關(guān)于加強(qiáng)北京城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)的路徑思考

曹志佳

北京作為全國科技創(chuàng)新中心，聚集了大量優(yōu)質(zhì)科技資源和創(chuàng)新優(yōu)勢。在貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“讓城市更聰明一些、更智慧一些”重要指示精神過程中，如何更好地發(fā)揮和運(yùn)用好這一有利條件，加快推進(jìn)城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)，不斷提升城市運(yùn)行管理科學(xué)化、精細(xì)化、智能化水平，努力走出一條符合超大城市特點(diǎn)和規(guī)律的治理新路子，是一個(gè)值得城市管理人思考和研究的重要課題。

一、充分認(rèn)清推進(jìn)城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”的形勢要求與發(fā)展機(jī)遇

1.從中央要求看：習(xí)近平總書記對智慧城市高度重視、特別關(guān)注。2019年，習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r(shí)指出，提高城市治理現(xiàn)代化水平，要抓一些“牛鼻子”工作，重點(diǎn)抓好政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”。在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40周年慶祝大會(huì)上，他強(qiáng)調(diào)，創(chuàng)新思路推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要注重在科學(xué)化、精細(xì)化、智能化上下功夫，推動(dòng)城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，讓城市運(yùn)轉(zhuǎn)更聰明、更智慧，為加快推進(jìn)“城市運(yùn)行一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)提供了重要遵循。2020年2月，中央深改委審議通過《關(guān)于推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展的意見》，提出“加快5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度”要求。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求加快建設(shè)城市運(yùn)行管理平臺(tái)，推進(jìn)城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，為實(shí)現(xiàn)城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)按下了“加速鍵”。

2.從上海經(jīng)驗(yàn)看：上海制定實(shí)施《城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃（2020—2022）》。在體制機(jī)制上，成立城市運(yùn)行系統(tǒng)建設(shè)工作專班，由市政府辦公廳副主任牽頭，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織推進(jìn)，各部門負(fù)責(zé)相關(guān)應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)。其中公安局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委是“一網(wǎng)統(tǒng)管”的主要力量，承擔(dān)組建專家咨詢委員會(huì)、開發(fā)團(tuán)隊(duì)和階段性攻堅(jiān)等任務(wù)。上海市大數(shù)據(jù)公司負(fù)責(zé)技術(shù)支撐。在系統(tǒng)建設(shè)上，由1個(gè)城運(yùn)中臺(tái)指揮系統(tǒng)和27個(gè)涵蓋應(yīng)急管理、社會(huì)管控、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、城市日常管理五個(gè)方面的應(yīng)用系統(tǒng)組成，打造了市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級(jí)平臺(tái)，市、區(qū)、街鎮(zhèn)、責(zé)任網(wǎng)格、管理單元五級(jí)應(yīng)用。市級(jí)平臺(tái)負(fù)責(zé)抓總體、抓大事。區(qū)級(jí)平臺(tái)銜接上下左右，發(fā)揮樞紐聯(lián)通作用。街鎮(zhèn)平臺(tái)做實(shí)責(zé)任網(wǎng)格，用好網(wǎng)格系統(tǒng)，打造快速反應(yīng)、處置高效的作戰(zhàn)平臺(tái)。在應(yīng)用場景建設(shè)上，注重城市感知體系和城市生命體征監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)，通過采集、匯聚、共享海量數(shù)據(jù)，準(zhǔn)確掌握城市基本體征信息，生動(dòng)立體地呈現(xiàn)城市運(yùn)行宏觀態(tài)勢和微觀脈動(dòng)，初步實(shí)現(xiàn)“一屏觀全城、一網(wǎng)管全城”。

