信息技術(shù)應(yīng)用型政策形成路徑研究
——以政府采購領(lǐng)域為例

門鈺璐 王叢虎

(中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

全球范圍內(nèi)的以信息技術(shù)為主的第五次技術(shù)革命已經(jīng)取得了突飛猛進的發(fā)展，我國已經(jīng)由“+互聯(lián)網(wǎng)”進入“互聯(lián)網(wǎng)+”時代[1](P29)。隨著大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的不斷發(fā)展，國家越來越重視信息技術(shù)的應(yīng)用，政府出臺推進信息技術(shù)應(yīng)用的政策也層出不窮，這為推進技術(shù)的發(fā)展以及國家走在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的前列提供了制度保障。在技術(shù)革命的推動下，信息技術(shù)應(yīng)用型政策正變得愈加重要。那么，該類政策是如何形成的呢？它的形成路徑與一般公共政策又有何不同呢？信息技術(shù)在其中又發(fā)揮著怎樣的作用呢？本文從技術(shù)與組織關(guān)系視角以及政策形成視角出發(fā)，以政府采購領(lǐng)域相關(guān)政策為例，分析信息技術(shù)應(yīng)用型政策的形成路徑，以豐富公共政策形成的相關(guān)研究。

一、分析框架

信息技術(shù)這一重要的影響因素，在信息技術(shù)應(yīng)用型政策的形成中展現(xiàn)出不同的特點，使得這一類政策的形成更具特色。因此，有必要在相關(guān)理論文獻的基礎(chǔ)上，結(jié)合信息技術(shù)應(yīng)用型政策的自身特性以及中國實踐，提煉出具有該類政策特點的、具有解釋力的理論框架，并根據(jù)技術(shù)應(yīng)用主體、政策發(fā)起主體、主體間的互動等要素分析這一政策的形成路徑。

(一)技術(shù)應(yīng)用型政策

關(guān)于技術(shù)政策，學(xué)者們一般從技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)應(yīng)用兩個角度予以界定[1]，一是指技術(shù)政策是為了推動技術(shù)的發(fā)展進步，鼓勵支持企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展；二是指技術(shù)政策能夠推動具有發(fā)展前景的重要領(lǐng)域應(yīng)用創(chuàng)新技術(shù)以促進自身發(fā)展。一般而言，技術(shù)政策是指政府為了促進技術(shù)的發(fā)展以及利用技術(shù)實現(xiàn)政治、經(jīng)濟、社會等發(fā)展目標而制定的一系列政策[2]，它具有系統(tǒng)性、長期性、連續(xù)性、導(dǎo)向性等特點。由此可見，技術(shù)政策具有推動技術(shù)創(chuàng)新和促進技術(shù)應(yīng)用的特性。前者是針對技術(shù)自身發(fā)展而言，后者是針對技術(shù)的應(yīng)用性而言。對于后者，本文將其概括為技術(shù)應(yīng)用型政策，屬于技術(shù)政策的范疇，它是指政府利用技術(shù)促進行業(yè)的發(fā)展以及為國家治理服務(wù)而制定的一系列政策。當然，它和技術(shù)創(chuàng)新型政策并不是區(qū)分清晰、界限分明的。技術(shù)創(chuàng)新型政策的最終目的是為了促進技術(shù)的應(yīng)用，而技術(shù)應(yīng)用型政策中也會涉及推動技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的政策意涵，它們之間是相互包含的關(guān)系。不同的是，技術(shù)創(chuàng)新型政策側(cè)重于如何促進技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展，技術(shù)應(yīng)用型政策側(cè)重于技術(shù)如何應(yīng)用以推動經(jīng)濟社會各個領(lǐng)域的發(fā)展。

