山區(qū)農業(yè)縣推進新型城鎮(zhèn)化建設的路線圖與著力點

時希杰

以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展、增加農民收入、讓廣大人民群眾共享發(fā)展成果的重大舉措。2020年，筆者利用在福建省壽寧縣掛職服務的機會，對該縣推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有關情況進行了調研，圍繞山區(qū)農業(yè)縣如何更好推進新型城鎮(zhèn)化建設進行了觀察和思考。

一、壽寧縣概況

（一）自然及經(jīng)濟情況

壽寧縣地處閩浙兩省交界，素有“兩省門戶、五界通衢”之稱?？h域面積1433平方公里，轄8鎮(zhèn)6鄉(xiāng)，205個村（社區(qū)），人口28萬，2019年城鎮(zhèn)化水平為49.2%。壽寧縣是國家重點生態(tài)功能區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)，森林覆蓋率71.6%，土地利用類型為“九山半水半分田”，是個典型的山區(qū)農業(yè)縣。全縣生態(tài)旅游資源豐富，紅色下黨、楊梅州峽谷國家森林公園、古銀硐國家礦山公園、萬畝櫻花基地等在全國獨具特色。壽寧縣國土開發(fā)強度低，受限于地形地貌，適合開發(fā)的國土面積較少，工業(yè)規(guī)模小，農業(yè)主要以茶產業(yè)為主，全縣現(xiàn)有茶園面積近15.5萬畝，年產量1.5萬噸，茶葉全產業(yè)鏈產值近23億元。2019年全縣地區(qū)生產總值為100.57億元，三次產業(yè)結構為16.6∶39.8∶43.5。

（二）未來發(fā)展目標

近年來，壽寧縣委、縣政府緊扣穩(wěn)中求進工作總基調，充分利用自身獨特的區(qū)位優(yōu)勢及環(huán)境資源優(yōu)勢，加強區(qū)域合作，以東部新城、南陽試點小城鎮(zhèn)開發(fā)為重點，建新城、改舊城、補短板、強弱項，全力推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產城融合發(fā)展，不斷優(yōu)化縣域城鄉(xiāng)空間布局。目標是到2035年，縣域人口規(guī)模達到34.2萬，城鎮(zhèn)化水平達到66%，中心城區(qū)人口規(guī)模7.45萬人;縣域建設用地規(guī)模達到33.04平方公里，中心城區(qū)建設用地規(guī)模696.45公頃，力爭成為寧德市“北承南接”戰(zhàn)略的重要空間載體，對接浙南經(jīng)濟圈的重要門戶。

同時，壽寧縣以構建“一核二帶，三大城鎮(zhèn)組群”的縣域空間結構、構建“兩軸兩帶、兩心四片”空間結構為目標，大力推進新型城鎮(zhèn)、產業(yè)培優(yōu)、鄉(xiāng)村振興、文旅融合四大中心任務，通過加強縣域交通道路系統(tǒng)、產業(yè)發(fā)展、公共設施布局、綠地景觀等系統(tǒng)規(guī)劃，將壽寧建設成為茶葉種植產業(yè)、資源加工產業(yè)及特色旅游產業(yè)三產融合發(fā)展的生態(tài)宜居城市。

二、壽寧縣城鎮(zhèn)化建設存在的問題

（一）長期落后的城市管理理念積累了較多歷史欠賬

受地域偏僻、長期封閉落后以及早期建設過程中管理向利益讓步、規(guī)劃向開發(fā)讓路、環(huán)境向建設低頭等落后城市管理理念影響，壽寧縣在舊城區(qū)改造方面歷史欠賬較多，突出表現(xiàn)為機動車亂停亂放、電線水管亂搭亂拉、違法占地和違法建設、亂丟垃圾、沿溪居民亂倒污水等，居民特別是農村地區(qū)人口的環(huán)境意識較差，尚未養(yǎng)成節(jié)能環(huán)保、綠色低碳的生活習慣。同時由于政府投入不足、環(huán)境治理不到位，嚴重影響人民群眾的居住品質，老百姓意見大、怨言多。