3.從北京實(shí)踐看：2005年，北京市建成市級(jí)網(wǎng)格化城市管理平臺(tái)并投入使用，逐步建立了溝通快捷、分工明確、責(zé)任到位、反應(yīng)快速、處置及時(shí)、運(yùn)作高效的城市管理和監(jiān)督機(jī)制。2008年，北京市建成城市運(yùn)行監(jiān)測平臺(tái)，奧運(yùn)會(huì)期間每天報(bào)送水電氣熱等城市運(yùn)行體征指標(biāo)，為決策提供依據(jù)。近幾年，為進(jìn)一步推進(jìn)城市運(yùn)行管理科學(xué)化、精細(xì)化、智能化建設(shè)，制定《北京市市級(jí)政務(wù)云管理辦法（試行）》，按照“上云為常態(tài)、不上云為例外”原則，借助北京市網(wǎng)格化城市管理平臺(tái)，提供統(tǒng)一開放的監(jiān)督檢查服務(wù)，為市、區(qū)、街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)相關(guān)部門和公眾提供數(shù)據(jù)共享、監(jiān)督監(jiān)管、綜合考評(píng)、宣傳與發(fā)布等服務(wù)。《北京城市總體規(guī)劃》提出，要提高網(wǎng)格化運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格常態(tài)化、精細(xì)化、制度化管理，建成覆蓋城鄉(xiāng)、功能齊全、三級(jí)聯(lián)動(dòng)的工作體系?！侗本┐髷?shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃》強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)城市管理大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，推進(jìn)城市管理領(lǐng)域數(shù)據(jù)匯聚、共享和開放應(yīng)用，完善大數(shù)據(jù)管理機(jī)制，為城市管理及社會(huì)治理提供數(shù)據(jù)支撐?！侗本┦小笆奈濉睍r(shí)期智慧城市發(fā)展行動(dòng)綱要》明確提出，推動(dòng)城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，要以城市事件為牽引，統(tǒng)籌管理網(wǎng)格，構(gòu)建“橫到邊、縱到底”的城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”應(yīng)用體系，推動(dòng)城市管理、應(yīng)急指揮、綜合執(zhí)法等領(lǐng)域的“一網(wǎng)統(tǒng)管”，提高城市公共資源配置優(yōu)化能力，促進(jìn)城市治理體系創(chuàng)新，提高城市治理現(xiàn)代化水平。這一系列決策部署為實(shí)施城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”指明了工作方向。

二、認(rèn)真分析落實(shí)城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”的優(yōu)勢條件與困難不足

當(dāng)前，北京已經(jīng)初步構(gòu)建包括城市生命線、市政市容、環(huán)境衛(wèi)生、網(wǎng)格化管理在內(nèi)的4大板塊、48個(gè)子系統(tǒng)的城市運(yùn)行管理信息化“一張網(wǎng)”格局，實(shí)現(xiàn)了由“經(jīng)驗(yàn)管理向精確管理、單點(diǎn)管理向全流程管理、孤島數(shù)據(jù)向數(shù)據(jù)中心匯聚”的轉(zhuǎn)變，為實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)奠定了較好基礎(chǔ)。

（一）軟件硬件建設(shè)基礎(chǔ)雄厚

軟件方面，印發(fā)《北京市城市管理信息化“十三五”發(fā)展規(guī)劃》《智慧城市管理頂層設(shè)計(jì)研究報(bào)告》等40余個(gè)文件，為城市管理信息化建設(shè)目標(biāo)、框架和路徑作出規(guī)范。硬件方面，建立應(yīng)用數(shù)據(jù)庫和GIS數(shù)據(jù)庫，存儲(chǔ)數(shù)據(jù)總量17.9T，涉及環(huán)衛(wèi)、燃?xì)狻⒐?、地下管線、戶外廣告、城市照明和城市綜合管理等多個(gè)領(lǐng)域。城市生命線領(lǐng)域建成電力、燃?xì)?、熱力和能源?7個(gè)子系統(tǒng)，對接16家能源企業(yè)、3個(gè)市屬部門，實(shí)時(shí)監(jiān)測重點(diǎn)能源運(yùn)行狀況。市政市容領(lǐng)域建成地下管線、戶外廣告、景觀照明和公服設(shè)施等14個(gè)子系統(tǒng)。環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域建成垃圾處理、建筑垃圾車輛運(yùn)輸管理和環(huán)衛(wèi)作業(yè)管理等11個(gè)子系統(tǒng)。建成的市級(jí)網(wǎng)格化管理平臺(tái)，已與16個(gè)區(qū)級(jí)平臺(tái)和26個(gè)公服企業(yè)實(shí)現(xiàn)對接。

