(kuò)大了戶外廣告設(shè)施、牌匾標(biāo)識(shí)的對(duì)象范圍，二是完善了戶外廣告設(shè)施“依規(guī)劃設(shè)置”的管理模式，三是強(qiáng)調(diào)了牌匾標(biāo)識(shí)設(shè)置結(jié)合區(qū)域功能實(shí)行分區(qū)分類管理，四是強(qiáng)化了設(shè)置人的安全管理主體責(zé)任，五是加大了對(duì)違規(guī)設(shè)置戶外廣告設(shè)施的處罰力度。

（一）擴(kuò)大了戶外廣告設(shè)施、牌匾標(biāo)識(shí)的對(duì)象范圍

根據(jù)2004年北京市政府頒布的《北京市戶外廣告設(shè)置管理辦法》（2004年市政府151號(hào)令），北京市戶外廣告設(shè)施僅指設(shè)置在戶外，用于發(fā)布商業(yè)廣告的燈箱、霓虹燈、電子顯示裝置等，未將宣傳欄等公益戶外廣告設(shè)施、燈光秀設(shè)施、櫥窗廣告、窗貼廣告等包含在內(nèi)，在管理中產(chǎn)生了“空白地帶”。新的《條例》對(duì)戶外廣告設(shè)施進(jìn)行了重新定義，將“其他向城市道路、公路、鐵路、廣場(chǎng)等城市戶外公共空間發(fā)布廣告的設(shè)施”納入管理范圍，解決了管理空白區(qū)域，為規(guī)范管理公益戶外廣告設(shè)施、燈光秀設(shè)施、櫥窗廣告、窗貼廣告等提供了法律支撐。

同時(shí)，在牌匾標(biāo)識(shí)的定義中，也將“向城市道路、公路、鐵路、廣場(chǎng)等城市戶外公共空間展示其名稱、字號(hào)（商號(hào)）、標(biāo)識(shí)等內(nèi)容的牌匾、匾額、標(biāo)識(shí)”納入管理范圍，為規(guī)范治理窗貼招牌、走字屏等設(shè)施提供了依據(jù)。

（二）完善了戶外廣告設(shè)施“依規(guī)劃設(shè)置”的管理模式

2004年以前，北京市戶外廣告設(shè)施設(shè)置管理采用單一的行政審批方式。2004年出臺(tái)的《北京市戶外廣告設(shè)置管理辦法》取消了審批制度，明確了戶外廣告設(shè)施實(shí)行“依規(guī)劃設(shè)置+規(guī)劃查閱”的管理制度，即由市、區(qū)城市管理部門(mén)制定道路、街區(qū)的戶外廣告設(shè)施設(shè)置規(guī)劃，明確設(shè)施設(shè)置位置、類型、規(guī)格等具體內(nèi)容。設(shè)置人在設(shè)置前先到市區(qū)城市管理部門(mén)辦理戶外廣告設(shè)施設(shè)置規(guī)劃查閱事項(xiàng)（注：作為政府規(guī)章確定的公共服務(wù)事項(xiàng)，不作為行政許可事項(xiàng)），提交戶外廣告設(shè)施設(shè)置方案，經(jīng)論證符合規(guī)劃的，管理部門(mén)出具《戶外廣告設(shè)施規(guī)劃查閱告知書(shū)》。

從2005年至今，市、區(qū)兩級(jí)共組織編制完成了1100余條道路（包括長(zhǎng)安街及其延長(zhǎng)線、各環(huán)路、高/快速路、城區(qū)主要大街）及火車(chē)站、機(jī)場(chǎng)等重點(diǎn)區(qū)域的戶外廣告設(shè)施設(shè)置規(guī)劃，規(guī)劃戶外廣告設(shè)施點(diǎn)位約5萬(wàn)余個(gè)（含公交候車(chē)亭1.1萬(wàn)個(gè)），基本覆蓋了城區(qū)主要道路和重點(diǎn)區(qū)域。

