社會信用體系建設(shè)中的理解分歧及其辨析

王偉

【關(guān)鍵詞】社會信用體系 誠信 信用 征信 【中圖分類號】D64 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

當(dāng)前，社會信用體系建設(shè)已經(jīng)成為推動實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。然而，社會信用體系的諸多核心概念在現(xiàn)實中存在混淆不清甚至誤用情況，實踐中也大量存在“泛信用化”問題導(dǎo)致民眾的質(zhì)疑或困惑。同時，社會信用體系建設(shè)中的觀念分歧也十分突出，影響了對于社會信用體系建設(shè)范疇和價值的理解。因此，對社會信用基本概念進(jìn)行更加準(zhǔn)確的界定，夯實觀念基礎(chǔ)，依法審慎地實施社會信用管理，既是確立科學(xué)社會信用體系的需要，又是凝結(jié)社會共識、推動社會信用高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

“誠信”與“信用”的界定具有相對性

誠信、信用等概念是理解社會信用體系建設(shè)中的重要前提，有必要加以區(qū)分。目前有觀點(diǎn)認(rèn)為，誠信是道德層面的問題，而以金融征信為代表的信用機(jī)制則是經(jīng)濟(jì)層面的問題，社會信用體系建設(shè)混淆了誠信與信用之間的邊界。但事實上，從當(dāng)前社會信用建設(shè)的實踐來看，誠信、信用等概念之間并無一條楚河漢界，彼此的區(qū)分是相對的?！罢\信”一詞通常帶有強(qiáng)烈的價值判斷，主觀色彩相對較強(qiáng)?！靶庞谩币辉~則更多強(qiáng)調(diào)客觀性。兩者的共同之處都是強(qiáng)調(diào)言行的一致性，要求人們的行為與承諾或者制度相一致?！吧鐣庞皿w系”這一術(shù)語，則是正式立法或政策文件所采納的一種表達(dá)，其基本目標(biāo)是弘揚(yáng)社會主義誠信價值觀，基本方式是通過制度和法律建設(shè)引導(dǎo)人們樹立誠實守信的行為模式?！吧鐣庞皿w系”強(qiáng)調(diào)的是一種制度體系，更多指向?qū)θ藗冃袨槟Ｊ降乃茉臁．?dāng)前，誠信、信用等重要概念的使用雖然未能統(tǒng)一，現(xiàn)實中也存在混用的情況，但把這兩個術(shù)語放在特定的語境之下，從其自然和習(xí)慣的表達(dá)，并不當(dāng)然導(dǎo)致誠信、信用的內(nèi)涵南轅北轍，大相徑庭。

公權(quán)力主體信用管理是社會信用體系建設(shè)的基礎(chǔ)

在一般的認(rèn)知中，法律意義上的誠信主要指向私法上的民商事主體。實際上，誠信不僅是對民商事主體的要求，更是對政府、司法機(jī)關(guān)等公權(quán)力主體的要求，公權(quán)力主體做到誠實守信，對于推動社會信用體系建設(shè)具有更為重要的意義。行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等公權(quán)力主體的誠信往往被稱為是“第一誠信”，是獲得公眾信任的必要條件。從域外實踐來看，公權(quán)力主體的誠信建設(shè)呈現(xiàn)出制度化、法律化的趨勢，相關(guān)立法對政府倫理、司法倫理、政務(wù)信息公開、公眾監(jiān)督等重大問題予以了明確規(guī)定。當(dāng)前，我國部分公權(quán)力主體還存在著政策失信、權(quán)力失信、規(guī)則失信、政績失信等誠信缺失問題，對其公信力造成巨大傷害。完善政務(wù)誠信、司法公信等領(lǐng)域的相關(guān)立法，以誠信原則為引領(lǐng)，規(guī)定公權(quán)力主體的基本行為準(zhǔn)則以及信用管理、信用評價、信用監(jiān)督等機(jī)制，是我國社會信用體系建設(shè)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。

誠信建設(shè)由道德、制度和法律多元融合調(diào)整

針對誠信問題如何進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范，有觀點(diǎn)認(rèn)為，誠信問題只能由道德進(jìn)行調(diào)整，不能通過制度或者法律進(jìn)行調(diào)整，更不應(yīng)當(dāng)為誠信立法。但本文認(rèn)為，在當(dāng)前的社會信用體系建設(shè)背景下，誠信問題首先是由道德進(jìn)行調(diào)整，但在道德入法之后，可以由法律進(jìn)行調(diào)整。誠信首先是一個道德問題，應(yīng)由道德規(guī)范進(jìn)行調(diào)整。但單純依靠道德自律而維系的人格信任畢竟缺乏可靠保障，因此基于制度的非人格化信任機(jī)制逐步發(fā)展起來，出現(xiàn)了誠信建設(shè)制度化的趨勢。特別是隨著誠信價值觀在經(jīng)濟(jì)社會中的作用日益重要，誠信建設(shè)逐步從道德調(diào)整向制度調(diào)整、法律調(diào)整的多元融合調(diào)整方式邁進(jìn)。