(二)信息技術(shù)應(yīng)用型政策

相較于制造技術(shù)、鋼鐵技術(shù)等應(yīng)用于某一產(chǎn)業(yè)或行業(yè)的技術(shù)而言，大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等信息技術(shù)，是適用于各行各業(yè)發(fā)展的技術(shù)，它們具有廣闊的應(yīng)用范圍和前景。同時，隨著大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)的不斷發(fā)展和應(yīng)用，國家對這些信息技術(shù)高度重視，出臺了大量推動信息技術(shù)應(yīng)用的相關(guān)政策。目前，國務(wù)院出臺的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》《關(guān)于促進云計算創(chuàng)新發(fā)展培育信息產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的意見》《關(guān)于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》等政策都屬于信息技術(shù)應(yīng)用型政策，這些政策提出推動信息技術(shù)的應(yīng)用以促進經(jīng)濟社會領(lǐng)域的發(fā)展。

本文主要研究信息技術(shù)這一類技術(shù)在地方政府中的應(yīng)用，分析信息技術(shù)應(yīng)用型政策的形成路徑。其中，現(xiàn)代信息技術(shù)主要由通信技術(shù)、計算機技術(shù)和微電子技術(shù)組合而成，用以采集、加工、處理和存儲信息[3]。隨著信息技術(shù)的發(fā)展和進步，催生出了大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新興信息技術(shù)，并表現(xiàn)出技術(shù)融合的發(fā)展態(tài)勢[4]。目前，各地不斷推行“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展理念和模式，而“互聯(lián)網(wǎng)+”就是依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)，以信息的互聯(lián)互通為核心，促進信息通信技術(shù)與傳統(tǒng)行業(yè)深度融合的技術(shù)融合新業(yè)態(tài)[1](P30)。為此，本文所研究的信息技術(shù)界定為大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等促進各行各業(yè)、各領(lǐng)域發(fā)展的新興信息技術(shù)。同時，將信息技術(shù)應(yīng)用型政策界定為政府推動信息技術(shù)應(yīng)用，以促進行業(yè)的發(fā)展和實現(xiàn)國家治理目標而制定的一系列政策。該類政策區(qū)別于一般公共政策的最大特點在于信息技術(shù)這一核心要素的存在。對于一般公共政策來說，信息技術(shù)的存在與否并不能從根本上決定政策的最終形成，只是加速了問題的爆發(fā)并推動政策制定步伐。在信息技術(shù)應(yīng)用型政策之中，如果沒有信息技術(shù)的存在和發(fā)展，該類政策將不會主動形成。

(三)信息技術(shù)應(yīng)用型政策何以形成

信息技術(shù)應(yīng)用型政策的自身特性——廣泛應(yīng)用性為技術(shù)的應(yīng)用提供政策指引，使得該類政策的制定需要建立在技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用的前提之上，在總結(jié)各地實踐經(jīng)驗和問題的基礎(chǔ)上制定適應(yīng)全國發(fā)展的政策。因此，信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用是該類政策形成的前提條件和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，信息技術(shù)企業(yè)和地方政府是推動該類政策形成的主要發(fā)起者。

作為一項探索性研究，本文基于相關(guān)理論文獻，結(jié)合信息技術(shù)應(yīng)用型政策的特點，建立了由信息技術(shù)、技術(shù)應(yīng)用、中央政府關(guān)注為核心要素的理論框架，并將核心要素嵌入“技術(shù)應(yīng)用”和“政策形成”兩個環(huán)節(jié)之中，形成分析該類政策的整體框架(見圖1)，并希望通過初步的案例研究檢驗該分析框架，以期為更廣泛的案例提供分析和解釋模型。

圖1 信息技術(shù)應(yīng)用型政策形成的分析框架

1.信息技術(shù)的應(yīng)用。技術(shù)應(yīng)用是技術(shù)與組織關(guān)系理論的研究重點。從信息技術(shù)與政府組織關(guān)系看，主要研究路徑包括“技術(shù)決定論”“制度約束論”“策略選擇論”?！凹夹g(shù)決定論”從技術(shù)視角出發(fā)，強調(diào)信息技術(shù)對政府組織結(jié)構(gòu)、治理理念、治理方式等方面的決定性影響[5]。“制度約束論”從制度視角出發(fā)，強調(diào)政府組織結(jié)構(gòu)和制度影響著信息技術(shù)的應(yīng)用[6]?！安呗赃x擇論”從行動者視角出發(fā)，將技術(shù)的應(yīng)用環(huán)境考慮在內(nèi)，強調(diào)行動者互動對信息技術(shù)應(yīng)用效果的影響[7]，行動者的互動、博弈和策略選擇影響信息技術(shù)的應(yīng)用及其效果。