但是，在管理實(shí)際中存在一系列問(wèn)題，包括市、區(qū)規(guī)劃層級(jí)過(guò)多，市級(jí)權(quán)限過(guò)于集中，街區(qū)戶外廣告設(shè)施設(shè)置規(guī)劃編制中政府與企業(yè)權(quán)責(zé)不清、周期長(zhǎng)成本高、缺乏適當(dāng)裕度、沒(méi)有明確期限、規(guī)劃查閱辦理流程不便捷等。新的《條例》進(jìn)一步完善了戶外廣告設(shè)施“依規(guī)劃設(shè)置+信息化規(guī)劃查詢公開(kāi)”的管理制度，主要包括：

一是簡(jiǎn)化戶外廣告設(shè)施規(guī)劃層級(jí)。取消了與市級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃作用重疊的區(qū)級(jí)戶外廣告設(shè)施設(shè)置專項(xiàng)規(guī)劃，明確了規(guī)劃體系，包括市級(jí)戶外廣告設(shè)施設(shè)置專項(xiàng)規(guī)劃和街區(qū)戶外廣告設(shè)施設(shè)置規(guī)劃。

二是合理劃分市區(qū)規(guī)劃?rùn)?quán)限。將市區(qū)規(guī)劃?rùn)?quán)限分為三類：（1）長(zhǎng)安街及其延長(zhǎng)線、高（快）速公路及機(jī)場(chǎng)地區(qū)的街區(qū)戶外廣告設(shè)施設(shè)置規(guī)劃由市城市管理部門(mén)組織編制，報(bào)市政府審查批準(zhǔn)后實(shí)施。（2）首都功能核心區(qū)、城市副中心、火車(chē)站地區(qū)、市政府確定的其他重點(diǎn)區(qū)域，由區(qū)政府或區(qū)城市管理委組織編制，經(jīng)市城市管理部門(mén)審查批準(zhǔn)后實(shí)施。（3）其他區(qū)域，由區(qū)城市管理委組織編制，報(bào)區(qū)政府批準(zhǔn)后實(shí)施，報(bào)市城市管理委備案。

三是強(qiáng)調(diào)街區(qū)戶外廣告設(shè)施設(shè)置規(guī)劃是設(shè)置戶外廣告設(shè)施的直接依據(jù)。要求尚未制定街區(qū)戶外廣告設(shè)施設(shè)置規(guī)劃的，不得設(shè)置戶外廣告設(shè)施。建成區(qū)尚未編制規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)在《條例》實(shí)施后三年內(nèi)完成街區(qū)戶外廣告設(shè)施設(shè)置規(guī)劃編制工作。新建街區(qū)應(yīng)與街區(qū)層面控制性詳細(xì)規(guī)劃同步編制。

四是明確了街區(qū)戶外廣告設(shè)施設(shè)置規(guī)劃內(nèi)容重在確定街區(qū)內(nèi)戶外廣告設(shè)施設(shè)置的規(guī)則，而不再是具體設(shè)施。根據(jù)街區(qū)層面控制性詳細(xì)規(guī)劃，細(xì)化街區(qū)內(nèi)商業(yè)戶外廣告設(shè)施的禁止設(shè)置區(qū)域、限制設(shè)置區(qū)域和允許設(shè)置區(qū)域，明確公益戶外廣告設(shè)施設(shè)置布局，確定戶外廣告設(shè)施的設(shè)置地塊、風(fēng)貌要求、設(shè)置密度、面積上限、亮度控制、運(yùn)行時(shí)間、設(shè)置期限以及臨時(shí)性商業(yè)戶外廣告設(shè)施的設(shè)置要求等規(guī)劃內(nèi)容。

五是賦予規(guī)劃查詢合法性地位，并確定了信息化管理手段。要求設(shè)置人應(yīng)當(dāng)在綜合服務(wù)信息系統(tǒng)查詢戶外廣告設(shè)施設(shè)置規(guī)劃規(guī)定的條件和設(shè)置要求，征得設(shè)置場(chǎng)所所有人或者管理人的同意后，編制戶外廣告設(shè)施設(shè)置方案，上傳至綜合服務(wù)信息系統(tǒng)，并向社會(huì)公開(kāi)。

