氣候風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的城市治理方式革新啟示

安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障?！敖y(tǒng)籌安全和發(fā)展”是“十四五”時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心原則。然而隨著人類社會(huì)發(fā)展日益復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)的形態(tài)、類型與影響也日益超出傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)正在成為城市安全運(yùn)行的重大威脅。2021年7月18日18時(shí)至21日0時(shí)，河南鄭州出現(xiàn)罕見持續(xù)強(qiáng)降水天氣過程，城市發(fā)生嚴(yán)重內(nèi)澇災(zāi)害。這次極端氣候引發(fā)的城市危機(jī)發(fā)生與應(yīng)對(duì)過程中的經(jīng)驗(yàn)得失為中國(guó)眾多城市提供了一面鏡子，特別啟示我們要深刻意識(shí)到中國(guó)城市治理工作正面臨一系列新挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì)、新變化的適應(yīng)、新思路的突破。

一、新挑戰(zhàn)：全球氣候變化為城市治理敲響自然警鐘

20世紀(jì)70年代，世界各大洲發(fā)生嚴(yán)重的水旱及嚴(yán)寒災(zāi)害，氣候變化對(duì)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了嚴(yán)重負(fù)面影響。在這樣的背景下，國(guó)際社會(huì)開始討論氣候變化問題。1979年2月，第一屆“世界氣候大會(huì)”在瑞士日內(nèi)瓦召開。時(shí)至今日，全球各地因氣候變暖所引發(fā)的氣候異常，極端天氣事件更加頻繁出現(xiàn)。

2021年7月3日起，日本靜岡縣等地暴雨引發(fā)南部山洪和泥石流，超過20萬人撤離，數(shù)十人死亡和失蹤。7月5日開始，韓國(guó)全羅南道連續(xù)三日暴雨。7月11日起，印度多地發(fā)生暴雨后造成山洪、山體垮塌和泥石流。7月15日，持續(xù)強(qiáng)降水席卷德國(guó)，引發(fā)歐洲“百年一遇”的洪災(zāi)，隨后災(zāi)情波及比利時(shí)、荷蘭和盧森堡。與此同時(shí)，地球的另一端，整個(gè)美洲都在經(jīng)歷一次規(guī)模和程度空前的干旱。巴西遭遇百年最嚴(yán)重旱災(zāi)。半個(gè)美國(guó)已進(jìn)入旱災(zāi)影響范圍。美國(guó)西部11個(gè)州的95%的土地面積處于嚴(yán)重干旱狀況，且預(yù)計(jì)旱情將一直持續(xù)到10月。加州死亡谷（Death Valley）氣溫更是超過了54.4攝氏度，打破了2020年8月在同一地點(diǎn)記錄到的地球上（有可靠測(cè)量的）最高氣溫紀(jì)錄。加拿大西部因“熱穹”壓頂，已出現(xiàn)超過580人死亡，海洋生物同樣遭遇滅頂之災(zāi)。這些頻繁出現(xiàn)并且越來越叵測(cè)的自然災(zāi)害給我們的警示不容忽視。

若將地球視為一個(gè)系統(tǒng)，經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的演變，這個(gè)系統(tǒng)與外界形成了穩(wěn)定的能量交換體系，是一個(gè)平衡系統(tǒng)。當(dāng)能量交換體系當(dāng)中的某一環(huán)節(jié)或多個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)異常甚至紊亂時(shí)，將導(dǎo)致整個(gè)系統(tǒng)的異常。而且，這種紊亂的異常難以形成新的平衡。工業(yè)革命以來，人類使用了大量的化石燃料，將幾千年前就被帶到地下存儲(chǔ)的碳再次釋放出來，使我們生活的藍(lán)色星球變得更溫暖。人與自然的關(guān)系進(jìn)入新的歷史周期，氣候或成為未來地球大變樣的“導(dǎo)火索”，超級(jí)大干旱、強(qiáng)降雨、極寒等極端天氣將極有可能成為很多城市治理面臨的真實(shí)場(chǎng)景。