以上三種視角從不同側(cè)重點討論了信息技術(shù)應(yīng)用效果及其影響因素，而“信息技術(shù)在政府組織中的應(yīng)用是一個具有很強實踐情境特征的‘連續(xù)譜’，并非一蹴而就的”[8]。具體來看，信息技術(shù)自身的特性如技術(shù)的有用性、可操作性等影響個體對技術(shù)的應(yīng)用意愿[9]，進而影響技術(shù)的應(yīng)用及其效果。信息技術(shù)的應(yīng)用也會受到組織自身的組織文化、組織結(jié)構(gòu)、制度規(guī)則等制度性因素的影響[10][11]。同時，技術(shù)應(yīng)用的宏觀環(huán)境或社會情景因素也會對信息技術(shù)的應(yīng)用產(chǎn)生影響[12]，而行動者的互動和博弈包括信息技術(shù)企業(yè)與組織間的互動[13]、政府部門之間的互動和博弈[14]以及多方利益相關(guān)者之間的博弈[15]等，都會影響信息技術(shù)的應(yīng)用及其效果。因此，信息技術(shù)如何得以應(yīng)用以及是否應(yīng)用成功是信息技術(shù)、政府組織結(jié)構(gòu)、行動者的互動、技術(shù)應(yīng)用環(huán)境等多方作用的結(jié)果，這些因素共同推動信息技術(shù)的應(yīng)用。

2.信息技術(shù)應(yīng)用型政策的形成。在信息技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用的基礎(chǔ)上，如何推動信息技術(shù)在政府組織中的應(yīng)用實踐上升為國家政策呢？這需要多方行動者的不斷互動，推動問題提上政策議程。一方面，地方政府需要與中央政府不斷互動，以引起政策制定部門的關(guān)注，推動信息技術(shù)應(yīng)用型政策的形成。另一方面，信息技術(shù)企業(yè)、利益相關(guān)者等行動者也需要通過互動渠道引起中央政府的關(guān)注。中央政府的關(guān)注對于組織決策和政策制定的影響至關(guān)重要[16]，其對某一議題的關(guān)注，不僅影響資源的分配，甚至帶來這一議題的變革。

具體來說，地方積極主動的創(chuàng)新實踐加上央地間的互動交流，能夠引起中央政府的關(guān)注并推動政策的制定，即“地方實踐是中央制定政策的重要學(xué)習(xí)源”[17](P9)。企業(yè)可以通過游說、宣傳等引起中央政府關(guān)注，影響政策制定過程，從而營造自身的競爭優(yōu)勢[18]。同時，由歷史孕育出的制度也會形塑行動者的觀念和行為，進而影響政策的變遷或制定[19]。因此，行動者之間的互動，包括央地之間的互動以及信息技術(shù)企業(yè)、企業(yè)家等其他利益相關(guān)者與中央政府的互動，以引起中央政府的關(guān)注，從而推動問題提上政策議程，并制定相關(guān)信息技術(shù)應(yīng)用型政策。此外，該類政策的形成也受到宏觀的技術(shù)應(yīng)用環(huán)境即制度環(huán)境和社會情景的影響。以上因素共同作用于信息技術(shù)應(yīng)用型政策的形成，推動問題提上政策議程。而在提上議程之后將出現(xiàn)兩種情況：一是國家直接出臺政策方案，二是通過地方試點或者與地方進行座談交流或地方自主開展實踐之后再出臺政策方案[17](P3)。同時，政策方案的出臺也會推動信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，鼓勵、支持和引導(dǎo)地方政府的實踐活動，促進政策在全國各地的推廣。