法律作為制度化程度最高的一種規(guī)范形式，對誠信問題可以進(jìn)行有效的調(diào)整。在現(xiàn)代法治國家，誠信觀念上升到法律層面，已經(jīng)是一種常態(tài)。部分重要的道德規(guī)范已經(jīng)為法律所吸收，成為了法律的重要組成部分。完成了“道德入法”的過程，原本意義上屬于道德調(diào)整的行為，也就可以通過法律進(jìn)行調(diào)整。目前，我國立法中關(guān)于誠實信用的法律規(guī)定散布于民商法、經(jīng)濟(jì)法、行政法、訴訟法等法律體系之中，成為調(diào)整誠信問題的一般立法。同時，我國也制定了《征信業(yè)管理條例》《企業(yè)信息公示暫行條例》等信用領(lǐng)域的專門立法?！渡鐣髁x核心價值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》明確提出，探索完善社會信用體系相關(guān)法律制度，研究制定信用方面的法律，健全守法誠信褒獎機(jī)制和違法失信行為聯(lián)合懲戒機(jī)制。目前，全國人大已經(jīng)將社會信用法列入三類立法規(guī)劃，其作為社會信用的專門立法，將成為我國社會信用體系建設(shè)的基本法和龍頭法。未來，我國將形成一般立法和專門立法相互協(xié)同、相互促進(jìn)的信用法治格局。

中國特色的社會信用制度包括履約和守法兩個維度

在社會信用體系建設(shè)過程中，對于信用概念的內(nèi)涵和外延、衡量信用的基本維度的理解上也存在不同觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，信用僅僅是指履約的意愿和能力（即可用貨幣資金度量的信用關(guān)系），守法與否不屬于信用問題。本文認(rèn)為，在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)信用觀點(diǎn)之下，衡量信用的維度是履約狀態(tài)。在投資和交易過程中，履行約定、信守合同是信用的基本要求，也是信用建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域。但基于中國的公共信用制度，信用也包含了守法的維度，要求人們的行為與制度、法律保持一致。故履約和守法成為衡量信用的兩個基本維度。

在經(jīng)濟(jì)意義上，信用主要是指履約問題。在民商法發(fā)展早期，以信守合同為基本要求的合同誠信是民商事法律制度的重要法律要求。在當(dāng)代，誠信已經(jīng)從合同領(lǐng)域向其他領(lǐng)域延伸?！吨腥A人民共和國民法典》就是將誠信道德觀融入立法的一個典范，關(guān)于誠信原則的要求集中體現(xiàn)在總則、物權(quán)、債權(quán)、人格權(quán)等編章之中，貫穿于立法、執(zhí)法、司法、守法等各個法治環(huán)節(jié)。作為市場經(jīng)濟(jì)的基本法，其重要的精神品格就是旗幟鮮明地倡導(dǎo)誠實信用。誠實信用原則被稱為是現(xiàn)代民法的“帝王”條款，具有君臨法域的地位和效力。就專門的經(jīng)濟(jì)信用制度而言，以征信、評級等為代表的信用形式已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可或缺的重要機(jī)制，其技術(shù)化、制度化、法律化程度都較高。

在我國社會信用體系建設(shè)的背景下，除了將履行約定義務(wù)視為信用的重要維度之外，也借鑒經(jīng)濟(jì)信用制度的運(yùn)行規(guī)律，將守法作為衡量信用的基本維度。其基本的理論根據(jù)是社會契約論，認(rèn)為合同是一種“私約”，而法律是一種“公約”。其實踐根據(jù)則是現(xiàn)代社會發(fā)展帶來的信用多元化，認(rèn)為信用已經(jīng)滲透到政治、經(jīng)濟(jì)、社會等各個領(lǐng)域，對信用的評價包括了誠信度、合規(guī)度、踐約度等多個角度。目前我國中央立法對信用公共信用制度進(jìn)行了規(guī)定。截至2020年12月，已有35部法律、42部行政法規(guī)規(guī)定了專門的信用條款。此外，大量的地方性立法也規(guī)定了公共信用制度。如：我國首部地方性綜合信用立法——《上海市社會信用條例》規(guī)定，社會信用是指具有完全民事行為能力的自然人、法人和非法人組織，在社會和經(jīng)濟(jì)活動中遵守法定義務(wù)或者履行約定義務(wù)的狀態(tài)。因此，將相關(guān)主體遵守法定義務(wù)的狀態(tài)作為衡量信用的一種維度，進(jìn)而運(yùn)用信用手段實施治理，由此形成了具有中國特色的公共信用制度。我國公共信用制度起步雖晚，但發(fā)展非常迅速，目前已經(jīng)發(fā)展為一種制度化、專門化、技術(shù)化的機(jī)制。

科學(xué)界定經(jīng)濟(jì)信用和公共信用的重要概念

社會信用體系建設(shè)過程中，對于“征信”的理解也常常有分歧。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“征信”是金融或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的特有概念，不應(yīng)延伸至其他領(lǐng)域。其實，“征信”這一術(shù)語本是傳統(tǒng)征信制度所特有的概念，并為我國金融征信制度所正式確認(rèn)。但在公共信用實踐中，部分地方和領(lǐng)域也借用了“征信”這個概念。

