甘肅省天?？h草原補獎政策實施效果

王樹青，徐 義，楊 坤

（1.甘肅天?？h草原工作站，甘肅 天祝 733299；2.蘭州大學草地農(nóng)業(yè)科技學院，甘肅蘭州 730020）

草地在我國生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會發(fā)展中具有重要的戰(zhàn)略地位[1-2]。甘肅省作為全國六大草原牧區(qū)省份之一，擁有天然草原約1 790 萬hm2，占全國天然草原面積的4.6%[3]。天祝藏族自治縣是甘肅省九大牧業(yè)縣之一，有可利用草原面積39.14萬hm2，占全縣土地總面積的54.76%[4-5]。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展和人口的驟增，天?？h飼養(yǎng)的牲畜數(shù)量急劇上升，進而導致草畜矛盾日益突出。同時，過度放牧及濫墾、亂采濫挖，造成草地可利用面積不斷減少[6-7]。草原退化加劇，生態(tài)環(huán)境惡化，草原生態(tài)系統(tǒng)服務功能下降，進而制約了當?shù)匦竽翗I(yè)的可持續(xù)發(fā)展[8-9]。2009年天?？h嚴重退化草地面積達到13.47萬hm2，占全縣天然草原總面積的31.65%[10]。草原的退化不僅制約了當?shù)匦竽翗I(yè)的可持續(xù)發(fā)展，對人們的生產(chǎn)生活也帶來了顯著影響，嚴重威脅著我國的生態(tài)安全[11]。為保護草地資源，恢復草原生態(tài)服務功能，推動畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展，從2011年起，天?？h開始實施第一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策，2016年起啟動實施第二輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策[12-13]。通過實施草原補獎政策，推行草原禁牧、休牧、輪牧和草畜平衡制度，劃定和保護基本草原，進而促進天祝草原生態(tài)環(huán)境持續(xù)穩(wěn)步恢復。為進一步了解天?？h草原生態(tài)補獎政策實施情況，基于天?？h2012–2019年統(tǒng)計年鑒、農(nóng)業(yè)和畜牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告及典型區(qū)域草原補獎政策實施前后的相關數(shù)據(jù)等，從草地生產(chǎn)力及載畜量、生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益等方面，分析草原補獎政策實施效果，為牧區(qū)草原生態(tài)補獎政策的進一步有效實施提供實踐依據(jù)。

1 研究區(qū)概況與研究方法

1.1 天?？h基本概況

甘肅省天祝藏族自治縣(102°01′–103°40′E，36°30′–37°35′N)位于甘肅省中部，祁連山東端，素有“河西走廊門戶”之稱。境內(nèi)海拔2 040～4 873 m，年降水量265～630 mm，年蒸發(fā)量1 600 mm，年均氣溫?1～1.3℃，≥ 0℃積溫1327.2～1738.2 ℃·d，無絕對無霜期，植物生長期120 d 左右[14]。該縣是石羊河流域6條內(nèi)陸河(金塔河、雜木河、黃羊河、古浪河、大靖河、西營河)和黃河流域2條外流河(大通河、金強河)的重要水源涵養(yǎng)區(qū)和水源補給區(qū)。該縣下轄14鎮(zhèn)5鄉(xiāng)，178個行政村，總人口23萬人，其中農(nóng)牧業(yè)人口17.45萬人，占總人口的75.87%。有藏、漢、土、回、蒙古等28個民族，其中少數(shù)民族人口占總人口的37.1%，藏族人口占少數(shù)民族人口的81.7%。

天然草原是天祝藏族自治縣面積最大的地貌類型，其面積占全縣土地總面積的59.54%，是耕地面積的19.97倍，林地面積的1.8倍。全縣天然草原有溫性草原、山地草甸、灌叢草甸、疏林草甸和高寒草甸5種類型。其中灌叢草甸面積為13.20萬hm2，分布最為廣泛，占可利用天然草原總面積的33%；溫性草原面積為8.07萬hm2，山地草甸面積為8.14萬hm2，二者分布面積基本相當，各占可利用天然草原總面積的21%；高寒草甸面積7.27萬hm2，占可利用天然草原總面積的19%；疏林草甸面積2.33萬hm2，分布較少，約占可利用天然草原總面積的6%。天然草原主要植物種分屬49科158屬276種，以禾本科、莎草科和蓼科為主，其次為菊科、豆科、薔薇科和藜科。