二、案例分析：一項政府采購信息技術(shù)應(yīng)用型政策的形成

本文采用案例分析研究方法，通過對具體領(lǐng)域政策的深入分析，獲取信息技術(shù)應(yīng)用型政策形成中的具體細節(jié)和核心要素，以更為清晰地呈現(xiàn)該政策的形成路徑。之所以選擇政府采購領(lǐng)域的政策作為分析對象，一是由于政府采購與第五次技術(shù)革命中的新技術(shù)之間是天然的相互依賴關(guān)系，它們彼此之間推動發(fā)展；二是政府采購領(lǐng)域的技術(shù)應(yīng)用實踐經(jīng)歷了紙質(zhì)化采購、網(wǎng)上采購到電子化信息化采購這樣一個清晰完整的技術(shù)應(yīng)用過程，能夠提供更為完整的信息鏈條。因此，研究該領(lǐng)域的信息技術(shù)應(yīng)用型政策具有一定的典型性和現(xiàn)實意義。

由于杭州市在政府采購技術(shù)應(yīng)用實踐上開始較早且領(lǐng)跑全國，在推動政策形成上發(fā)揮了重要作用，因此，主要以浙江省杭州市的相關(guān)實踐為例進行分析，研究地方實踐如何推動中央政策的形成。同時，新興信息技術(shù)的應(yīng)用主要是指“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)在政府采購領(lǐng)域的應(yīng)用，即互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)的融合應(yīng)用，政策是指《“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”行動方案》這一政策的提出，即推動和指導(dǎo)“互聯(lián)網(wǎng)+”在政府采購領(lǐng)域予以應(yīng)用的政策。

(一)信息技術(shù)的發(fā)展

隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)的興起，我國企業(yè)在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)的融合方面起步較早。阿里云是阿里巴巴集團旗下云計算品牌，成立于2009年，是全球卓越的云計算技術(shù)和服務(wù)提供商，致力于打造互聯(lián)網(wǎng)和電子商務(wù)的技術(shù)創(chuàng)新以及新體驗?zāi)Ｊ?。阿里云實現(xiàn)了中國云計算從無到有的突破，提供云安全、云數(shù)據(jù)庫、大數(shù)據(jù)、人工智能等一系列服務(wù)。隨后，華為云、京東云、金山云、騰訊云等不斷涌現(xiàn)，我國新興信息技術(shù)的發(fā)展和融合出現(xiàn)了蓬勃發(fā)展的景象。

起初，信息技術(shù)企業(yè)專注于新興技術(shù)的研發(fā)和創(chuàng)新，還未涉足政府采購領(lǐng)域。隨著信息技術(shù)的發(fā)展和創(chuàng)新，以及政府采購領(lǐng)域問題叢生，他們逐漸開始向政府采購領(lǐng)域進軍，以擴大信息技術(shù)的應(yīng)用市場和推動政府采購領(lǐng)域的新發(fā)展。

(二)“互聯(lián)網(wǎng)+”在政府采購領(lǐng)域的應(yīng)用

杭州市推動“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”行動較早且成績顯著。在“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”進程中，杭州市政府采購相關(guān)部門一直積極創(chuàng)新政府采購電子化新模式，并尋求與信息技術(shù)企業(yè)的合作。而作為信息技術(shù)發(fā)展迅猛的杭州市，其互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也在不斷尋求與政府部門的合作，以擴大自身的市場份額。其中，杭州市財政局是政府采購的監(jiān)督管理部門，即技術(shù)應(yīng)用支持方。杭州市政府集中采購中心是政府采購技術(shù)應(yīng)用的主戰(zhàn)場，即技術(shù)應(yīng)用方。信息技術(shù)企業(yè)是技術(shù)應(yīng)用提供方，三者之間的互動與合作共同推動了信息技術(shù)在杭州市政府采購領(lǐng)域的應(yīng)用。