征信作為一種專門的信用機(jī)制，首先是指金融和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的信用制度?，F(xiàn)代意義上的征信制度，是信用制度社會化以及信用經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的產(chǎn)物，最為典型的就是金融、商業(yè)賒銷等領(lǐng)域的征信制度。征信制度的基本原理是將信用主體在交易過程中的信用信息予以記錄、共享并依法向第三方進(jìn)行披露，第三方可以根據(jù)過往的信用信息來判斷交易對手的信用狀況，實施信用風(fēng)險管理。目前，征信已經(jīng)成為一種技術(shù)化、制度化、法治化較高的信用機(jī)制。全球主流的征信模式包括以美國為代表的市場主體主導(dǎo)型私營征信模式，以歐洲為代表的政府主導(dǎo)型公共征信模式，以日本為代表的會員制征信模式等。我國所實踐的公共信用制度在信用信息的采集、歸集、共享、披露等方面，借用了金融征信的運(yùn)行邏輯和技術(shù)。

當(dāng)前，由于我國社會信用法尚未出臺，公共信用制度法治體系還有待構(gòu)建，社會信用體系建設(shè)還存在很多不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)乃至于“泛信用化”等問題。如部分地方、部分領(lǐng)域出臺了遛狗不拴狗繩、亂扔垃圾、志愿獻(xiàn)血等信息納入征信系統(tǒng)的規(guī)定，一度成為普通民眾的重要關(guān)切。很多民眾質(zhì)疑，這些行為是否有必要納入征信體系，是否會因此而影響到人們獲得銀行貸款等。實際上，這些規(guī)定中所說的征信系統(tǒng)，并非人民銀行的金融征信系統(tǒng)，而是指地方所搭建的公共信用信息平臺。造成這樣的誤解，其原因非常復(fù)雜，一方面是由于征信的概念早已深入人心，人們習(xí)慣于將征信理解為人民銀行的金融征信體系。另一方面，信用體系建設(shè)的社會基礎(chǔ)還不夠扎實，人們對公共信用的認(rèn)知還相對有限，而相關(guān)部門在使用相關(guān)概念時，不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，沒有明確區(qū)分金融征信系統(tǒng)和公共信用系統(tǒng)。要廓清經(jīng)濟(jì)信用與公共信用的關(guān)系，就需要對一些重要概念進(jìn)行科學(xué)準(zhǔn)確、統(tǒng)一權(quán)威的界定，并在基本觀念方面達(dá)成更多的社會共識，避免無謂的分歧和誤解。由此，兩類制度才能各就其位、協(xié)同調(diào)整，共同推進(jìn)社會信用體系的發(fā)展。

加強(qiáng)信用法治是推動社會信用發(fā)展的重要路徑

面對當(dāng)前社會信用體系建設(shè)中存在的諸多概念和觀念方面的分歧，我們亟需盡快形成社會共識，構(gòu)建社會信用法治體系，這是社會信用體系得以發(fā)展的根本保障。

其一，制定社會信用基本法。從未來的發(fā)展方向來看，要通過推動誠信價值觀入法，制定社會信用基本法（即社會信用法），廓清誠信、信用、征信等重要概念，構(gòu)建包括信用信息傳遞（采集、歸集、共享、披露等）、信用獎懲、信用修復(fù)、信用服務(wù)等機(jī)制在內(nèi)的重要制度。

其二，實現(xiàn)不同類型信用制度的法治化。針對我國存在經(jīng)濟(jì)信用、公共信用兩套信用機(jī)制的實際情況，要分別進(jìn)行法律治理，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)信用的法治化和公共信用的法治化。在經(jīng)濟(jì)信用法治化方面，要按照市場化、法治化的方向，進(jìn)一步完善征信、評級、保理、擔(dān)保等重要的經(jīng)濟(jì)信用機(jī)制，為信用服務(wù)行業(yè)的發(fā)展提供法律基礎(chǔ)。在公共信用法治化方面，要針對當(dāng)前“泛信用化”的問題，圍繞公共信用信息的范圍、列入標(biāo)準(zhǔn)、失信懲戒、信用修復(fù)、守信激勵等重點(diǎn)問題，構(gòu)建相應(yīng)的法治體系，從而有效約束公權(quán)力，保障信用主體的合法權(quán)益。

第三，構(gòu)建公權(quán)力主體的信用法治體系。通過完善政務(wù)誠信、司法公信等立法體系，構(gòu)建包括誠信基本準(zhǔn)則、信用記錄、信用評價、信息公開、失信懲戒、守信激勵、信用監(jiān)督等專門信用機(jī)制，從而將公權(quán)力主體的誠信建設(shè)納入嚴(yán)格的法治軌道，發(fā)揮公權(quán)力主體在信用建設(shè)方面的表率和示范作用，帶動社會信用水平的整體提升。

（作者為中共中央黨校（國家行政學(xué)院）政法部民商經(jīng)濟(jì)法室主任、教授、博導(dǎo)）

責(zé)編/李丹妮 美編/楊玲玲