1.2 數(shù)據(jù)采集及資料來源

為了解2011–2020年補獎政策資金分配狀況及其對草地質(zhì)量和植被恢復情況的影響，通過整理補獎政策資金年度分配計劃表，獲得了天?？h草原補獎政策資金分配狀況(表1)和草原補獎政策實施前后經(jīng)濟發(fā)展情況(表2)。因祁連山自然保護區(qū)內(nèi)全面禁牧，所以在祁連山自然保護區(qū)外的高寒草甸和典型草原兩類草地上進行草畜平衡監(jiān)測，獲得了天?？h禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)草原植被恢復情況(表3)。

表1 2011–2020年天祝縣草原補獎政策資金年分配狀況Table1 Distribution of grassland premium policy fundsin Tianzhu County from 2011 to 2020

表2 甘肅省天?？h草原補獎政策實施前后經(jīng)濟發(fā)展概況Table 2 General economic development situation before and after the implementation of the compensation award policy for Tianzhu County grassland,Gansu Province,China

表3 天?？h禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)草原植被恢復情況Table3 Grassland vegetation restoration in theforbidden grazing areasand the grassland-animal balance areasacross Tianzhu County

總產(chǎn)草量以植被生長盛期(花期或抽穗期)的產(chǎn)量為準，于每年8月底采用樣方法，每個草地類型測定9個0.25 m2的樣方，對樣方內(nèi)草本、半灌木及高大草本植物齊地面刈割，矮小灌木及灌木只刈割當年枝條，將刈割下的植物按照可食產(chǎn)草量(總產(chǎn)草量減去毒害草產(chǎn)量)和總產(chǎn)草量分別測定鮮重。將鮮草按可食用和不可食分別裝袋，并標明樣品的所屬樣地及樣方號、種類組成、樣品鮮重，待自然風干后再測其風干重。根據(jù)風干重計算該草地植物的重量干鮮比。將樣方內(nèi)鮮草總產(chǎn)量和可食鮮草產(chǎn)量換算為單位面積產(chǎn)量，并按照干鮮比，分別計算單位面積風干重(kg·hm–2)。草原補獎政策實施后的草原載畜量相關數(shù)據(jù)來源于天祝草原站2011–2020年實地調(diào)查數(shù)據(jù)，獲得了天?？h不同草地利用類型的載畜量。

2 草地補獎政策實施及其效果

2.1 草地補獎政策資金分配情況及其實施前后經(jīng)濟發(fā)展概況

從2011 年開始，國家在內(nèi)蒙古、新疆、西藏、甘肅等8個主要草原牧區(qū)省份率先建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制，內(nèi)容包括草畜平衡獎勵、禁牧補助、良種補貼、家畜良種補貼、生產(chǎn)資料綜合補貼和績效獎勵[15]。2016年，國家啟動實施新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策，政策內(nèi)容調(diào)整為草畜平衡獎勵、禁牧補助和績效獎勵。天祝草原生態(tài)保護補助獎勵政策于2011年開始實施，至2020年結束已連續(xù)實施兩輪，政策覆蓋19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，落實草原禁牧面積10.67萬hm2，草畜平衡區(qū)面積28.47萬hm2(表1)。第一輪草原補獎政策補助標準為禁牧300元·hm–2、草畜平衡32.70元·hm–2、農(nóng)牧民綜合補貼每戶500元，共補貼4.59萬戶，中央每年下達補助資金6 427萬元。新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策于2016年開始實施，至2020年結束。禁牧補助標準為提高25.05元·hm–2、草畜平衡提高為17.55元·hm–2，中央每年下達補助資金4 898萬元。10年間中央財政已累計撥付草原補獎資金5.66億元，惠及農(nóng)牧民群眾4.33萬戶17.4萬人，戶均補助每年1 128元。

