韌性城市的建設(shè)理念與實(shí)踐路徑

李國慶

【關(guān)鍵詞】氣候風(fēng)險(xiǎn) 社會(huì)風(fēng)險(xiǎn) 韌性城市 【中圖分類號(hào)】D669 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

當(dāng)前韌性城市成為應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的必然要求

德國社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪酥赋?，人類所生活的時(shí)代進(jìn)入了現(xiàn)代化發(fā)展的新階段——風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，當(dāng)今社會(huì)面臨的風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出由局部性轉(zhuǎn)為全球性、個(gè)體性轉(zhuǎn)為社會(huì)性、單一性轉(zhuǎn)為多重性等新特征，人類社會(huì)需要?jiǎng)?chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)治理模式，將以往自上而下的災(zāi)害管理模式與自下而上的社會(huì)參與過程相整合。隨著城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)體系的日益復(fù)雜化，調(diào)適自然環(huán)境與社會(huì)環(huán)境，減緩風(fēng)險(xiǎn)沖擊與擾動(dòng)的意義愈發(fā)重大，韌性城市正是在這一背景下應(yīng)運(yùn)而生的應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)新范式。

韌性城市的概念傳入中國后，首先被應(yīng)用于城市氣候風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，被視為氣候變化背景下的城市調(diào)適模式。一方面，當(dāng)前全球正處于暴雨洪澇、高溫?zé)崂恕⒅囟褥F霾等氣候風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)的氣候變化敏感期，氣候風(fēng)險(xiǎn)對(duì)當(dāng)今人口與產(chǎn)業(yè)高度聚集的城市威脅顯著。另一方面，中國在經(jīng)歷了40余年的高速發(fā)展之后，常住人口城鎮(zhèn)化率超過63%，9億多人口高度集中于大城市與城市群，城市面臨的不確定因素和未知風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，急需提升城市韌性水平，強(qiáng)化城市抵御風(fēng)險(xiǎn)能力和災(zāi)后恢復(fù)能力。

進(jìn)入21世紀(jì)后，韌性城市概念被拓展到突發(fā)性公共衛(wèi)生安全事件、恐怖襲擊、重大安全事故等多個(gè)與城市安全相關(guān)的非自然災(zāi)害領(lǐng)域，出現(xiàn)了韌性社區(qū)、韌性社會(huì)和韌性群體等新概念。在風(fēng)險(xiǎn)源抗解性增強(qiáng)的復(fù)雜系統(tǒng)面前，城市需要加強(qiáng)災(zāi)害預(yù)防規(guī)劃，從韌性社區(qū)應(yīng)災(zāi)體系建設(shè)、社會(huì)心理干預(yù)、韌性群體培育等多個(gè)視角全方位提升城市的應(yīng)災(zāi)能力，嵌入災(zāi)后恢復(fù)能力，探索城市建設(shè)與管理的新范式。

黨的十九屆五中全會(huì)提出要建設(shè)韌性城市，指出要“增強(qiáng)城市防洪排澇能力，建設(shè)海綿城市、韌性城市”。近年來，韌性城市概念逐漸得以普及，但仍需辨析的是，韌性城市發(fā)展模式與傳統(tǒng)意義的響應(yīng)式應(yīng)急管理屬于不同范疇，特指城市系統(tǒng)基于事前嵌入城市復(fù)興計(jì)劃與修復(fù)工程計(jì)劃的科學(xué)規(guī)劃，能夠確保城市在遭遇突發(fā)自然與社會(huì)災(zāi)害過程中，城市系統(tǒng)在不破壞其基本結(jié)構(gòu)的前提下吸納災(zāi)害、維持城市基本運(yùn)轉(zhuǎn)，并有能力在災(zāi)后迅速恢復(fù)初始狀態(tài)。

韌性城市建設(shè)要妥善應(yīng)對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

恢復(fù)力是韌性城市的基本特征。韌性概念于19世紀(jì)被引入機(jī)械學(xué)，用于描述金屬材料在受外力沖擊變形后，恢復(fù)其原初形狀的能力，即彈性或柔性。1973年，加拿大生態(tài)學(xué)家霍林將韌性概念引入系統(tǒng)生態(tài)學(xué)，并提出生態(tài)系統(tǒng)“多平衡”，用以表述生態(tài)系統(tǒng)自身穩(wěn)定的特征。2003年，美國城市規(guī)劃學(xué)者戈德沙爾克首次提出韌性城市應(yīng)該是可持續(xù)的物質(zhì)系統(tǒng)和人類社區(qū)的結(jié)合體，而物質(zhì)系統(tǒng)的規(guī)劃應(yīng)該通過人類社區(qū)的建設(shè)發(fā)揮作用?，F(xiàn)在一般看來，韌性城市主要由基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)和社會(huì)建設(shè)等三大領(lǐng)域組成，即功能韌性、社區(qū)韌性和社會(huì)韌性，涵蓋了物質(zhì)和社會(huì)兩個(gè)維度。對(duì)于韌性城市建設(shè)而言，要能妥善應(yīng)對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