21世紀(jì)是城市的世紀(jì)。城市的命運(yùn)決定著地球的命運(yùn)，地球的命運(yùn)也主宰著城市的命運(yùn)。此次鄭州暴雨事件的發(fā)生，更加提醒我們必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。必須打破“只講索取不講投入、只講發(fā)展不講保護(hù)、只講利用不講修復(fù)”的路徑依賴，重新審視經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，拿出切實(shí)的行動(dòng)，開展一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，保護(hù)我們共同生活的這個(gè)星球?！笆奈濉币?guī)劃綱要提出，順應(yīng)城市發(fā)展新理念新趨勢(shì)，開展城市現(xiàn)代化試點(diǎn)示范，建設(shè)宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性城市。要讓這些美好理念真正轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，必須時(shí)刻牢記全球氣候變化的警鐘。鐘聲能否入耳、入腦、入心，需要中國(guó)城市治理從價(jià)值理念體系、發(fā)展理論體系、技術(shù)賦能體系、法規(guī)制度體系、工程實(shí)踐體系等方面共同創(chuàng)新和協(xié)同發(fā)力，但歸根結(jié)底還是要尊重城市發(fā)展規(guī)律。在這種情況下，“道法自然，天人合一”的中華智慧的現(xiàn)代回歸演繹，將更具意義。

二、新變化：極端天氣考驗(yàn)提出城市極限治理新命題

據(jù)鄭州市氣象局統(tǒng)計(jì)，7月17日20時(shí)至20日20時(shí)，鄭州降水量達(dá)到617.1毫米。幾乎逼近該地區(qū)常年平均全年降水量（640.8毫米），相當(dāng)于這三天下了以往一年的雨。7月20日16時(shí)到17時(shí)，鄭州市降雨最猛烈的地方，降水量一小時(shí)達(dá)到了201.9毫米。即使是在暴雨極多、預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)極嚴(yán)格的中國(guó)香港，最嚴(yán)重的黑色暴雨警告，標(biāo)準(zhǔn)也才是1小時(shí)70毫米。近期引發(fā)德國(guó)洪水造成重大損失的暴雨，一天降水量?jī)H是162毫米，一小時(shí)23.7毫米。有專家指出，本次鄭州暴雨持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、累積雨量大，強(qiáng)降水范圍廣、時(shí)段集中，具有極端性，從氣候?qū)W角度來看，小時(shí)降水、日降水的概率，重現(xiàn)期通過分布曲線擬合來看，都是超千年一遇的。

據(jù)一份聯(lián)合國(guó)報(bào)告顯示，過去20年自然災(zāi)害的發(fā)生頻率，幾乎是1980—1999年期間的兩倍，其中氣候變化導(dǎo)致的極端天氣事件占了很大一部分。越來越多的災(zāi)害現(xiàn)象帶上了“千年一遇”“百年難見”“前所未有”的標(biāo)簽。有些或許毫無史料根據(jù)，但是我們不得不去反思，曾經(jīng)經(jīng)年一變的氣候變化，現(xiàn)在卻轉(zhuǎn)瞬即“變”。惡劣天氣露面的周期越來越短，絕非是一種正常信號(hào)。

鄭州暴雨危機(jī)提出一個(gè)非常重要的問題：我們當(dāng)前城市的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與應(yīng)急預(yù)案都是基于歷史經(jīng)驗(yàn)而來，然而隨著全球氣候變化，考驗(yàn)我們的卻是來自未來的不確定性，這種不確定性有些甚至是超越想象力的。極端天氣為城市運(yùn)行管理帶來一種不可預(yù)見的極限治理場(chǎng)景，它顛覆了人們習(xí)以為常的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)知、發(fā)生方式、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和治理模式，人們按照既有歷史經(jīng)驗(yàn)的借鑒和推演根本無法應(yīng)對(duì)一些全新的情況。在中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入高質(zhì)量提升階段，城市發(fā)展迫切需要加強(qiáng)氣候風(fēng)險(xiǎn)管理的意識(shí)和能力，同時(shí)，適應(yīng)氣候變化與氣候風(fēng)險(xiǎn)管理將納入城市規(guī)劃和管理工作中。

