筑法之意：用立法書寫重視高度

本社記者 李天琪

“我還是從前那個(gè)少年，沒有一絲絲改變……”

2021年2月4日晚，一群平均年齡74 歲的清華學(xué)霸的合唱，燃爆全網(wǎng)。銀白發(fā)絲，嗓音響亮。在臺(tái)上擼起白襯衫的袖口時(shí)，一如當(dāng)年的模樣。

屏幕前的我們，聽著聽著就笑了，笑著笑著又哭了。這種“老有所樂”的精神，讓我們感受到：活力和激情永遠(yuǎn)不受限于年齡。

與此同時(shí)，我們也要認(rèn)識(shí)到，若想銘記住這份感動(dòng)、守護(hù)好這份快樂，需要付出的行動(dòng)和努力還有很多……

撥云見日，從容應(yīng)對(duì)

我們都知道概念是相對(duì)的，可究竟什么歲數(shù)才算老年人？

古言道：三十而立，四十不惑，五十知天命，六十耳順，七十古稀。

按照《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》（以下簡(jiǎn)稱為“老年人權(quán)益保障法”）的官方說法，老年人在我國(guó)指的是六十周歲以上的公民。

作為社會(huì)發(fā)展、文明進(jìn)步的必然產(chǎn)物，人口老齡化是世界各國(guó)共同面臨的問題。聯(lián)合國(guó)《世界人口展望2019》指出，21世紀(jì)三個(gè)宏觀人口趨勢(shì)分別是：全球人口持續(xù)增長(zhǎng)、人口老齡化、國(guó)際遷移。

全球人口預(yù)計(jì)在未來30年將再增加20 億人，也就是從2019年的77 億增加至2050年的97 億。預(yù)計(jì)到本世紀(jì)末，全球人口將繼續(xù)增長(zhǎng)至110 億左右。

根據(jù)聯(lián)合國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)65 周歲以上老年人口占總?cè)丝诒壤^7%時(shí)，即進(jìn)入老齡化社會(huì)；當(dāng)這一比例達(dá)到14%即進(jìn)入老齡社會(huì)；比例達(dá)到20%則進(jìn)入超老齡社會(huì)。

自法國(guó)1865年進(jìn)入老齡化社會(huì)以來，全世界已有90 多個(gè)國(guó)家和地區(qū)進(jìn)入該行列。人口老齡化成為一個(gè)共同的全球性的趨勢(shì)，也成為關(guān)鍵性的政策問題。

不同于其他國(guó)家，我國(guó)老年人口總體規(guī)模更巨、增勢(shì)更加迅猛。按照上面的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)早在2000年就已邁入老齡化社會(huì)。

中國(guó)自20世紀(jì)末進(jìn)入老齡化社會(huì)以來，老年人口數(shù)量快速增加，老年人口占比大幅攀升。2000年至2019年，60 歲及以上老年人口從1.26 億人增加到2.54 億人。同期，老年人口占比從10.2%上升到18.1%，提升幅度是世界平均水平的2 倍多。預(yù)計(jì)到2035年，老年人口將增至4.2 億人，占比超過30%；到本世紀(jì)中葉，接近5 億人，占比36%左右。

山雨欲來，是高度重視，還是撥云見日、順勢(shì)而為？抑或風(fēng)輕云淡、從容應(yīng)對(duì)？

答案都對(duì)。

為貫徹黨的十九屆五中全會(huì)“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”精神，2020年12月20日，北京老齡法律研究會(huì)學(xué)術(shù)年會(huì)在京舉行。在這場(chǎng)盛大會(huì)議中，國(guó)家發(fā)改委社會(huì)發(fā)展司領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)內(nèi)重要法學(xué)院校資深教授、法律實(shí)務(wù)界專業(yè)人士共50 余人出席參加。重量級(jí)嘉賓齊聚一堂，足顯重視。

會(huì)上，國(guó)家發(fā)展改革委社會(huì)發(fā)展司副司長(zhǎng)郝福慶表示，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展促使生育率走低，預(yù)期壽命延長(zhǎng)，人口年齡結(jié)構(gòu)兩端一減一增必然帶來老齡化。人口發(fā)展是長(zhǎng)周期事件，具有慣性規(guī)律，短期難以改變趨勢(shì)?！罢J(rèn)清規(guī)律，把握趨勢(shì)，泰然處之，不必驚慌悲觀。”

“人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)?！毙聲r(shí)代老年人對(duì)美好老年生活充滿期待，更事關(guān)億萬百姓福祉乃至國(guó)家發(fā)展全局。為有效應(yīng)對(duì)人口老齡化，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視，尤其在黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次作出重要指示批示，強(qiáng)調(diào)要做到及時(shí)應(yīng)對(duì)、科學(xué)應(yīng)對(duì)、綜合應(yīng)對(duì)。

老齡人口數(shù)量龐大、老齡化速度快給我國(guó)應(yīng)對(duì)老齡問題帶來的巨大壓力外，失獨(dú)老人、空巢老人、農(nóng)村留守老人的物質(zhì)和精神保障等問題，也在不斷挑戰(zhàn)我國(guó)的老年人權(quán)益保護(hù)體系。