自然風(fēng)險(xiǎn)在人口與產(chǎn)業(yè)高度聚集的城市時(shí)常發(fā)生。中國是世界上自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，災(zāi)害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、損失程度嚴(yán)重。根據(jù)應(yīng)急管理部公布的2020年全國自然災(zāi)情，全年各種自然災(zāi)害共造成1.38億人次受災(zāi)，591人死亡失蹤，10萬間房屋倒塌，176萬間房屋損壞，直接經(jīng)濟(jì)損失3701.5億元。在各類自然風(fēng)險(xiǎn)中，氣候風(fēng)險(xiǎn)由暴雨、臺(tái)風(fēng)、干旱、高溫等極端天氣所引發(fā)，近年來呈現(xiàn)出頻次增加，強(qiáng)度增大的顯著趨勢。

極端氣候事件不僅會(huì)直接對(duì)城市的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響，還會(huì)通過對(duì)城市的水、電、路、氣、房、訊等基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的影響，對(duì)城市的生產(chǎn)、生活體系造成沖擊。我國大部分城市的生產(chǎn)、生活、生態(tài)體系，都可能面對(duì)暴雨洪澇、高溫?zé)崂恕⒅囟褥F霾等災(zāi)害的沖擊。以暴雨洪澇為例，我國是暴雨多發(fā)國家，逢大雨必澇、城市功能癱瘓已成為一些城市的通病。暴雨洪澇災(zāi)害會(huì)對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施造成不同程度的破壞，會(huì)影響城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，暴雨洪澇還威脅著居民的生命財(cái)產(chǎn)安全，并對(duì)生態(tài)體系也產(chǎn)生一定沖擊。再比如高溫?zé)崂?，隨著溫室氣體排放導(dǎo)致的全球氣候變暖，極端高溫天氣增加，熱島效應(yīng)對(duì)城市的影響日益顯著。高溫?zé)崂藢?duì)日常的生產(chǎn)與生活具有直接和間接影響。韌性城市應(yīng)具備應(yīng)對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)沖擊的適應(yīng)模式。

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是韌性城市應(yīng)對(duì)的新領(lǐng)域。氣候變化風(fēng)險(xiǎn)調(diào)適是通過調(diào)整自然系統(tǒng)和人為系統(tǒng)以回應(yīng)實(shí)際發(fā)生或可能發(fā)生的氣象災(zāi)害及其后果，趨利避害，最大程度降低極端氣候事件風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)今城市風(fēng)險(xiǎn)特征表現(xiàn)為多元化、復(fù)雜化，除氣候風(fēng)險(xiǎn)外，城市不確定性風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)越過自然邊界進(jìn)入社會(huì)領(lǐng)域，如以新冠肺炎疫情為代表的公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)，以恐怖主義、核事故為代表的社會(huì)災(zāi)害。同時(shí)，自然災(zāi)害也往往會(huì)越界演變?yōu)樯鐣?huì)災(zāi)害。城市既是實(shí)現(xiàn)美好生活的場域，又是城市自然災(zāi)害與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)區(qū)。人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在城市高度集聚，賦予城市非確定性、無序性與混沌性的特征，應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為韌性城市建設(shè)的新目標(biāo)。

突如其來的新冠肺炎疫情是一次傳播速度快、感染范圍廣、防控難度大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，疫情向城市運(yùn)營體系提出了挑戰(zhàn)，警示人們要分類研判和應(yīng)對(duì)社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)。在此次新冠肺炎疫情防控中，社區(qū)組織筑起了疫情防控的堅(jiān)強(qiáng)堡壘，是中國有效應(yīng)對(duì)疫情的關(guān)鍵力量。未來在實(shí)現(xiàn)恢復(fù)和再生過程中需要重新認(rèn)識(shí)和調(diào)整社區(qū)的功能，不斷建設(shè)城市公共安全服務(wù)體系，提高城市綜合風(fēng)險(xiǎn)治理能力；不斷提高非常態(tài)下的應(yīng)急管理能力，完善應(yīng)急管理的法律體系和財(cái)政體制；建立社會(huì)化的應(yīng)急管理人才隊(duì)伍；建立跨部門、跨單位、層次更高的總體應(yīng)對(duì)災(zāi)害體制。社會(huì)災(zāi)害不可抗拒，但一座城市、一個(gè)社區(qū)的應(yīng)災(zāi)能力和恢復(fù)韌性能力可以通過科學(xué)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理加以培育和提升。

建設(shè)好韌性城市關(guān)鍵是提升城市韌性

當(dāng)我們把城市韌性定義為受災(zāi)后的功能恢復(fù)，那么如何激發(fā)城市韌性則是問題的核心。需要強(qiáng)調(diào)的是，韌性城市建設(shè)是與應(yīng)急管理不同的系統(tǒng)工程，需要從城市系統(tǒng)的多樣性和社會(huì)生態(tài)的多元性角度思考，在規(guī)劃階段嵌入災(zāi)中反應(yīng)體系和災(zāi)后恢復(fù)機(jī)制，提高災(zāi)中的應(yīng)災(zāi)反應(yīng)能力和災(zāi)后恢復(fù)速度。城市的韌性能力建立在基于智能技術(shù)的綠色基礎(chǔ)設(shè)施等硬性基礎(chǔ)上，同時(shí)也體現(xiàn)在智慧社會(huì)體系與人文環(huán)境上。通過在事前建立城市系統(tǒng)功能的疊加與相互轉(zhuǎn)換機(jī)制，能夠有效確保城市功能體系快速恢復(fù)。