跨行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)單元和功能單元治理模式研究

蘭明昊　王亞飛

跨行政區(qū)經(jīng)濟(jì)單元和功能單元主要有以社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化為主導(dǎo)、以生態(tài)系統(tǒng)完整性保護(hù)為主導(dǎo)、人地系統(tǒng)耦合的功能完整性為主導(dǎo)的三種類型。社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化主導(dǎo)型包括單功能經(jīng)濟(jì)單元、綜合型經(jīng)濟(jì)單元以及社會(huì)文化融合單元等。生態(tài)系統(tǒng)功能完整性保護(hù)主導(dǎo)型包括生態(tài)系統(tǒng)功能完整性和生態(tài)服務(wù)功能完整性兩種。人地系統(tǒng)耦合的功能完整性主要包括流域經(jīng)濟(jì)帶、大灣區(qū)、城市群、都市圈。

一、國(guó)家空間治理現(xiàn)實(shí)需求與政策價(jià)值

探索與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的跨行政區(qū)域空間治理模式，破解行政區(qū)域、經(jīng)濟(jì)單元和功能單元空間不耦合給空間治理造成的難題，對(duì)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）跨行政區(qū)域治理是國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施的重要基礎(chǔ)

1、是區(qū)域重大戰(zhàn)略有效實(shí)施的主要支撐

十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院始終把區(qū)域重大戰(zhàn)略作為富國(guó)強(qiáng)國(guó)治國(guó)理政的核心抓手，逐步形成了京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和長(zhǎng)三角一體化、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等重大區(qū)域戰(zhàn)略?？缧姓^(qū)域是國(guó)家區(qū)域重大戰(zhàn)略的基本特征，完善跨行政區(qū)域空間治理是實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略的主要支撐。

2、是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重中之重

新時(shí)期，我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)由以往側(cè)重于產(chǎn)業(yè)分工合作與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)空間組織的跨行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，拓展到兼顧自然生態(tài)系統(tǒng)完整性、地域功能完整性的區(qū)域一體化新階段。在地方自下而上自發(fā)探索趨勢(shì)明顯增強(qiáng)的同時(shí)，國(guó)家層面的系統(tǒng)布局和謀劃也初見(jiàn)端倪，成為“十四五”時(shí)期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重中之重。

3、是促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展的核心一環(huán)

2019年長(zhǎng)三角一體化上升為國(guó)家戰(zhàn)略，代表著國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略演進(jìn)與一體化發(fā)展的一個(gè)新高度。一體化區(qū)域需要破解國(guó)際國(guó)內(nèi)一體化耦合、流域一體化綜合管理、海陸一體化統(tǒng)籌發(fā)展、城市群一體化發(fā)展、都市圈一體化發(fā)展等一系列難題，帶動(dòng)全國(guó)參與全球競(jìng)爭(zhēng)。

（二）跨行政區(qū)域治理是構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局的客觀需求

1、有助于優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，增強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展動(dòng)力

構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局，要求在國(guó)家創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)體系中形成若干分工明確和相對(duì)獨(dú)立的創(chuàng)新型地域經(jīng)濟(jì)綜合體，打造能夠參與全球競(jìng)爭(zhēng)、強(qiáng)勁有力的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局引擎。面對(duì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)與空間的全新邏輯關(guān)系，能否促成跨行政區(qū)域的空間供給與治理創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)“相向而行”將成為優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局的關(guān)鍵。

2、有助于創(chuàng)造供給和引領(lǐng)需求，實(shí)現(xiàn)整體性供需良性互動(dòng)

構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)循環(huán)流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)暢通，根本要求是提升供給體系的創(chuàng)新力和關(guān)聯(lián)性。創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)要以實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系高水平的完整性為目標(biāo)，打通跨行政區(qū)域的制度堵點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)跨行政大區(qū)域的供需動(dòng)態(tài)平衡。完善跨行政區(qū)域的空間治理，有助于創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、供應(yīng)鏈、消費(fèi)鏈在跨行政區(qū)域?qū)用嫔线M(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體性供需良性互動(dòng)。