（二）要素保障嚴重制約城鎮(zhèn)化建設進程

一是土地供應問題。重大項目建設是推動縣域經(jīng)濟增長的強勁引擎，項目用地是項目建設的關鍵要素。近年來，壽寧縣城鎮(zhèn)化建設加速推進，建設用地需求不斷增加，但受地理環(huán)境、歷史遺留問題等原因影響，農村土地征收十分困難，“釘子戶”和土地糾紛嚴重制約項目用地征收進度，征地過程中人地關系非常緊張。特別是受當?shù)貧v史文化影響，墳墓數(shù)量多、遷移難度大，進一步增加了項目前期工作阻力和施工難度。

二是資金短缺問題。在城鎮(zhèn)化建設過程中，無論是基礎設施建設還是農村土地征收等都需要大量資金支持，政府作為城鎮(zhèn)化建設的主要投資者，財政性資金是項目推進的重要保障。壽寧縣是典型的“吃飯財政”，主要靠上級轉移支付維持運轉，可用于城鎮(zhèn)化建設的資金極其有限，而壽寧縣的民間資本用于城鎮(zhèn)化建設也是微乎其微。

三是人力資源問題。新型城鎮(zhèn)化建設涵蓋規(guī)劃設計、環(huán)境治理、交通管理、智慧城市等方方面面，涉及領域多，行業(yè)交叉強，需要有較高專業(yè)技術水平的人才作為保證。壽寧縣由于受地理環(huán)境、經(jīng)濟文化等先天條件的制約，在人才“爭奪戰(zhàn)”中明顯處于劣勢。一是人才總數(shù)雖然有所增加，但與經(jīng)濟發(fā)展要求相比，人才總量依然不足，特別是高學歷、高技能人才嚴重缺乏，高層次人才引進難、留住更難。二是受地理區(qū)位、環(huán)境建設、人才政策、就業(yè)觀念等諸多因素影響，本土人才外流嚴重，人才就業(yè)大多首選行政事業(yè)單位或國有企業(yè)，不愿到民企或艱苦地區(qū)、生產一線創(chuàng)業(yè)發(fā)展。

（三）城鎮(zhèn)化進程中的人口遷移增加了產城融合發(fā)展的不確定性

近年來，壽寧縣的人口遷移趨勢是從農村遷向縣城、縣城遷向城市，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中許多村子里只剩下老人，有的自然村、行政村甚至已經(jīng)沒有人。農村人口逐步向城鎮(zhèn)聚集，這可能是中國很多農村地區(qū)的普遍現(xiàn)象。新生代農村居民與其父輩不同，更追求從農村到城市的轉變，更希望能夠永遠脫離農村、在城市里立足，享受城市中有較多的就業(yè)機會、較好的生活條件、較好的教育、醫(yī)療條件等。壽寧縣在這方面比較突出的問題有兩點：一是縣城中心區(qū)有城無產?？h城中心區(qū)缺乏產業(yè)支撐，產業(yè)帶動力差，能提供就業(yè)機會的僅僅是餐飲、娛樂、住宿和服裝等日常生活服務業(yè)，沒有能提供大量就業(yè)機會的工廠企業(yè)。大量勞動力不在中心區(qū)就業(yè)，城區(qū)只具備居住功能而沒有相應的產業(yè)支撐。二是周邊城鎮(zhèn)有產無城。城鎮(zhèn)空間是推動產業(yè)發(fā)展的配套保障，如果城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏動力，經(jīng)濟落后、基礎設施匱乏、沒有配套的公共服務設施，就無法吸引勞動者在此就業(yè)定居。壽寧縣正在開發(fā)建設的南陽試點小城鎮(zhèn)就面臨著老鎮(zhèn)區(qū)狹小、傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)用地占比較大、文化娛樂空間少、基礎設施和生活配套設施建設滯后等瓶頸問題，沒有足夠的醫(yī)療、教育、商業(yè)等公共資源，基礎設施和生活功能極不完善，不符合新生代農民對城市生活的期待，稍有能力的農民都會選擇進城，這就陷入了一方面農民工不愿返回小城鎮(zhèn)定居，一方面小城鎮(zhèn)又因為嚴重缺乏勞動力而發(fā)展不足的惡性循環(huán)。

三、山區(qū)發(fā)展城鎮(zhèn)化的實踐探索——延安新區(qū)削山造城