（二）動(dòng)態(tài)感知系統(tǒng)不斷完善

持續(xù)推進(jìn)城市管理智能化工程，對城市家具、城市部件全面進(jìn)行身份認(rèn)證，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)感知、查詢分析、問題上報(bào)、實(shí)時(shí)處理功能。例如，通過供熱服務(wù)綜合信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)市區(qū)兩級(jí)管理部門，以及1321家供熱企業(yè)和5.85億平方米用戶的信息數(shù)據(jù)共享，對供熱投訴進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，為監(jiān)管決策提供依據(jù)。利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測、互聯(lián)網(wǎng)地圖等技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)輸油氣管道基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的綜合展示與查詢統(tǒng)計(jì)，實(shí)現(xiàn)隱患排查、治理、確認(rèn)全流程監(jiān)管，有效提升輸油氣管道安全管理的準(zhǔn)確性。

（三）高新技術(shù)得到有效應(yīng)用

建立“互聯(lián)網(wǎng)+設(shè)施管理”智慧管理模式，對城市道路公共服務(wù)設(shè)施實(shí)施二維碼管理，使1000余條大街、12類8萬余件設(shè)施有了“身份證”，實(shí)現(xiàn)“一碼”通管。運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)可視化技術(shù)，實(shí)現(xiàn)城六區(qū)27萬余盞路燈、近百處市屬景觀照明設(shè)施集中監(jiān)控、集中管理，確保燈明路亮、全時(shí)可控。運(yùn)用智能化遠(yuǎn)傳計(jì)量設(shè)備，采集、整合、分析不同用戶用氣特征和規(guī)律，建立異常用戶分析算法模型，實(shí)現(xiàn)對偷盜氣用戶精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)打擊。2019年識(shí)別并查處偷盜燃?xì)馐录?23起，減少損失5億多元。城市副中心通過智慧交通信號(hào)控制系統(tǒng)，平均車速提高15.6%，城市主干道通行時(shí)間縮短32.5%，停車延誤降低36.2%。

盡管北京市在城市管理信息化建設(shè)上做了一些基礎(chǔ)性工作，但距離提升城市精細(xì)化治理要求仍然還有差距和不足。一是系統(tǒng)不夠完善。全市分層、分級(jí)、分類協(xié)同管理體系不完善，城市管理領(lǐng)域大數(shù)據(jù)應(yīng)用仍局限于各個(gè)專業(yè)領(lǐng)域，還沒有形成自上而下、相對完善的生態(tài)系統(tǒng)，發(fā)揮作用比較有限。二是數(shù)據(jù)不夠充實(shí)。城市運(yùn)行管理數(shù)據(jù)基礎(chǔ)不牢，網(wǎng)格系統(tǒng)匯集城市部件643.5萬個(gè)，各區(qū)尚有大量部件信息未采集上報(bào)。統(tǒng)計(jì)井蓋數(shù)量為350余萬個(gè)，但進(jìn)入網(wǎng)格系統(tǒng)管理的只有226余萬個(gè)，約占64.6%。三是信息不夠融合。城市管理市級(jí)信息系統(tǒng)與區(qū)級(jí)信息系統(tǒng)相互之間還不能深度融合、無縫對接，行業(yè)主管部門與對口企業(yè)之間信息提供不主動(dòng)，數(shù)據(jù)更新不及時(shí)、共享不充分，條塊之間存有信息壁壘。

三、科學(xué)規(guī)劃實(shí)施城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”的總體思路與對策路徑