3、有助于推動(dòng)更高水平的對(duì)外開(kāi)放，深度融入和引領(lǐng)全球經(jīng)濟(jì)

構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局，是面對(duì)日趨復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境、順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化大勢(shì)所趨的戰(zhàn)略舉措。破解跨行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)單元和功能單元治理難題，有助于把具有一定程度的國(guó)內(nèi)一體化區(qū)域打造成我國(guó)重大生產(chǎn)力布局的綜合體，推動(dòng)更高水平的對(duì)外開(kāi)放;有助于把具有一定程度的國(guó)際一體化區(qū)域打造成我國(guó)在全球進(jìn)一步崛起、深度融入全球經(jīng)濟(jì)的基地。

（三）跨行政區(qū)域治理是新發(fā)展階段高質(zhì)量發(fā)展的迫切要求

1、健全跨行政區(qū)域單元治理體系是區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵

跨行政區(qū)域單元高質(zhì)量發(fā)展是指區(qū)域發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益以及生態(tài)效益的同步同向發(fā)展，是以發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)為出發(fā)點(diǎn)，以差異化的功能定位為立足點(diǎn)，以區(qū)域間綜合效益等值化為目標(biāo)要求，兼顧長(zhǎng)期與短期綜合效益最優(yōu)的發(fā)展方式。適應(yīng)區(qū)域研究單元的轉(zhuǎn)變、確定新時(shí)期跨行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)單元和功能單元高質(zhì)量發(fā)展的空間治理模式對(duì)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

2、健全跨行政區(qū)域單元治理體系是增強(qiáng)發(fā)展系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的重要抓手

跨行政區(qū)域功能單元治理要求按照生態(tài)系統(tǒng)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)各要素、陸地海洋以及流域上下游，進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，推動(dòng)生態(tài)效益與社會(huì)安全效益的同步同向發(fā)展，這與生態(tài)文明建設(shè)、總體安全發(fā)展觀的要求一致。

3、建立跨行政區(qū)域單元治理模式順應(yīng)一體化發(fā)展新趨勢(shì)

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外以都市圈和城市群為主體、立足于發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)、加快區(qū)域一體化漸成趨勢(shì)。我國(guó)區(qū)域一體化的制度和政策不斷創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施和營(yíng)商環(huán)境等硬軟環(huán)境在地區(qū)間日益趨同，以及促進(jìn)城市（群）發(fā)育和重大生產(chǎn)力加快布局，對(duì)完善跨行政區(qū)域單元治理模式提出了新的要求。

二、我國(guó)跨行政區(qū)域治理單元演變的主要規(guī)律

我國(guó)空間治理單元由行政區(qū)域拓展到跨行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)單元，現(xiàn)如今更多指向了基于功能單元的空間治理。在此過(guò)程中，尊重跨行政區(qū)域治理單元演變的主要規(guī)律，是破解跨行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)單元和功能單元空間治理模式的必要前提。

（一）行政區(qū)域是國(guó)家和區(qū)域空間治理的重要資源，用不好也可能成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的掣肘

行政區(qū)域是國(guó)家為行政管理而劃分的有確定界限的區(qū)域，也是國(guó)家實(shí)施空間治理的基本框架和重要資源。習(xí)近平總書(shū)記在北京考察時(shí)指出，行政區(qū)劃并不必然就是區(qū)域合作和協(xié)同發(fā)展的障礙和壁壘。因其綜合考慮到地理?xiàng)l件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、風(fēng)俗習(xí)慣、民族特點(diǎn)等多種因素，行政區(qū)域具有一定的歷史繼承性和相對(duì)穩(wěn)定性，無(wú)法避免行政邊界與流域、草原、森林等生態(tài)系統(tǒng)以及不斷演變的經(jīng)濟(jì)區(qū)和功能區(qū)不耦合現(xiàn)象。當(dāng)面對(duì)整體化、一體化、系統(tǒng)化的空間治理要求時(shí)，行政區(qū)域各自為政的負(fù)效應(yīng)就容易放大與凸顯。