2012年，杭州市財政局創(chuàng)新政府采購電子化手段，在政府采購網(wǎng)站上建立了“網(wǎng)上商城”電子化交易平臺。它以“網(wǎng)上超市”模式為依托，將自身政府采購理念和淘寶模式相結(jié)合。通過搭建網(wǎng)上購物平臺，將之前的“人際交易”變?yōu)椤熬W(wǎng)絡(luò)交易”，同時把資金結(jié)算和監(jiān)督管理也納入其中，便捷了政府采購流程[20](P1)。杭州市網(wǎng)上商城模式的最大優(yōu)點在于將政府采購與網(wǎng)上購物相結(jié)合，實現(xiàn)了為政府單位采購像在網(wǎng)上購物一樣便捷。信息技術(shù)在杭州市政府采購中的應(yīng)用，改變了政府采購的運行模式并推動了政府采購流程再造。之后，杭州市繼續(xù)創(chuàng)新政府采購電子化模式，并從2012年開始連續(xù)獲得中國政府采購獎的“年度創(chuàng)新獎”。

2015年，杭州市再次開創(chuàng)了政府采購電子化的新模式。杭州市財政局和杭州市政府集中采購中心為了推動“互聯(lián)網(wǎng)+”在政府采購領(lǐng)域的應(yīng)用，繼續(xù)升級網(wǎng)上商城采購模式，開辟了政府與電商合作的新模式[21]。杭州市主動引入阿里巴巴“天貓商城”的自營平合到杭州電子交易平臺之中，并對電商進行自主管理。該創(chuàng)新模式實現(xiàn)了供應(yīng)商系統(tǒng)的嵌入并對其進行管理，同時承諾商品價格低于市場平均價格，且接受平臺監(jiān)督，并納入杭州市的信用體系管理。杭州市主動探索新技術(shù)的應(yīng)用模式，在與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)合作商討過程中，就業(yè)務(wù)操作流程、引入模式等細節(jié)進行多次商談，并確定階段性目標，推動“互聯(lián)網(wǎng)+”的持續(xù)深入應(yīng)用。

另外，杭州市在政府采購技術(shù)應(yīng)用的推動上成績顯著，浙江省將杭州市乃至全省的政府采購技術(shù)應(yīng)用實踐推向高潮，并成為推進中央政府將“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”納入政策議程的關(guān)鍵事件。2016年8月，浙江省財政廳聯(lián)合阿里巴巴集團共同成立了“政采云”有限公司，為政府采購的各類用戶提供一系列政府采購電子化服務(wù)?！罢稍啤逼脚_是全國第一個經(jīng)財政部批準并按照云計算架構(gòu)建設(shè)的政府采購電子賣場試點項目，它將大數(shù)據(jù)、云計算和互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)融合應(yīng)用以推進政府采購全流程電子化交易。之后，“政采云”在杭州以及浙江省其他地市全面鋪開，并向全國各個地方推廣應(yīng)用。

與此同時，技術(shù)應(yīng)用環(huán)境也發(fā)揮了不可忽視的作用。國務(wù)院出臺的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，明確提出在各領(lǐng)域全面推廣大數(shù)據(jù)應(yīng)用，《關(guān)于促進云計算創(chuàng)新發(fā)展培育信息產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的意見》提出推動云計算技術(shù)應(yīng)用于各個領(lǐng)域，《關(guān)于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》提出大力推動互聯(lián)網(wǎng)與經(jīng)濟社會各領(lǐng)域的深度融合。政府采購領(lǐng)域長期存在的不透明、腐敗等問題，也需要通過技術(shù)的賦能予以一定程度的解決，以實現(xiàn)政府采購的流程再造。

(三)“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”政策提上議程

隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展和各地“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”實踐的全面推進，政府采購領(lǐng)域的技術(shù)應(yīng)用問題亟需國家出臺相關(guān)政策予以支持和加以規(guī)范。信息技術(shù)企業(yè)和地方政府等行動者通過與中央政府的不斷互動，逐步推動《“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”行動方案》這一政策提上議程。