（三）強(qiáng)調(diào)r牌匾標(biāo)識(shí)設(shè)置應(yīng)結(jié)合區(qū)域功能實(shí)行分區(qū)分類管理

《條例》明確了牌匾標(biāo)識(shí)設(shè)置實(shí)行基本規(guī)范要求下的分區(qū)分類管理，采取信息化“上傳方案并公開(kāi)”的管理方式。具體包括：

一是在市級(jí)基本規(guī)范下，各區(qū)結(jié)合實(shí)際編制街區(qū)牌匾標(biāo)識(shí)設(shè)置指引。區(qū)城市管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門(mén)、街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等，根據(jù)固定式牌匾標(biāo)識(shí)設(shè)置規(guī)范，結(jié)合轄區(qū)內(nèi)不同區(qū)域功能、風(fēng)貌特色和單位特點(diǎn)，編制并向社會(huì)公布區(qū)域固定式牌匾標(biāo)識(shí)設(shè)置指引。

二是對(duì)于歷史建筑、連鎖企業(yè)等特殊形式的牌匾標(biāo)識(shí)設(shè)置予以規(guī)范。包括：（1）屬于文物保護(hù)單位、不可移動(dòng)文物、歷史建筑固有的固定式牌匾標(biāo)識(shí)，應(yīng)當(dāng)原貌保留;（2）連鎖經(jīng)營(yíng)企業(yè)設(shè)置牌匾標(biāo)識(shí)的，可以沿用同一品牌的設(shè)計(jì)風(fēng)格和色調(diào)。

三是明確了信息化上傳設(shè)置方案并公開(kāi)的管理方式，確保各級(jí)管理部門(mén)及時(shí)了解設(shè)施設(shè)置信息。設(shè)置固定式牌匾標(biāo)識(shí)和車(chē)身標(biāo)識(shí)的，所有人應(yīng)當(dāng)根據(jù)固定式牌匾標(biāo)識(shí)和車(chē)身標(biāo)識(shí)設(shè)置規(guī)范編制設(shè)置方案，上傳至綜合服務(wù)信息系統(tǒng)，并向社會(huì)公開(kāi)。

（四）強(qiáng)化了設(shè)施所有人的安全管理主體責(zé)任

戶外廣告設(shè)施、牌匾標(biāo)識(shí)和標(biāo)語(yǔ)宣傳品的設(shè)置數(shù)量多、涉及主體多、分布范圍廣，且多位于人流量較大的公共區(qū)域，而北京市大風(fēng)、暴雨等極端天氣情況較多，為加強(qiáng)安全管理，防止出現(xiàn)傷人、毀物的安全事故，《條例》進(jìn)一步強(qiáng)化了設(shè)施所有人的安全主體責(zé)任，并規(guī)定了嚴(yán)厲的處罰措施。

一是確定了附著式設(shè)施設(shè)置前的安全影響評(píng)估制度。在建筑物、構(gòu)筑物上設(shè)置附著式戶外廣告設(shè)施或大型固定式牌匾標(biāo)識(shí)的，建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)人或者管理人應(yīng)當(dāng)事先委托房屋安全鑒定機(jī)構(gòu)就戶外廣告設(shè)施對(duì)建筑物、構(gòu)筑物安全的影響進(jìn)行評(píng)估。經(jīng)評(píng)估不符合安全要求的，不得設(shè)置。

二是確定了對(duì)大型或者超高設(shè)施的定期安全鑒定制度。戶外廣告設(shè)施、固定式牌匾標(biāo)識(shí)的所有人委托專業(yè)機(jī)構(gòu)每?jī)赡陮?duì)大型或者距地十米以上的戶外廣告設(shè)施、固定式牌匾標(biāo)識(shí)進(jìn)行安全鑒定，并將安全鑒定信息上傳至綜合服務(wù)信息系統(tǒng)。