然而，在復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)下，各種風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)日益復(fù)雜化，極端天氣僅僅是城市極限治理的一種情景，如果糧食、水、電、能源、網(wǎng)絡(luò)、信息、食品藥品、生物、公共衛(wèi)生等任何一個(gè)領(lǐng)域發(fā)生極限風(fēng)險(xiǎn)情景，又該如何？如果僅想通過提升城市硬件水平讓風(fēng)險(xiǎn)完全清零，并不現(xiàn)實(shí)，更多潛力仍需從人的主觀能動(dòng)性中挖掘（如治理理念和制度軟件等）。因此，面對(duì)百年未有之變局，地方政府必須錘煉形成高水平的極限治理能力。

一要加強(qiáng)系統(tǒng)性、預(yù)見性、創(chuàng)造性的風(fēng)險(xiǎn)研究，制定可能發(fā)生災(zāi)害的解決方案和應(yīng)對(duì)措施，做到“寧可十防九空，不可萬一失防”“寧可備而不用，不可用時(shí)無備”。

二要建立以人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全為第一宗旨的全周期管理體系，把以人民為中心的理念落到立項(xiàng)、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、調(diào)試、運(yùn)行、維護(hù)等全周期管理環(huán)節(jié)過程，抓緊進(jìn)行極限情景下各類城市規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行、管理、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的研究，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全民性、全時(shí)段、全要素、全流程的城市治理。

三要定期開展城市體檢，結(jié)合“一年一體檢、五年一評(píng)估”的城市體檢制度，積極開展自檢自查。著重加強(qiáng)本地區(qū)突出問題的預(yù)警和防治，未雨綢繆，加強(qiáng)防災(zāi)備災(zāi)體系和能力建設(shè)，全面提高極限風(fēng)險(xiǎn)防御能力。

四要定期進(jìn)行壓力測(cè)試，借鑒金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)試與車輛安全測(cè)試?yán)砟?，設(shè)計(jì)不同極限場(chǎng)景進(jìn)行演習(xí)演練，暴露隱患問題，提升社會(huì)整體抗壓應(yīng)對(duì)能力。

三、新思路：深入建設(shè)人民城市的“公助·共助·自助”韌性網(wǎng)絡(luò)

現(xiàn)代城市是一個(gè)復(fù)雜巨系統(tǒng)，表現(xiàn)出人口、資源和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不同要素、結(jié)構(gòu)、層次、功能交織的關(guān)系復(fù)雜性和形式多樣性。我們常常忘記城市是大自然的一部分，在各種資源要素高度密集，架構(gòu)愈加精巧化、智能化的同時(shí)，城市脫離并悖逆自然的傾向性加大，城市自身增長(zhǎng)所導(dǎo)致的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)因素也與日俱增。城市風(fēng)險(xiǎn)不同于城市問題，具有突發(fā)性、危害的全面性，以及難以預(yù)測(cè)等特征，對(duì)城市的生存和發(fā)展構(gòu)成根本威脅。傳統(tǒng)的過度依賴政府的安全管理模式，已不能應(yīng)對(duì)。

發(fā)達(dá)國(guó)家已紛紛從傳統(tǒng)的控制型安全管理向應(yīng)急管理、再向現(xiàn)代城市風(fēng)險(xiǎn)管理轉(zhuǎn)變。比如，倫敦市在應(yīng)對(duì)各級(jí)各類風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件的過程中，逐步建立起一套以全面風(fēng)險(xiǎn)登記為基本特點(diǎn)的城市風(fēng)險(xiǎn)管理體系。倫敦市以復(fù)原力論壇為平臺(tái)，建立跨地區(qū)、跨部門的合作機(jī)制，采取“風(fēng)險(xiǎn)=可能性×影響”的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，每年編制和公開發(fā)布《風(fēng)險(xiǎn)登記冊(cè)》，成為各地編制應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急規(guī)劃和業(yè)務(wù)持續(xù)計(jì)劃的前提和基礎(chǔ)，不斷提高城市的風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急管理能力。