1.多方行動者互動引起中央政府關(guān)注。在信息技術(shù)不斷發(fā)展和應(yīng)用的過程中，信息技術(shù)企業(yè)、地方政府等行動者開始致力于推動信息技術(shù)應(yīng)用型政策的出臺，他們通過媒體新聞報道、評獎活動、參加大型會議等方式，引起中央政府的關(guān)注。而政策的出臺不僅可以為解決政府采購領(lǐng)域的技術(shù)應(yīng)用問題提供制度指引和發(fā)展方向，也為信息技術(shù)企業(yè)開拓更大范圍的市場提供發(fā)展機遇。

2012年，杭州市在推進“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”的同時，面臨的最大問題不是技術(shù)上的困難，而是政策滯后所帶來的運行不暢。杭州市財政局相關(guān)負責(zé)人在接受財政部主管的《中國政府采購報》記者提問時指出，由于缺少政府采購電子化相關(guān)的頂層設(shè)計，杭州市政府采購電子化步伐受到一定阻礙，亟需國家出臺相關(guān)政策予以規(guī)范和指導(dǎo)。而杭州市政府采購技術(shù)應(yīng)用方面取得的突出成效，在《浙江日報》《杭州日報》《中國政府采購報》以及網(wǎng)絡(luò)平臺等新聞媒體上接連報道，引起了中央政府的廣泛關(guān)注。同年7月27日，財政部相關(guān)負責(zé)人到杭州市調(diào)研“網(wǎng)上商城”運行模式，指出自己經(jīng)常在新聞媒體上看到有關(guān)杭州市政府采購領(lǐng)域改革舉措的相關(guān)報道，因此希望到杭州學(xué)習(xí)先進經(jīng)驗，為相關(guān)政策制定積累素材[22]。新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)平臺對于杭州市政府采購領(lǐng)域的接連報道，為地方政府和中央政府的互動提供了機會，是引起中央政府關(guān)注的重要渠道。

參與政府采購領(lǐng)域的大型會議也是各方行動者互動的主要渠道。這不僅是信息技術(shù)企業(yè)與地方政府互動溝通的重要渠道，亦是他們與中央政府互動溝通的重要途徑。2016年，全國首屆“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”發(fā)展論壇在北京召開，成立了致力于推動“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”的聯(lián)盟組織——中國政府采購互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)聯(lián)盟。參與會議的成員包括地方政府采購監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會、科研院所、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等，他們倡導(dǎo)政府采購信息化、電子化發(fā)展，推動新興技術(shù)在政府采購領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用。2017年，由政府采購信息報主辦的第10屆全國政府采購監(jiān)管峰會在寧波召開，全國各地的政府采購部門、財政部有關(guān)負責(zé)人、信息技術(shù)企業(yè)、專家學(xué)者等參會，圍繞“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”、內(nèi)控管理等問題展開討論。每年召開的中國政府采購監(jiān)管峰會是地方政府、信息技術(shù)企業(yè)等行動者發(fā)表觀點、提出建議的重要互動渠道，以更為直接的方式引起中央政府的關(guān)注。

在地方技術(shù)應(yīng)用創(chuàng)新實踐不斷推進、各方行動者與中央政府不斷互動以及宏觀制度結(jié)構(gòu)的作用下，政府采購領(lǐng)域的技術(shù)應(yīng)用問題逐漸被提上政策議程。2017年12月，財政部國庫司負責(zé)人在全國政府采購工作會議上提出，要加快實施“互聯(lián)網(wǎng)+”政府采購行動，制訂發(fā)布《“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”行動方案》，研究制定政府采購電子化、信息化的頂層設(shè)計和具體措施。至此，政府采購領(lǐng)域的技術(shù)應(yīng)用問題提上了中央的政策議程。