三是確定了對(duì)違反安全管理要求的嚴(yán)厲處罰措施。未定期對(duì)大型或者距地十米以上的戶外廣告設(shè)施、固定式牌匾標(biāo)識(shí)進(jìn)行安全鑒定的，由街道辦事處或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)令限期改正。逾期不改正的，按照違法設(shè)置戶外廣告設(shè)施、固定式牌匾標(biāo)識(shí)的行為處理（即對(duì)于違法設(shè)置的戶外廣告設(shè)施、牌匾標(biāo)識(shí)可以依法予以強(qiáng)制拆除）。

（五）加大了對(duì)違規(guī)設(shè)置戶外廣告設(shè)施的執(zhí)法力度

違規(guī)戶外廣告設(shè)施具有低投入、高收益的特點(diǎn)，現(xiàn)有法律法規(guī)存在處罰額度低、強(qiáng)制拆除執(zhí)法周期長(zhǎng)等情況。巨大的利益誘惑與極低的違法成本，造成違規(guī)戶外廣告設(shè)施屢禁不止。

《條例》一方面保留強(qiáng)制拆除的執(zhí)法權(quán)力，另一方面，通過(guò)明確設(shè)施載體提供方的法律責(zé)任、確定查封扣押等阻斷傳播的措施和明確違法者承擔(dān)強(qiáng)拆及代履行費(fèi)用等方式，加大了對(duì)違規(guī)設(shè)置戶外廣告設(shè)施的處罰力度。

一是明確設(shè)施設(shè)置載體提供方的法律責(zé)任。為違法設(shè)置的戶外廣告設(shè)施提供載體的，由街道辦事處或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)令限期改正。逾期不改正的，處一萬(wàn)元以上、十萬(wàn)元以下罰款。

二是確定了查封、扣押等阻斷傳播的措施。城市管理部門(mén)、城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)、街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)戶外廣告設(shè)施、牌匾標(biāo)識(shí)和標(biāo)語(yǔ)宣傳品設(shè)置實(shí)施監(jiān)督管理，可以詢問(wèn)、調(diào)查有關(guān)單位或者個(gè)人，查閱、調(diào)取、復(fù)制有關(guān)證據(jù)資料，依法采取查封、扣押涉嫌違法設(shè)置的戶外廣告設(shè)施、牌匾標(biāo)識(shí)、標(biāo)語(yǔ)宣傳品，以及與其直接相關(guān)的物品、經(jīng)營(yíng)工具、設(shè)備等，及時(shí)消除傳播影響。

三是規(guī)定由違法者承擔(dān)強(qiáng)拆和代履行費(fèi)用。對(duì)戶外廣告設(shè)施、牌匾標(biāo)識(shí)和標(biāo)語(yǔ)宣傳品依法實(shí)施強(qiáng)制拆除或者代履行拆除的，所需費(fèi)用由戶外廣告設(shè)施、牌匾標(biāo)識(shí)和標(biāo)語(yǔ)宣傳品的所有人承擔(dān)。

《條例》的頒布實(shí)施為北京市推進(jìn)戶外廣告設(shè)施、牌匾標(biāo)識(shí)和標(biāo)語(yǔ)宣傳品設(shè)置管理的規(guī)范化、法治化進(jìn)程，奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。北京市將依據(jù)《條例》所確定的各項(xiàng)制度，修訂戶外廣告設(shè)施設(shè)置專項(xiàng)規(guī)劃，建設(shè)綜合服務(wù)信息系統(tǒng)，組織各區(qū)編制街區(qū)戶外廣告設(shè)施設(shè)置規(guī)劃，制定修訂相關(guān)配套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，努力形成以《條例》為核心，各項(xiàng)配套規(guī)劃、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)完善的戶外廣告設(shè)施、牌匾標(biāo)識(shí)和標(biāo)語(yǔ)宣傳品設(shè)置管理制度體系。

（責(zé)任編輯：陳希文）