“十四五”時(shí)期構(gòu)建持續(xù)高效養(yǎng)老服務(wù)體系要注重實(shí)現(xiàn)六個(gè)轉(zhuǎn)變

王皓田

養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是我國(guó)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來(lái)老年人生活危機(jī)、家庭危機(jī)、以致形成社會(huì)危機(jī)挑戰(zhàn)的關(guān)鍵舉措，也是重塑中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的重要基礎(chǔ)。黨的十九屆五中全會(huì)明確提出，構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)全面進(jìn)入新階段。一直以來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中存在著局部化、碎片化、有效需求與有效供給雙向不足等內(nèi)在問(wèn)題，站在“十四五”開(kāi)局之時(shí)，本文從完善我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)在支撐體系整體性入手，對(duì)構(gòu)建持續(xù)高效養(yǎng)老服務(wù)體系提出六個(gè)方面政策轉(zhuǎn)變的發(fā)展建議。

一、問(wèn)題提出：我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)有效供給與有效需求雙向不足并存

根據(jù)我國(guó)第七次人口普查數(shù)據(jù)，2020年我國(guó)60歲以上人口達(dá)到2.6億人，占總?cè)丝诘?8.7%，其中65歲及以上人口1.9億人，占總?cè)丝诘?3.5%，相比于2016年分別提高2個(gè)百分點(diǎn)和2.7個(gè)百分點(diǎn)。從目前的趨勢(shì)來(lái)看，未來(lái)我國(guó)老齡化速度會(huì)以較高斜率上升，“十四五”時(shí)期我國(guó)將進(jìn)入中度老齡化社會(huì)。老齡化的快速發(fā)展，意味著老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)需求日益增長(zhǎng)。隨著我國(guó)老齡化程度加深，我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和床位的建設(shè)也不斷加快，“十二五”時(shí)期以來(lái)得到快速增長(zhǎng)，每千名老人擁有床位數(shù)從2011年的19.1張達(dá)到2019年的30.5張。但是，床位的利用率卻在一直下降，空床率不斷上升（見(jiàn)圖1）。

服務(wù)需求的日益上漲與床位利用率的不斷下降凸顯了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)有效供給與有效需求雙向不足并存的矛盾。突出表現(xiàn)為一是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)不必要。日間照料中心、中低端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施設(shè)備條件有限，醫(yī)護(hù)人員缺乏，只能提供一日三餐、家政等基礎(chǔ)性服務(wù)，且服務(wù)質(zhì)量一般。二是提供的服務(wù)買不起。以北京市為例，根據(jù)2016年北京市養(yǎng)老相關(guān)服務(wù)設(shè)施摸底普查顯示，北京市老年人收入的中位數(shù)大約是在3300元，而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)涵蓋床位費(fèi)、餐費(fèi)和護(hù)理費(fèi)三者，最低需要花費(fèi)3000元，最高需要花費(fèi)1萬(wàn)元以上，存在較大的收支缺口。三是需要的服務(wù)沒(méi)提供。長(zhǎng)期照護(hù)作為養(yǎng)老服務(wù)中最為核心的內(nèi)容，許多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不具備提供的能力;對(duì)于居家養(yǎng)老服務(wù)來(lái)講，上門類的長(zhǎng)期照護(hù)是關(guān)鍵，而目前我國(guó)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰、服務(wù)類別不夠具體，多數(shù)日間照料中心等社區(qū)養(yǎng)老平臺(tái)無(wú)法提供居家養(yǎng)老的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)。

二、發(fā)展歷程：我國(guó)養(yǎng)老政策體系發(fā)展脈絡(luò)

我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)政策體系建立比較晚，一直是作為社會(huì)福利制度的一部分，國(guó)家通過(guò)建立公辦福利院、五保制度，提供救濟(jì)型的養(yǎng)老服務(wù)，并嵌入到整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制中。隨著國(guó)家對(duì)老齡化的重視，制度變遷導(dǎo)致傳統(tǒng)保障功能的減弱，20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始逐步建立起養(yǎng)老服務(wù)政策體系，大致分為三個(gè)階段。

（一）早期探索（1982—1999年）：“福利性”轉(zhuǎn)向“社會(huì)化”