在信息技術(shù)的發(fā)展、地方的技術(shù)應(yīng)用實踐以及行動者互動推動政策提上議程這一形成路徑中，信息技術(shù)應(yīng)用問題如電子化采購的規(guī)范、電子合同的保護、突發(fā)情況的處理等問題是地方政府應(yīng)用信息技術(shù)過程中亟需解決的問題，這成為推動議程設(shè)置的問題源流，中央政府的關(guān)注是推動問題提上議程的政治源流，地方政府和專家學(xué)者關(guān)于“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”的相關(guān)建議是推動政策形成的政策源流，而浙江省與阿里巴巴聯(lián)手成立“政采云”平臺這一事件是推動議程設(shè)置的關(guān)鍵事件。同時，在“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”政策提上議程的過程中，信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用是不可或缺的先決條件，它是推動政策形成的技術(shù)源流。

2.“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”政策方案的起草制定。在2017年政府采購領(lǐng)域的技術(shù)應(yīng)用問題提上中央政策議程之后，地方的實踐探索開展得如火如荼，但相關(guān)的政策方案并未立即出臺。在2018年全國“兩會”期間，多位全國人大代表提出了《關(guān)于構(gòu)建全國政府采購信息化平臺，推進政府采購治理能力現(xiàn)代化的建議》，財政部給出的答復(fù)是全國各地的政府采購電子化、信息化應(yīng)用程度較低，建設(shè)模式和交易規(guī)則不統(tǒng)一，目前不適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”的技術(shù)發(fā)展趨勢，也很難滿足政府采購制度創(chuàng)新的要求[23]。2020年，財政部提出，將研究制定“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”的統(tǒng)一規(guī)劃，把政府采購領(lǐng)域的技術(shù)標準、業(yè)務(wù)標準等統(tǒng)一起來，希望各地積極推進政府采購電子化工作。

信息技術(shù)應(yīng)用型政策的制定，需要建立在各地“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”廣泛開展的基礎(chǔ)之上，中央需要了解各地的實踐情況、先進經(jīng)驗做法和實踐中存在的問題，以提出適應(yīng)于全國各地的政策方案。比如每年召開的中國政府采購峰會上，各地會介紹政府采購領(lǐng)域技術(shù)應(yīng)用的先進經(jīng)驗和創(chuàng)新舉措，并在峰會上評選出中國政府采購獎“年度創(chuàng)新獎”，這不僅有利于中央政府掌握各地政府采購領(lǐng)域技術(shù)應(yīng)用實踐的整體情況，也為中央政府制定政策方案提供豐富生動的地方素材和先進經(jīng)驗。

三、關(guān)于信息技術(shù)應(yīng)用型政策形成路徑的討論與分析

信息技術(shù)應(yīng)用型政策自身的特性，使得它符合一般公共政策形成路徑的同時，又體現(xiàn)出不同的特色，即信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用先行并不可或缺。它的形成過程遵循信息技術(shù)的發(fā)展、行動者互動推動信息技術(shù)在地方的應(yīng)用、行動者互動引起中央政府關(guān)注進而推動問題提上政策議程這一路徑展開。其中，前兩個環(huán)節(jié)是必不可少且順序不可調(diào)換的，這是一般公共政策形成路徑中所沒有的。

首先，信息技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展是前提，它是區(qū)別于一般公共政策形成的前提要素。互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)給予了社會主體參政議政更大的主動權(quán)，也便捷了他們參與政策制定的渠道。因此，對于一般公共政策的形成來說，信息技術(shù)是客觀的外部助推因素，它是一般公共政策形成過程中的傳播手段，并加速政策制定的步伐。在信息技術(shù)應(yīng)用型政策的形成中，信息技術(shù)是政策形成的先決條件，即推動政策提上議程的技術(shù)源流。信息技術(shù)對于該類政策而言，發(fā)揮著內(nèi)生性動力作用，這與在一般公共政策形成中所起的輔助作用是不同的。