城市風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)管理是中國(guó)社會(huì)治理的基本內(nèi)容，是各級(jí)黨委和政府的重要職責(zé)，也是中國(guó)城市治理能力現(xiàn)代化水平高低的“試金石”。目前，在風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)管理能力建設(shè)方面，我國(guó)城市已取得一定成效，政府制定了公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案，并建立了公共危機(jī)應(yīng)急體制。但作為一項(xiàng)基礎(chǔ)、復(fù)雜而又亟待建設(shè)的系統(tǒng)工程，城市安全風(fēng)險(xiǎn)管理還需在思想上進(jìn)一步深化對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，從組織、技術(shù)、制度等方面采取必要的應(yīng)對(duì)。

此次河南省鄭州暴雨事件中，省市兩級(jí)政府部門迅速行動(dòng)、周密部署，實(shí)行戰(zhàn)時(shí)工作機(jī)制，落實(shí)24小時(shí)防汛值班制度和領(lǐng)導(dǎo)帶班制度，維護(hù)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)秩序。而一位位挺身而出的市民群眾，讓這個(gè)暴雨侵襲的城市，成了一座載滿愛意的溫暖之城。商場(chǎng)工作人員和來往的熱心市民穿著雨衣，自發(fā)排成一排，泡在水里喊著口號(hào)，用繩子將被困者一個(gè)個(gè)拉出來。街上來不及回家的行人，為了抵御水流沖擊，自發(fā)抱團(tuán)過馬路。有民宿老板站出來，主動(dòng)開放50家分店供人避險(xiǎn)。圖書館收留被困人員，幼兒園為市民提供食物和住宿，志愿者開著皮卡車運(yùn)送地鐵站滯留人員。包子鋪的包子免費(fèi)放在屋里，供行人取用。寫字樓的大門打開，供行路者休息。河南全省及全國(guó)各省市的救援隊(duì)伍紛紛前來支援。無數(shù)的社會(huì)自發(fā)互助行為，成為戰(zhàn)勝危機(jī)的重要力量。沒有他們，城市的損失無疑會(huì)更大。這給我們一個(gè)很重要的啟示，應(yīng)該打破傳統(tǒng)的政府單中心集中應(yīng)對(duì)危機(jī)模式，推動(dòng)危機(jī)應(yīng)對(duì)中集體決策力與個(gè)體行動(dòng)力的共同進(jìn)化，構(gòu)建“高效性、靈活性、響應(yīng)性與適應(yīng)性”四位一體的多元主體協(xié)同共治網(wǎng)絡(luò)型城市風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)管理模式。這樣，將能更好地應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的不確定性治理挑戰(zhàn)。

面向未來，從集體決策力看，無知、無能、無為是風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)管理的三大“短板”。如何確保安全，怎樣抓好安全，必須講究方法。作為領(lǐng)導(dǎo)干部，需要隨身攜帶三面“鏡子”。第一面是“望遠(yuǎn)鏡”，看得遠(yuǎn)，往深謀?！耙岣邞?yīng)急處突能力，預(yù)判風(fēng)險(xiǎn)是防范風(fēng)險(xiǎn)的前提，把握風(fēng)險(xiǎn)走向是謀求戰(zhàn)略主動(dòng)的關(guān)鍵。要增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，下好先手棋、打好主動(dòng)仗，做好隨時(shí)應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的準(zhǔn)備?！备骷?jí)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)按照該要求，提高工作站位、提高業(yè)務(wù)能力，適應(yīng)時(shí)代需求。第二面是“瞄準(zhǔn)鏡”，挖癥結(jié)，出實(shí)招。要努力成為所在工作領(lǐng)域的行家里手，不斷提高應(yīng)急處突的見識(shí)和膽識(shí)。風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要深入一線、靠前指揮，緊緊依靠民眾，聽實(shí)話、摸實(shí)情、辦實(shí)事，對(duì)可能發(fā)生的各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)做到心中有數(shù)，進(jìn)而找準(zhǔn)問題根源所在。確保有的放矢、精準(zhǔn)拆彈，最終有效掌控局勢(shì)、化解危機(jī)。第三面是“顯微鏡”，真剖析、消隱患。風(fēng)險(xiǎn)結(jié)束后，善于發(fā)動(dòng)全體參與救災(zāi)工作的政府部門、NGO、志愿者、市民，撰寫提交細(xì)致、具體、管用的災(zāi)后報(bào)告，進(jìn)行總結(jié)、反思，查找工作和體制機(jī)制上的漏洞，及時(shí)予以完善。真正把應(yīng)對(duì)災(zāi)害過程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)內(nèi)化為城市長(zhǎng)治久安的寶貴財(cái)富。