（一）總體要求

堅(jiān)持以習(xí)近平總書記關(guān)于城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”重要指示精神為指導(dǎo)，踐行“人民城市人民建、人民城市為人民”要求，按照全生命周期管理理念，構(gòu)建覆蓋城管、市政、交通、環(huán)境、氣象、應(yīng)急、公共服務(wù)和綜合執(zhí)法等領(lǐng)域的城市運(yùn)行管理平臺(tái)，通過感知設(shè)施布設(shè)和應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)，推動(dòng)城市運(yùn)行由傳統(tǒng)式管理向科學(xué)化治理轉(zhuǎn)變、由粗放式管理向精細(xì)化治理轉(zhuǎn)變、由單一式管理向智能化治理轉(zhuǎn)變。

（二）基本原則

1.堅(jiān)持統(tǒng)籌設(shè)計(jì)

加強(qiáng)市級(jí)統(tǒng)籌，開展城市運(yùn)行管理大數(shù)據(jù)應(yīng)用頂層設(shè)計(jì)和應(yīng)用場景建設(shè)，規(guī)范相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系。匯集市級(jí)相關(guān)委辦局、各區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、行業(yè)企業(yè)和相關(guān)社會(huì)數(shù)據(jù)，建立自下而上的數(shù)據(jù)信息匯集體系和指揮調(diào)度機(jī)制。

2.堅(jiān)持集約建設(shè)

按照“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一流程、統(tǒng)一數(shù)據(jù)、統(tǒng)一管理”原則，建設(shè)市、區(qū)、街及行業(yè)企業(yè)一體化的城市運(yùn)行管理應(yīng)用平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享，平臺(tái)資源共用，降低建設(shè)成本，提高使用效率。

3.堅(jiān)持共享開放

市級(jí)城市運(yùn)行管理平臺(tái)全方位為市、區(qū)、街、社區(qū)和行業(yè)企業(yè)提供城市運(yùn)行管理綜合數(shù)據(jù)、信息服務(wù)和應(yīng)用軟件服務(wù)。平臺(tái)各功能具有彈性可擴(kuò)展性和異構(gòu)兼容性，實(shí)現(xiàn)與其他領(lǐng)域業(yè)務(wù)平臺(tái)對接。下級(jí)單位數(shù)據(jù)和信息向上級(jí)開放，同時(shí)獲取上級(jí)單位提供的數(shù)據(jù)信息。

4.堅(jiān)持務(wù)實(shí)創(chuàng)新

深入研究城市管理大數(shù)據(jù)應(yīng)用模式和方法，構(gòu)建AI和5G等新技術(shù)應(yīng)用場景，推動(dòng)城市運(yùn)行管理領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新、應(yīng)用創(chuàng)新和管理創(chuàng)新。

（三）建設(shè)路徑

1.強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，固定職責(zé)分工

市級(jí)層面成立由市領(lǐng)導(dǎo)牽頭，市屬相關(guān)部門、各區(qū)、各相關(guān)市屬企業(yè)組成的推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，全面推進(jìn)落實(shí)。實(shí)行分層分級(jí)分類協(xié)同管理，市級(jí)部門統(tǒng)一管理、調(diào)度、指揮，區(qū)、街鎮(zhèn)履行屬地管理職責(zé)，企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)行維護(hù)。在市級(jí)層面，設(shè)立協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)——城市運(yùn)行管理中心，負(fù)責(zé)“一網(wǎng)統(tǒng)管”的組織指揮、監(jiān)督考核、技術(shù)支撐等工作。各區(qū)對應(yīng)設(shè)立相應(yīng)指揮機(jī)構(gòu)，各街鎮(zhèn)參照設(shè)立相應(yīng)管理部門。

2.強(qiáng)化平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”