其次，信息技術(shù)在地方的應(yīng)用是該類政策形成的關(guān)鍵要素。信息技術(shù)的作用需要其在應(yīng)用過程中得以體現(xiàn)，而信息技術(shù)應(yīng)用型政策的制定也需要建立在地方實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上。因此，信息技術(shù)的應(yīng)用是該類政策形成過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而信息技術(shù)在組織中的應(yīng)用受技術(shù)自身特性、行動者的互動、技術(shù)應(yīng)用環(huán)境的共同影響。在政府采購領(lǐng)域，技術(shù)自身的特性為組織應(yīng)用信息技術(shù)提供了技術(shù)支持。大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠為政府采購的運行提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，云計算技術(shù)能夠提供數(shù)據(jù)存儲和數(shù)據(jù)加工處理能力，而在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，這些技術(shù)的融合能夠?qū)崿F(xiàn)政府采購領(lǐng)域的全流程電子化服務(wù)、數(shù)據(jù)留痕以及動態(tài)監(jiān)管。同時，技術(shù)提供方、技術(shù)應(yīng)用方以及技術(shù)應(yīng)用的支持方三者的互動與合作，也促進了信息技術(shù)在政府采購領(lǐng)域中的應(yīng)用。外在的制度結(jié)構(gòu)和政策環(huán)境，也共同推動信息技術(shù)在組織中的應(yīng)用。

再次，多方行動者互動引起中央政府關(guān)注，推動政策提上議程。信息技術(shù)企業(yè)和地方政府是推動該類政策形成的主要發(fā)起者，他們通過各種渠道與中央政府不斷互動，推動問題提上中央的政策議程。一般而言，信息技術(shù)企業(yè)可以通過廣告、公益活動、舉辦會議等宣傳手段，與高校、科研院所合作項目等方式，與地方政府合作等渠道擴大其影響力，并表達其政策需求，以引起中央政府的關(guān)注。而地方政府可以通過發(fā)布公告、網(wǎng)站宣傳等制度化或非制度化渠道獲得中央政府的關(guān)注；地方政府的決策者也可以利用上級到地方視察的機會，或是通過與秘書、顧問等中間人溝通的方式，將政策需求和意愿以及當?shù)氐膭?chuàng)新實踐傳遞給上層的領(lǐng)導(dǎo)人，以獲得上層的關(guān)注和認可[7](P38)。地方政府還可通過座談會、全國“兩會”等渠道與中央政府互動，宣傳交流創(chuàng)新實踐成效和經(jīng)驗舉措，并表達強烈的政策需求?？傊袆诱咄ㄟ^既有的制度結(jié)構(gòu)對決策者的觀念產(chǎn)生影響，從而推動政策的形成。

最后，地方的創(chuàng)新實踐為政策方案的出臺提供堅實的實踐基礎(chǔ)和豐富的經(jīng)驗素材。在相關(guān)問題提上政策議程之后，一方面，各地開始爭先創(chuàng)新實踐，以免落于改革創(chuàng)新隊伍之后；另一方面，中央政府需要在了解和掌握全國總體的實踐情況以及獲得足夠的地方實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，才能制定指導(dǎo)全國各地信息技術(shù)應(yīng)用的政策方案。當然，政策的出臺反過來也會推動信息技術(shù)的發(fā)展進步和地方的創(chuàng)新實踐。

總體來看，信息技術(shù)應(yīng)用型政策的形成是信息技術(shù)、地方實踐、中央政府關(guān)注三者共同作用的結(jié)果，并遵循信息技術(shù)的發(fā)展、推動信息技術(shù)的應(yīng)用實踐以及行動者互動引起中央政府關(guān)注進而推動問題提上政策議程這一形成路徑展開。在這個過程中，技術(shù)應(yīng)用即地方實踐不僅是連接技術(shù)與政府組織關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是信息技術(shù)應(yīng)用型政策形成的關(guān)鍵因素，并為政策方案的起草提供經(jīng)驗素材。而信息技術(shù)是不可或缺的內(nèi)生性動力和先決條件，行動者之間的互動是橋梁，中央政府關(guān)注是政策形成的最終決定力量，信息技術(shù)應(yīng)用型政策的形成過程是一個多方互動、共同作用的過程。