健全的法律制度是文明社會(huì)的基石，老齡化社會(huì)問題的解決當(dāng)然也離不開法律制度的保障。

規(guī)劃先行，持續(xù)關(guān)注

從1978年正式寫入憲法，計(jì)劃生育政策在我國(guó)被嚴(yán)格執(zhí)行近四十年，使中國(guó)總和生育率自上世紀(jì)九十年代以來保持在更替水平以下。在實(shí)現(xiàn)人口增速放緩的政策目標(biāo)的同時(shí)，人口年齡結(jié)構(gòu)由增長(zhǎng)型變?yōu)榭s減型，老齡化問題隨之凸顯出來。

除此以外，國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中形成的城鄉(xiāng)差距、東西地域發(fā)展的差距，也是影響老年人權(quán)利保障不平等的又一因素。雖然我國(guó)基本滿足了老年人的生存權(quán)利，但在部分不發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村等地老年人的權(quán)利保障還存在嚴(yán)重不足，仍亟須國(guó)家從政策、法律層面予以保障。

>>程滔認(rèn)為，接連發(fā)布的規(guī)劃、法律以及宣言，為研究老齡社會(huì)和如何制定法律應(yīng)對(duì)老齡化工作指明了方向。 李天琪制圖

讓老年人健康幸福地安度晚年，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所安，是全面建成小康社會(huì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2013年，全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室、最高人民法院等24 個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》，提出要積極完善老年人優(yōu)待政策、法規(guī)體系，讓老年人更好地共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，不斷提升老年人生活質(zhì)量。

黨的十九大報(bào)告指出：“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！?/p>

2018年，在黨的十九屆三中全會(huì)上，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化上升為國(guó)家戰(zhàn)略。這就要求公共領(lǐng)域形成共識(shí)，將積極應(yīng)對(duì)人口老齡化全面納入政策視野。

在北京老齡法律研究會(huì)學(xué)術(shù)年會(huì)上，北京大學(xué)教授馬憶南表示，公共政策與法律的目的，都是維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)公共利益，對(duì)社會(huì)問題作出回應(yīng)和調(diào)整，其都對(duì)社會(huì)風(fēng)尚的形成具有引領(lǐng)和導(dǎo)向作用。

“從手段上看，政策具有靈活性，能夠較快地適應(yīng)社會(huì)環(huán)境變化，及時(shí)調(diào)整回應(yīng)新問題；法律具有穩(wěn)定性和權(quán)威性，能夠形成穩(wěn)定的社會(huì)規(guī)則。從調(diào)整對(duì)象上看，公共政策通過調(diào)配公共資源以達(dá)到解決社會(huì)問題的目的；而民事法律通過調(diào)整平等主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系來實(shí)現(xiàn)移風(fēng)易俗。為在老齡化社會(huì)的時(shí)代背景下，公共政策與民事法律應(yīng)當(dāng)形成合力，共同為構(gòu)建‘老有所居、老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂’的社會(huì)作出貢獻(xiàn)?！瘪R憶南表示。

2019年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》，該規(guī)劃是按照黨的十九大決策部署而制定的法規(guī)，是我國(guó)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的戰(zhàn)略性、綜合性、指導(dǎo)性文件。

2019年12月24日，中日韓發(fā)布《積極健康老齡化合作聯(lián)合宣言》，宣布六方面措施，包括提高積極健康老齡化在國(guó)家戰(zhàn)略中的地位、強(qiáng)調(diào)積極健康老齡化重要意義、強(qiáng)調(diào)多部門協(xié)作等。

2019年12月28日，我國(guó)頒布基本醫(yī)療與健康促進(jìn)法，這是我國(guó)衛(wèi)生健康領(lǐng)域內(nèi)的第一部基礎(chǔ)性綜合性的法律。

>>老齡法律體系是由有關(guān)老年人保護(hù)的方方面面的法律制度構(gòu)成的統(tǒng)一有機(jī)整體，涉及經(jīng)濟(jì)保障、健康保障、社會(huì)參與、醫(yī)療、教育、就業(yè)等。 李天琪制圖

中國(guó)政法大學(xué)教授程滔接受采訪時(shí)表示，接連發(fā)布的規(guī)劃、法律以及宣言，為研究老齡社會(huì)和如何制定法律應(yīng)對(duì)老齡化工作指明了方向。幫助涉老工作理念的轉(zhuǎn)變及增進(jìn)，如從以治病為中心到健康保障為重點(diǎn)，從物質(zhì)保障到精神需求的滿足，從權(quán)利保護(hù)到看護(hù)、醫(yī)療及老年人再就業(yè)方面的保障……“同樣，以上形勢(shì)促使老齡法立法盡快提上日程，以發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)的作用，而不是僅停留在紙上的宣言和口號(hào)?！?/p>