通過調(diào)整種養(yǎng)結構，著力推行良種繁育，積極發(fā)展以草產(chǎn)業(yè)為主的后續(xù)產(chǎn)業(yè)，助推了畜牧業(yè)生產(chǎn)方式的轉變。通過政策引導，大力發(fā)展以暖棚養(yǎng)殖為主的設施畜牧業(yè)，實施規(guī)模養(yǎng)殖和舍飼育肥，進一步拓寬牧民增收渠道，增加牧民收入。天?？h在兩輪補獎政策實施后，全縣實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值47.91億元，是補獎政策實施前的2.2倍，年均增長9.19%；農(nóng)業(yè)增加值達到12.15億元，是補獎政策實施前的3.28倍，年均增長14.12%；實現(xiàn)牧業(yè)增加值5.88億元，是補獎政策實施前的2.08倍，年均增長8.46%；農(nóng)村居民人均可支配收入達到8 265元，比補獎政策實施前提高了4 253元，年均增長8.36%(表2)。

2.2 實施補獎政策后各類草原的初級生產(chǎn)力及載畜能力的變化

禁牧能夠恢復草地生態(tài)，提高植被蓋度[16]。從草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施以來，禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)草原植被恢復效果顯著(表3)。監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，高寒草甸禁牧區(qū)牧草平均蓋度比補獎政策實施前提高了10.1%，高度增加2.39 cm；草畜平衡區(qū)牧草平均蓋度比補獎政策實施前提高了10.7%。溫性草原禁牧區(qū)牧草平均蓋度比補獎政策實施前提高了9.7%，高度增長了3.5 cm；草畜平衡區(qū)牧草平均蓋度比補獎政策實施前提高了6.18%，高度增長了1.74 cm。

補獎政策實施后，高寒草甸類草原可食牧草產(chǎn)量增加了1 548.40 kg·hm–2，較補獎政策實施前提高了135.37%；山地草甸類草原可食牧草產(chǎn)量增加了431.57 kg·hm–2，干草總產(chǎn)達到20.27萬t，較補獎政策實施前提高了20.94%；灌叢草甸類草原可食牧草產(chǎn)量增加了942.39 kg·hm–2，較補獎政策實施前提高了63.3%；疏林草甸類草原干草總產(chǎn)達到5.85萬t，較補獎政策實施前提高了20.87%；溫性草原類草原可食牧草產(chǎn)量增加了23.85 kg·hm–2，干草總產(chǎn)達到5.72萬t，較補獎政策實施前提高了3.43%(表4)。補獎政策實施前，天祝縣可利用天然草原草畜平衡區(qū)可食牧草總產(chǎn)42.33萬t，理論載畜量45.10萬個羊單位(表5)。灌叢放牧林地可食牧草總產(chǎn)17.00萬t，理論載畜量18.11萬個羊單位；人工草地可食牧草總產(chǎn)10.46萬t，理論載畜量15.92萬個羊單位。全縣理論載畜量為79.13萬個羊單位，實際牲畜飼養(yǎng)量為153.53萬個羊單位，超載74.40萬個羊單位。

表4 天?？h不同草原類型的初級生產(chǎn)力Table 4 Grassland productivity in Tianzhu County

表5 天祝縣不同草地利用類型的載畜量Table 5 Carrying capacity of different grassland types in Tianzhu County

兩輪補獎政策實施后，天?？h不同草地類型可食牧草總產(chǎn)量均有較大提升。其中，草原草畜平衡區(qū)可食牧草總產(chǎn)增長了45.52%，產(chǎn)量達到61.60萬t；灌叢放牧林地區(qū)可食牧草總產(chǎn)增長了63.29%，產(chǎn)量達到27.76萬t；人工草地可食牧草總產(chǎn)增長了68.93%，產(chǎn)量達到17.67萬t；全縣可食牧草總產(chǎn)量增長了53.36%，產(chǎn)量達到107.03萬t。目前天?？h牲畜飼養(yǎng)量為97.00萬個羊單位，雖然受氣候因素影響，但仍處于草畜平衡狀態(tài)。