基于城市運(yùn)行網(wǎng)格化管理平臺(tái)，從城市治理突出問題出發(fā)，以城市事件為牽引，統(tǒng)籌管理網(wǎng)格，統(tǒng)一城市運(yùn)行事項(xiàng)清單，構(gòu)建“橫到邊、縱到底”的市、區(qū)、街、居城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”應(yīng)用體系。推動(dòng)城市管理、應(yīng)急指揮、綜合執(zhí)法、自然氣象等領(lǐng)域的“一網(wǎng)統(tǒng)管”，實(shí)現(xiàn)城市運(yùn)行態(tài)勢感知、體征指標(biāo)監(jiān)測、統(tǒng)一事件受理、智能調(diào)度指揮、聯(lián)動(dòng)協(xié)同處置、監(jiān)督評(píng)價(jià)考核等全流程監(jiān)管。通過對綜合數(shù)據(jù)的深度分析，精準(zhǔn)掌握企業(yè)和個(gè)人訴求，提高城市公共資源配置優(yōu)化能力，促進(jìn)城市治理體系創(chuàng)新，提高城市治理精細(xì)化水平。

3.強(qiáng)化中樞功能，提升決策水平

建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)駕駛艙，堅(jiān)持以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)管理理念，不斷優(yōu)化“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的工作機(jī)制。對城市治理相關(guān)領(lǐng)域的動(dòng)態(tài)感知數(shù)據(jù)與靜態(tài)臺(tái)賬數(shù)據(jù)進(jìn)行匯聚、治理與編織，把握城市運(yùn)行狀況，深度挖掘城市運(yùn)行規(guī)律，提煉形成城市運(yùn)行體征，實(shí)現(xiàn)城市運(yùn)行調(diào)度的科學(xué)高效，風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)感知、早期預(yù)測預(yù)警和高效處置應(yīng)對。完善領(lǐng)導(dǎo)駕駛艙功能服務(wù)，利用“一網(wǎng)統(tǒng)管”的數(shù)據(jù)融合與業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制，結(jié)合各部門、行業(yè)領(lǐng)域大數(shù)據(jù)應(yīng)用場景建設(shè)，構(gòu)建以城市運(yùn)行實(shí)時(shí)感知、生態(tài)環(huán)境智能監(jiān)控、城市管理綜合執(zhí)法等為核心的城市運(yùn)行管理與決策支撐體系。

4.強(qiáng)化數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通

制定數(shù)據(jù)共享和開放制度，除涉及安全、隱私和秘密的數(shù)據(jù)外，城市管理部門及相關(guān)公共服務(wù)行業(yè)的數(shù)據(jù)應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)對公眾開放。通過與相關(guān)部門信息平臺(tái)的數(shù)據(jù)匯聚和數(shù)據(jù)共享，豐富完善城市管理領(lǐng)域大數(shù)據(jù)清單，形成統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通的城市管理“數(shù)據(jù)湖”。例如，生活垃圾分類收集、清運(yùn)、處置的全過程數(shù)據(jù)鏈，煤電油氣全品類統(tǒng)籌的能源運(yùn)行數(shù)據(jù)鏈等。按照“急用先行、快速見效”原則，協(xié)調(diào)規(guī)劃部門共享三維基礎(chǔ)地形圖、街景視圖和“數(shù)字航母”，將分散存儲(chǔ)的相關(guān)數(shù)據(jù)集中起來，統(tǒng)一存儲(chǔ)和管理，做到與規(guī)劃、城管執(zhí)法、公安、交通、氣象等部門進(jìn)行數(shù)據(jù)共享、互聯(lián)互通。

5.強(qiáng)化制度保障，確保常態(tài)長效

建立績效考核機(jī)制，將“一網(wǎng)統(tǒng)管”納入政府和企業(yè)責(zé)任清單，納入“一把手”工程內(nèi)容和績效考核。建立健全相關(guān)法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，發(fā)布城市大腦建設(shè)規(guī)范。建立安全防護(hù)機(jī)制，探索應(yīng)用區(qū)塊鏈、軟件加密、物理加密等手段，保障數(shù)據(jù)信息安全與用戶隱私安全。建立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加大“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入，做到預(yù)算經(jīng)費(fèi)足額到位、專款專用。加強(qiáng)城市運(yùn)行中心隊(duì)伍建設(shè)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，選派政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、作風(fēng)過硬的管理和技術(shù)人員，充實(shí)城市運(yùn)行中心隊(duì)伍，為推進(jìn)城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)提供人才支撐和服務(wù)保障。

（責(zé)任編輯：榮榮）