老齡立法，勢(shì)在必行

進(jìn)入老齡化社會(huì)，社會(huì)發(fā)展規(guī)律發(fā)生了顯著變化。雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，人均GDP 也早已突破一般國(guó)家實(shí)現(xiàn)福利政策時(shí)具有的經(jīng)濟(jì)物質(zhì)條件，但必須承認(rèn)，我們現(xiàn)在仍處于“未富先老”的狀態(tài)，加強(qiáng)老年人的社會(huì)保障成為國(guó)家不可推脫的責(zé)任。

立法先行，是社會(huì)保障政策、措施得以落地生根的首要條件。解決人口老齡化問題必須依靠法律對(duì)策，用法律制度構(gòu)建起全方位的解決問題機(jī)制，依靠法律手段解決人口老齡化帶來的社會(huì)問題。因此，學(xué)者們普遍認(rèn)為，亟待制定一部老齡社會(huì)“基本法”，后續(xù)出臺(tái)如老年人福利法、老年人長(zhǎng)期照護(hù)法、老年人健康法等專門法律。

老齡社會(huì)“基本法”，也就是很多學(xué)者提到的老齡法。

北京老齡法律研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)陳洪忠介紹：“我國(guó)目前還沒有一部叫‘老齡法’的法律，老齡法與我們常說的商法或者軍事法類似，是領(lǐng)域法，非部門法。積極應(yīng)對(duì)人口老齡化是我國(guó)的一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù)，應(yīng)當(dāng)將老齡法盡快納入國(guó)家立法計(jì)劃，規(guī)范應(yīng)對(duì)老齡社會(huì)的基本法律原則，健全國(guó)家應(yīng)對(duì)人口老齡化的頂層設(shè)計(jì)?！?/p>

程滔認(rèn)為不僅僅是老齡法，我國(guó)目前有關(guān)老齡立法體系亦尚未建構(gòu)起來。

她告訴記者：“老齡制度與規(guī)范的制定應(yīng)遵循一致的立法理念，要經(jīng)過充分論證和遵循嚴(yán)格程序，但在現(xiàn)實(shí)中往往是具體社會(huì)矛盾倒逼法律法規(guī)的出臺(tái)，缺乏宏觀全面的協(xié)調(diào)布局與引領(lǐng)。老齡社會(huì)的責(zé)任主導(dǎo)與分配等原則性問題，群體劃分、養(yǎng)老基礎(chǔ)、政府職責(zé)、社會(huì)責(zé)任等關(guān)鍵性問題仍模糊不清，根本原因在于高位階、基礎(chǔ)性的老齡法律規(guī)范體系仍然缺位，因此制定老齡法勢(shì)在必行?！?/p>

也許可能有朋友會(huì)反駁，我國(guó)不是已有老年人權(quán)益保障法，難道不是他們所指的老齡法？還需要專門訂立一部老齡法嗎？

的確，我國(guó)有一部老齡專門法律，即老年人權(quán)益保障法。但與老齡有關(guān)的其他法律，如社會(huì)救助法遲遲沒有出臺(tái)。老年人權(quán)益保障法作為我國(guó)第一部針對(duì)老年人權(quán)益保障的專門性法律，往往被當(dāng)作老年人領(lǐng)域的“基本法”。

“雖然我國(guó)對(duì)該法進(jìn)行了幾次修改，增加了一些老年人特有的權(quán)益，但沒有涉及老齡事業(yè)發(fā)展等法治建設(shè)全局性問題。老年人還享有諸如經(jīng)濟(jì)安全、健康照護(hù)、生活照顧和老年宜居等特有的權(quán)益，這些權(quán)益需要法律予以切實(shí)的、明確的保障，而該法抽象，宣示性的條文比較多，造成法律責(zé)任與義務(wù)不明，因此不能作為指導(dǎo)我國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性規(guī)范?！背烫舷蛴浾呓忉尅?/p>

那何為老齡法律體系呢？

程滔認(rèn)為，應(yīng)該是以應(yīng)對(duì)老齡化為目標(biāo)，調(diào)整老齡社會(huì)所發(fā)生的各種關(guān)系的法律、法規(guī)等強(qiáng)制性規(guī)范的總稱。是由有關(guān)老年人保護(hù)的方方面面的法律制度構(gòu)成的統(tǒng)一有機(jī)整體，涉及經(jīng)濟(jì)保障、健康保障、社會(huì)參與、醫(yī)療、教育、就業(yè)等。我國(guó)目前是以憲法為原則，以老年人權(quán)益保障法為支撐，以及部門法中的涉老條款作補(bǔ)充。我國(guó)亟須建立起一套完整的適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和老齡事業(yè)發(fā)展客觀要求的法律體系，因此老齡法的出臺(tái)可以敦促其他法律的相繼頒布。

近年來，人口老齡化、空巢化和病殘化問題越來越引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。完善老年人社會(huì)保障制度，發(fā)展老年事業(yè)，推進(jìn)各類老年人服務(wù)體系建設(shè)，保障老年人的健康權(quán)、醫(yī)療權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、居住權(quán)等各項(xiàng)合法權(quán)益，刻不容緩。

畢竟，了解、改善老年人的生存狀態(tài)，就是在探索、構(gòu)建我們自己的未來。