草原生態(tài)補獎政策的落實，有效緩解了天祝草原生態(tài)保護與草畜產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的矛盾，改善了草地的生態(tài)服務功能，提高了草原的可持續(xù)發(fā)展能力，促進了區(qū)域生態(tài)環(huán)境局部好轉[17]。通過施行草原生態(tài)保護補助獎勵政策，全面推行草原禁牧、休牧、輪牧和草畜平衡制度，劃定和保護基本草原，促進草原生態(tài)環(huán)境穩(wěn)步恢復；通過加快推動草牧業(yè)發(fā)展方式的轉變，提升特色畜產(chǎn)品生產(chǎn)供給水平，實施品牌提升計劃，成功被譽名“中國高原藜麥之都”、“中國高原食用菌之鄉(xiāng)”、“中國高原夏菜之鄉(xiāng)”。天祝白牦牛入選2019中國農(nóng)業(yè)品牌目錄，天祝藜麥、天祝白牦牛入選“甘味”知名農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域公用品牌，促進了牧區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展；投入民生支出達39.7億元，占一般公共預算支出的87.6%，累計減貧1.43萬戶5.46萬人，86個貧困村全部脫貧，增強了農(nóng)牧民的獲得感和幸福感；通過布局草原發(fā)展新產(chǎn)業(yè)，不斷拓寬農(nóng)牧民增收渠道，逐步提高了農(nóng)牧民收入水平；通過加快建設生態(tài)文明，為全面建成小康社會、維護民族團結和社會穩(wěn)定作出了積極貢獻。

3 草原生態(tài)補償政策實施過程中存在的問題及建議

3.1 存在的問題

1)生態(tài)補償標準偏低。禁牧補助不能彌補禁牧或減畜的家庭收入損失，對農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活造成了一定程度的影響。

2)缺乏后續(xù)相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金。為保護草原生態(tài)做出犧牲而搬遷出去的農(nóng)牧民，目前僅依靠草原補獎資金難以支撐其進行轉產(chǎn)就業(yè)，容易造成返貧。

3)禁牧方式過于單一。目前的禁牧是完全性的禁牧，但是根據(jù)長期監(jiān)測的結果，禁牧期過長對植被蓋度原本就較高的草原并不適宜，缺少牲畜的互動，草籽難以進入土壤，枯草影響新草生長等問題逐漸顯現(xiàn)。這一方面缺少牲畜采食造成枯死植物無法分解，引起原生植被退化，生物多樣性減少；另一方面植物枯死后造成易燃物增多，防火隱患增加。

3.2 建議

1)完善和提高現(xiàn)有草原補獎補償標準。為進一步加強草地生態(tài)恢復，在平衡禁牧下農(nóng)戶收入水平和生態(tài)補償資金投入的基礎上確定草原補獎補償標準。

2)投入專項產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金。加大移民搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持力度，積極引導牧民群眾由傳統(tǒng)放牧轉為從事二三產(chǎn)業(yè)，加快培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，大力發(fā)展高原綠色有機蔬菜、藜麥、優(yōu)質(zhì)牧草和以天祝白牦牛、高山細毛羊等為主的特色農(nóng)牧業(yè)，助推畜牧業(yè)轉型升級，帶動農(nóng)牧民就地轉產(chǎn)，保證轉移出的人口能夠有穩(wěn)定的收入來源。

3)依托區(qū)域資源優(yōu)勢，積極發(fā)展社區(qū)特色產(chǎn)業(yè)。為實踐“綠水青山就是金山銀山”的理念，實現(xiàn)生態(tài)生計雙贏，在積極引導農(nóng)牧民參與生態(tài)修復、建設生態(tài)家園的同時，依托高原資源優(yōu)勢，開發(fā)特色牦牛產(chǎn)品，發(fā)展高原蔬菜等產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，通過多產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)脫貧致富。

4)完善多種禁牧方式。一方面因地制宜開展完全禁牧，充分保障植被自然修復。另一方面，在適度的范圍內(nèi)開展放牧活動。積極研究解決長期禁牧導致的生態(tài)負面效應，建立健全有效管用的禁放牧草原監(jiān)督管理機制，更好地促進牧區(qū)生態(tài)文明建設和草畜產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。