面向未來，從個(gè)體行動(dòng)力看，需要提高每位市民應(yīng)對(duì)危機(jī)的意識(shí)、知識(shí)與技能。第七次全國(guó)普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)居住在城鎮(zhèn)的人口為90199萬人，城鎮(zhèn)化水平達(dá)到63.89%。但事實(shí)上，我們很多人更多是“腳”進(jìn)了城，“腦”中對(duì)現(xiàn)代城市運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的知識(shí)和避險(xiǎn)技能仍然匱乏。我們的城市多是改革開放40余年中崛起的，相比歐美現(xiàn)代城市的上百年成長(zhǎng)史，尚處于“青年期”。為此，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)城市居民身心素養(yǎng)全面發(fā)展的城鎮(zhèn)化，而非一種“城鄉(xiāng)身份”的城鎮(zhèn)化，將是構(gòu)筑更加穩(wěn)固城市風(fēng)險(xiǎn)管理的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?？梢越梃b發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，通過組織防災(zāi)市民大會(huì)等活動(dòng)，交流切磋各方防災(zāi)經(jīng)驗(yàn)得失;建設(shè)防災(zāi)主題公園，展示、體驗(yàn)豐富多彩的防災(zāi)、減災(zāi)活動(dòng);研制防災(zāi)課程與技能手冊(cè)，讓防災(zāi)從平時(shí)做起、從娃娃抓起。通過一系列“細(xì)雨潤(rùn)物”式的舉措，促進(jìn)民眾形成廣泛的“公助·共助·自助”行動(dòng)意識(shí)、能力和網(wǎng)絡(luò)，真正構(gòu)筑起支撐人民城市強(qiáng)大韌性的深厚社會(huì)土壤。（壓題圖片：北京市朝陽區(qū)城市智慧大腦

攝影：陳希文）

（責(zé)任編輯：陳希文）

編后

習(xí)近平總書記在多個(gè)場(chǎng)合反復(fù)強(qiáng)調(diào)，城市是生命體、有機(jī)體，要認(rèn)識(shí)、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，樹立“全周期管理”意識(shí)，敬畏城市、善待城市。加強(qiáng)和改進(jìn)城市風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)管理是一道緊迫而永恒的命題，這是城市治理能力現(xiàn)代化建設(shè)所決定的。本刊編委、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院王偉教授，從“氣候風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的城市治理方式革新啟示”說開去，深刻剖析了“7·20”鄭州內(nèi)澇災(zāi)害實(shí)例對(duì)城市治理的新變化、新挑戰(zhàn)，從組織、技術(shù)、制度等層面提出了加強(qiáng)城市安全風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性、建設(shè)性舉措，給人全新的視角、深刻的啟發(fā)。作為各級(jí)城市管理人，必須進(jìn)一步深化對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)防控的認(rèn)識(shí)，隨身攜帶好三面“鏡子”：一是帶好“望遠(yuǎn)鏡”，才能看得遠(yuǎn)、謀得深，切實(shí)增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高預(yù)判風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)急處突能力，下好先手棋、打好主動(dòng)仗。二是帶好“瞄準(zhǔn)鏡”，才能挖癥結(jié)、出實(shí)招，真正深入一線、靠前指揮，有的放矢、精準(zhǔn)拆彈，有效掌控、化解危機(jī)。三是帶好“顯微鏡”，才能真剖析、消隱患，善于總結(jié)反思，查找工作漏洞，及時(shí)補(bǔ)短完善，永保城市長(zhǎng)治久安。