20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)進(jìn)行了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，農(nóng)村人民公社的取消，城市單位制的瓦解，國(guó)有企業(yè)改革，原先的集體保障、單位保障各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制逐漸消失，只剩下對(duì)農(nóng)村五保戶和城市三無(wú)人員的救濟(jì)政策，老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)需求無(wú)法得到保障。國(guó)家開(kāi)始正視人口老齡化與傳統(tǒng)保障功能弱化的事實(shí)，1982年“中國(guó)老齡問(wèn)題全國(guó)委員會(huì)”成立，全國(guó)各地也開(kāi)始建立了老齡工作機(jī)構(gòu)，中央到地方的老齡工作網(wǎng)絡(luò)逐步形成。1983年民政部提出“社會(huì)福利社會(huì)化”的社會(huì)福利事業(yè)改革思路，推動(dòng)社會(huì)福利由國(guó)家包辦向國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人共辦轉(zhuǎn)移，社會(huì)機(jī)構(gòu)開(kāi)始興建為老服務(wù)的福利機(jī)構(gòu)。1993年，民政部等14個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》，首次將“養(yǎng)老服務(wù)”從社會(huì)福利概念中獨(dú)立提出。1994年，原國(guó)家計(jì)委等10個(gè)部委聯(lián)合發(fā)布《中國(guó)老齡工作七年發(fā)展綱要（1994—2000年）》，明確了老齡事業(yè)是中國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分，提出了家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合的原則，擴(kuò)大老年人社會(huì)化服務(wù)，這是我國(guó)在國(guó)家層面對(duì)養(yǎng)老服務(wù)政策體系的早期探索。

（二）初步建立（2000—2012年）：社會(huì)養(yǎng)老概念、體系開(kāi)始形成

1999年末我國(guó)60歲以上老年人口占總?cè)丝诒戎爻^(guò)10%，開(kāi)始進(jìn)入老齡化社會(huì)。2000年中共中央國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》，養(yǎng)老服務(wù)”開(kāi)始作為一個(gè)專有的概念被使用，為推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。2001年我國(guó)第一次把老齡化事業(yè)納入了更大范圍的國(guó)家五年規(guī)劃之中，老齡事業(yè)規(guī)劃綱要進(jìn)入五年為期常態(tài)化的制定過(guò)程。2006年全國(guó)老齡委等十一部門聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》，提出“逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系”，明確了“居家”“社區(qū)”及“機(jī)構(gòu)”三種養(yǎng)老方式。2011年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系的內(nèi)涵、功能定位、指導(dǎo)思想和基本原則等作出了明確的規(guī)定。自此，“社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)”的概念基本形成，明確了國(guó)家福利制度外的養(yǎng)老服務(wù)的制度定位。

（三）逐步完善（2013年至今）：社會(huì)化和體系化進(jìn)一步延伸

黨的十八大作出應(yīng)對(duì)老齡化的戰(zhàn)略部署，明確提出“要積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，大力發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的政策、法規(guī)紛紛出臺(tái)。2016年《民政事業(yè)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃》，將醫(yī)養(yǎng)結(jié)合直接納入到養(yǎng)老服務(wù)體系中。2018年《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》再次進(jìn)行修訂，明確指出不再實(shí)施養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可，這意味著國(guó)家全面放開(kāi)了社會(huì)力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，國(guó)家從準(zhǔn)入管理向綜合監(jiān)管邁進(jìn)。2019年4月《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》，提出建立由民政部牽頭的養(yǎng)老服務(wù)部際聯(lián)席會(huì)議制度，各地要將養(yǎng)老服務(wù)政策落實(shí)情況納入政府年度績(jī)效考核范圍。2019年11月，《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》印發(fā)實(shí)施，從財(cái)富儲(chǔ)備、勞動(dòng)力供給、為老服務(wù)和產(chǎn)品供給體系、科技創(chuàng)新、社會(huì)環(huán)境五個(gè)方面部署了應(yīng)對(duì)老齡化的工作任務(wù)。2020年黨的十九屆五中全會(huì)把積極應(yīng)對(duì)老齡化上升到國(guó)家戰(zhàn)略，推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。